[转帖]高尚全：中国改革开放当前及未来的任务

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2009年06月11日 中国宏观经济信息网
　　摘要：改革开放30年来，我国的社会利益结构发生了重大变化，多元化的利益主体已经形成。不同利益主体具有不同的利益诉求，这些诉求势必要寻求利益表达的正式渠道。现代民主政治是一种民主立宪制度，它的主要特征是，主权在民，权为民授，权力的行使要受到来自宪法、法律和民主原则的约束。切实推进改革，将会有助于缓解当前的社会矛盾，有助于在政治体制改革方面迈出实质性步伐，有助于经济改革与政治改革的协调并进，有助于中国逐步跨入现代法治国家的行列。

　　中国的改革开放是在不改变政治体制的前提下，大力推进经济体制市场化的改革。客观地讲，保持政治体制的稳定，为在经济转轨的同时带来经济的快速增长提供了重要保证，为中国实现现代化奠定了稳定的社会环境。然而，伴随着改革开放向纵深推进，中国社会发生了巨大变迁，市场化的经济基础与维持政治体制运转的意识形态发生了背离。这一基本事实，导致党的改革开放重大决策不断遭遇传统意识形态的责难，致使这场伟大的社会实践在“只能干、不能说”的境地中艰难推进。如果容忍这种状况长期持续下去，最终有可能断送改革开放的重要成果。

　　改革开放进程中存在的主要问题

　　（一）行政性垄断改革滞后，市场竞争不足

　　行政性垄断的本质是基于行政权力而产生的独家或少数企业对市场的垄断。由于权力运行的特殊性，为了维护市场公平竞争和效率，同时也为了防止权力“寻租”性腐败，成熟的市场经济对于行政性垄断的范围和行为都有严格的法律限制。

　　我国的行政性垄断基本是由计划经济时期的部门分工演变而来的，并且以国有部门垄断为主要特征。其要害在于通过权力运行排斥了所有潜在的竞争者，如果没有这种行政权力的准入限制，即使市场只有一家企业也不会形成真正的垄断。目前我国经济运行中存在价格关系扭曲、结构调整不到位、资源消耗成本过高等问题，都与行政性垄断范围过广、程度过深导致市场机制作用不充分有直接关系。

　　（二）政府职能转变滞后，公共服务供需矛盾日益突出

　　近年来，我国公共服务供给不足已成为社会广泛关注的焦点。特别是在教育、医疗、住房、社会保障等领域，供需矛盾十分突出。由于我国正处于经济、社会转型时期，公共服务需求与供给不仅要受到发展阶段的制约，而且更受到体制因素的深刻影响。

　　一是公共支出结构不适应经济发展的现实要求。在公共支出中，经济建设和行政管理费支出比重偏大，用于满足人民基本福利需求方面的支出所占比重较小。尤其是20世纪90年代以来，我国居民在教育、医疗、住房和社会保障等基本公共服务方面，个人承担的费用迅速上涨，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，公共服务供给不足与公共需求快速增长的矛盾日益突出。

　　二是公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务的不均衡。长期以来，我国的公共产品和公共服务基本是以满足城镇居民的需求为主，农村居民分享公共产品和服务的水平极低。农村居民与城镇居民享有的公共产品和服务具有较大差距，农民工在子女教育、社会保障等方面还没有完全纳入基本公共服务体系；对城镇居民中低收入家庭的政策倾斜力度不足，弱势群体分享改革发展的成果较少，从而使公共产品和服务的普惠性大大降低。

　　三是公共支出缺乏透明度与有效监督。公共产品和服务的供给，是各级政府运用公共权力对社会资源进行再分配。作为社会资源的提供者，社会公众有权对公共支出进行必要的监督。然而，从政府的财政支出数据来看，不仅包括了预算内支出，而且包括以各种形式控制和支配的大量预算外支出。过度地依赖预算外支出，使得公共支出严重缺乏透明度。同时，财政支出没有向社会完全公开，即使是报经全国人大审核的财政预算报告也非常繁琐，外行人看不懂，不利于社会公众对财政支出进行有效监督。由于公共支出缺乏透明度和有效监督，导致公共服务领域中的腐败现象与资源浪费。这种现象不改变，必将降低政府的公信力。

　　近些年来，社会矛盾日益突出，群体性事件不断攀升，与上述问题的存在有直接关系。大量事实表明，这些问题的根本解决，应当从形成上述问题的制度层面入手，彻底铲除酿成权力腐败的制度基础。

　　下一步深化改革的主要任务

　　（一）深化经济体制改革以打破行政垄断为突破口

　　经过30年的改革开放，尽管我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，国有企业改革取得了很大进展，但是，以国有垄断为基础的格局并未根本改变，为此，深化经济体制改革必须以打破行政垄断为突破口。

　　首先，实现国有垄断企业股权多元化，允许非公有制经济进入垄断行业参与市场竞争；

　　第二，推行“阳光政治”,鼓励社会公众参与讨论和舆论监督；

　　第三，破除行政权力的垄断，弱化政府对微观经济活动的干预。近些年来，在传统意识形态的保护下，强化了特殊利益集团的合法性基础，致使深层次的改革推进缓慢，甚至出现了一些体制复归的现象。政府的直接干预渗透到微观经济活动的诸多方面，不仅包括垄断行业的生产经营全过程，甚至涉及到已经市场化的竞争性产业。这种行政权力的滥用，为政府官员的腐败行为提供了制度土壤，加剧了收入分配不公的格局，导致政府的公信力的下降。为了从根本上解决这一问题，政府必须转变职能，凡是市场主体有能力做好的事情，尽可能地将权力归还给市场主体，政府的主要职责是为市场主体创造公平竞争的环境。

　　（二）推进城乡一体化以地权改革为重心

　　我国的城乡二元结构不是发展阶段的一种“自然”现象，而是曾经长期作为一种制度性或体制性安排被固化。这种体制性安排在1978年之后逐步有所变化，但至今仍然没有被根本消除，并累积形成了一系列经济社会矛盾。城乡差距逐步扩大、国内需求增长滞后以及社会就业不充分等问题的长期存在，都与这种二元结构体制下安排有重要关系。建立城乡经济社会发展一体化体制机制，核心在于深化农村土地产权改革。

　　深化农村土地产权改革，首先要确保现有的土地承包经营权不受侵犯；其次，建立健全土地承包经营权流转市场；第三，深化土地征用制度改革；第四，以地权改革为基础和契机，完善农村基本公共服务制度。

　　（三）推进政治体制改革从建立民主制度做起

　　首先是健全和完善党内民主制度。党内民主是党的生命。没有党内民主，就没有执政党的兴旺发达。党内民主的实质，包含两个主要内涵：一是党员享有广泛的民主权利，真正成为党的主人，使党成为一个民主的、开明的政党；二是杜绝权力的滥用，建立健全对权力的制约机制，使党成为一个清廉的、公正的政党。近年来，在县以下党组织中展开了党内直选、党务公开、党内民主监督、试行党代表大会常任制的试点，涌现出许多鲜活的案例。诸如四川雅安、江苏宿迁、湖北罗田、浙江台州椒江区等等。发扬党内民主，对人民民主制度的建设也有重要的示范和导向作用。党内民主状况的好坏，直接影响到政治、经济、文化、社会生活各个领域。

　　健全和完善党内民主制度，需要进一步探讨党内民主与民主集中制的关系。长期以来，形成了一种思维定式，认为“实行民主是为了集中，集中是目的，民主只是手段”;进而演变成“群众民主，领导集中”,“委员民主，书记集中”,使主要领导者和书记个人成为“集中”的仲裁者，领导者个人的意志成为统一意志。伴随着革命党向执政党的转变，党的十六大报告郑重提出，“党内民主是党的生命”.这意味着向世人宣示，我们党是一个民主性质的政党，民主成为党内政治生活的一种常态。

　　第二是逐步推广基层民主选举制度。人民依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对领导干部实行民主监督，是人民当家作主的最有效的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工作重点推进。

　　第三是加强媒体的舆论监督。新闻媒体具有传播信息、秉承公意、造就舆论，帮助公众实现知情权、行使表达权的功能，并能对公共权力的行使者进行有效监督和制约。伴随着国际互联网的发展，使舆论监督得以借助新的平台发挥更大的作用。近些年来，一些重大事件都是先由网络媒体曝光，继而通过报刊媒体形成舆论压力，最终受到党和政府的关注与重视。这充分显示了舆论监督不仅能够发挥稳定社会的积极作用，而且有助于推进国家制度的改进。正确地发挥舆论监督的作用，不仅是执政党必须正视的问题，同时也是广大社会公众不断学习的过程，从而使舆论监督成为保障公民权利的有利手段。

　　（四）构建现代法治社会以维护公民权利为根本

　　30年来，我国的社会利益结构发生了重大变化，多元化的利益主体已经形成。不同利益主体具有不同的利益诉求，这些诉求势必要寻求利益表达的正式渠道。在一个现代社会，通过创建各种民间组织，不同利益主体得以表达各自的利益诉求，成为政府与社会、官方与民间进行沟通的重要纽带，对缓解社会矛盾起到了重要作用。为了从根本上缓解社会矛盾，必须积极创建尊重民意、维护民权、人民当家作主的和谐环境。

　　首先，树立主权在民的基本理念。党的十七大报告明确提出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”表明社会主义民主政治已经具备了融入现代民主政治的基本前提。现代民主政治是一种民主立宪制度，它的主要特征是，主权在民，权为民授，权力的行使要受到来自宪法、法律和民主原则的约束。即通过民主和法治程序，规范政治权力的行使，保证政治资源的合理配置，以最终达到保障人权、实现人的全面发展的目的。因此，树立主权在民的基本理念，不仅执政党需要转变观念，而且社会各阶层都需要提升认识。提升认识的具体途径是，建议在中小学开设公民意识教育课，使下一代中国人真正树立起公民的基本权利和义务的理念。

　　第二，积极培育社会民间组织。我国社会民间组织成为政府部门的附属物的情况没有根本改变。这种管理方式与市场经济体制环境极为不适应。社会民间组织是一种基于共同利益、愿望和要求的自愿性联合体，是利益分化和权利诉求的必然产物。事实表明，市场经济越发达、利益分化越充分、权利诉求越加多元化，国家与社会分离和普遍个性化的趋向就越明显。民间组织管理部门亟待改革传统的管理体制，为社会民间组织的健康成长提供宽松的环境，使民间组织真正成为连接政府与社会各阶层的重要纽带，为化解社会矛盾，创建和谐社会发挥重要的作用。

　　第三，建立平等协商对话机制。平等协商是公共权力行使过程中的一种重要机制，对于创建法治社会具有积极意义。平等协商对话机制包括三个层次：一是实行党务、政务公开，提高党政部门活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论；二是人民群众的要求和呼声，必须有渠道经常地、顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说；三是不同利益主体的利益诉求不尽相同，也需要有一个平行的互相沟通的渠道。因此，要使平等协商对话机制形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。当前，应制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。进一步扩大公民有序的政治参与，通过民主实践，培养公民的民主精神和民主意识。

　　我们相信，切实推进上述三个方面的改革，将会有助于缓解当前的社会矛盾，有助于在政治体制改革方面迈出实质性步伐，有助于经济改革与政治改革的协调并进，有助于中国逐步跨入现代法治国家的行列。（作者：高尚全：中国经济体制改革研究会名誉会长）

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关键词：改革开放 中国改革 社会主义市场经济 土地承包经营权 行政管理费支出 任务 改革开放