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二、制度设计——理论分析2.1科技发展为什么需要制度设计
图1 制度作用的图示
冲突的个人 |
冲突的个人 |
秩序的群体 |
古典经济学和新古典经济学认为，自利的个人可以通过非正式的市场竞争机制达到整体的和谐。然而，实际上，正如新制度经济学认为的那样，机制的运行是存在交易成本的，人们由于存在交易成本而不能耗费极大的资源达到完全理性而是有限理性，冲突的个人仅仅依靠自发的市场进行调控是不能达到有效的。因此，人们如果仅仅是个人独立的行动无法真正形成有秩序的群体生活。利益（自然权利）冲突的个体出于自身的理性，对有秩序生活的渴望，相互妥协，签订契约，组成一个个不同的群体，乃至整个国家和ZF，建构契约中所有个体都应遵守的带有惩罚性质的条款，用制度组成集体行动来替代一些无效率的个人的行动。这些契约就是制度，或者说制度就是控制个人行为的集体行动。制度包含正式的制度，如政策、法律、规章、合同、章程，也包含非正式的制度如道德，市场机制等。实际上，只有市场调控的世界也是有制度的世界，只是市场机制是非正式的制度，是基于个人行动，不是基于集体行动的，为了应对交易成本的存在，必须将集体行动加入这个非正式的市场世界，用集体组织的内部化来削减交易成本，直到集体的组织成本高于交易成本为止。从而，正式的制度由于集体组织（如ZF）的产生而产生，进而出现了制度设计的必然需求，对于ZF行政而言，这种制度的设计就是政策，就是建构一个富有弹性而高效协调的机制，建立相对有秩序的更加有效率的群体生活，引导未来的非正式制度和制度的演进。从而笔者说明了为什么政策是一种制度设计，为什么需要制度设计。针对科技政策而言，由于科技随着时间的推移，研发成本和风险不断增大，而且信息的传递机制愈加完善，因此，对于私人企业而言，正的外部性越来越强，一旦失败或者为其它组织盗用，将是毁灭性的打击，而且搭便车的意欲愈加强烈。进而经济体自然需要一个完善的产权制度、技术转移制度等，而且，一部分基础研究由于外部性过强，实际是一种应有ZF提供的公共产品。2.2制度中的角色正如上文所述，科技政策实质是对科技中各个的行动进行协调的组织化的高效的制度设计。制度设计中各种组织（企业、市场和非正式组织的）的职责相互作用模式可以用图2的模型表示。纵坐标表示科技研发可以被直接企业市场化利用的等级，从做抽象的基础研究一直趋向与最接近市场的产品开发，横坐标表示的是风险，风险逐渐向右方增大，换个角度上看，也是期望盈利的逐渐缩小。中间的曲线表明了ZF与市场完全控制分界线，混合区域的模型原来有美国学者提出，笔者在这里进行了模型的修改。
图2 美国科技政策制度模式中ZF、市场、非正式组织的角色模型图[1]
| 私人企业主导，非正式市场规则调控 |
| 产品开发 |
| 基础研究 |
| 低 |
| 高 |
| 失败风险 |
| 期望盈利 |
| ZF主导，正式规则调控 |
| 混合区域 |
| 两者的一致性和动态变迁往往非ZF组织发挥重要作用 |
如图2，在风险较高、期望盈利较低以及基础研究的领域，ZF基本出于完全的主导地位，正式的规则是调控的主要方式，科层制是主要的组织形式。由于这部分科研属于公共产品，外部性大，投入高，因而必须由ZF建立相应的机构招募人才进行研发，私人企业一般不愿意介入。典型的就是一些基础学科比如数学、物理学的科研工作，还包括费用极为昂贵或设计国家安全的部分国防科研[2]，如航天事业。对于这部分科研，ZF组织的成本要小于外部性带来的巨大交易费用的损失，虽然ZF本质上并不是一个绝对效率高的选择。ZF是一个特殊的角色，因为制度设计的政策是由ZF制定的，但是这不意味着制度体制中的主导在于ZF。ZF在整个机制的仅仅是一个部分，整个制度机制的作用是ZF、市场和非ZF组织共同协作完成的。即使在正式规则的领域，企业和其它组织的内部同样也存在很多正式的制度规则，只是，ZF制定的规则，法律是一个更加具有强制性的，更加具有基础的。因此，在科技政策中，ZF是掌舵者，不是事必躬亲，ZF是市场之路的完善者和引导着，ZF的制度设计是设计一个将ZF包含进去的一个完善的体制来尽量减少交易成本，而不是将ZF的权力去涉足科技的每一个领域，去开创各种具有经济租的“机会”，在这方面，美国相对其它国家而言，做得更好，更加能够充分发挥市场的效率作用。科技需要制度设计，但制度设计不等于ZF的全面干预，ZF制度设计应当考虑尽量全面的因素，但是ZF权力和行动的触角却只能在那条企业主导曲线的下方。这里重点要提出的是，ZF的重要作用就是保护私人产权，也是在科技政策中最核心的内容。在个人相互冲突的原始状态，人们基于对财产权的保护才建立的ZF，才需要正式的制度规则对自身的财产进行保护，因此，从ZF的起源看，对私人产权的保护是ZF存在的根本原因[3]。
2.2.2市场
在产品研发阶段，以及盈利较高和风险相对较低的区域，是市场调控的区域，非正式的制度设计是主导的。即使存在一部分外部性，由于产品的差异化以及相对较高的收益回报，一定程度弥补了外部性的因素，基本，这部分科研属于私人物品，是市场自身可以有效调节的。企业，作为主要的非正式规则市场中的组织，可以有效克服交易费用，在市场的引导下达到相对的高效。针对科技政策，使得市场充分发挥资源配置作用的就是完善的产权制度。市场本质是基于个人主义的，为了达到激励相容，自然去配套基于个人的产权保护制度。生产方式的私有制是竞争秩序的必备条件。面对交易费用带来的信息不对称和道德风险，最佳的解决方式就是激励相容，而激励相容的条件就是自己拥有对物的支配权、收益权。
在模型中，在ZF完全控制和市场完全控制界限中间，存在一个混合区域，这个混合区域ZF和市场都起到一定的作用，既有公共物品的性质，又有私人物品的性质。这个区域是动态的，也是不稳定，也是效率最容易出现损失的区域。而此区域最核心的内容就是ZF目标和市场目标的一致性。可以从两个层面来理解，一是ZF研发的客体与市场的导向的一致性，ZF主要是基础性学科和国防事业的科研研究，而市场只要是消费品的技术升级，在国防领域重要的科技成果不一定符合市场消费者的偏好，不一定能够最大化消费者的效用。这样，ZF与消费者的目标的不一致就会导致资源的无谓损失，企业得不到符合市场需要的先进技术，技术难以市场化，也就特不到收益，反而还会被其它国家抢占市场。这个层面上，效率损失是系统性的，中性的，是即使ZF尽职尽责，也会由于需求者的差异性导致存在损失。从另外一个层面上，ZF在与市场的互动中，ZF利用权力也难免出现创租和企业寻租的状况。尤其是在产权不够明晰的情况下，制度体系可能不但不能减少交易费用，反而会带来额外的损失。笔者在ZF和市场混合交错的区域，还是应该以市场的作用为主导，以消费者的需求为导向，使得企业能够在国际竞争中保持对市场的足够的占有力。ZF是作为市场的维护者，尽可能降低市场交易的交易成本，减小无谓损失。尤其在军用科技和民用科技的转换阶段，恰当处理产权问题。
2.2.3非ZF组织
现代的公共管理强调的是治理，治理就是要求社会、市场和ZF之间的互动。这样，ZF的政策才能够更加切合纳税人和社会的需要，使得ZF政策能够及时得到反馈，从而利用制度的完善和演进。政策制度的演进的需求往往都是来源于下方的，自下而上的制度演进才是稳定的有效的制度演进过程。自上而下的快速过程虽然时间上迅速，但是政策变革难以冲破长期以来在社会形成的传统的惯性，阻碍极大，难以推行成功。制度的变迁往往是从非正式制度开始的，非正式制度的变迁逐步反馈到正式制度，最后完成制度的演进。而在这个非正式制度到正式组织的演进过程，非正式组织起到了一些关键的作用。 我们可以这么理解，ZF是正式规则的制定者和维护者，市场是非正式规则的调控者，而制度变迁的核心，由非正式规则去改善正式规则的过程，更多依靠非ZF组织来完成，就像模型图示的那样。非正式组织能够较好地完成将下层的需求集中化，逐渐反馈到上层的流程，在ZF的决策中具有很大的影响力。而且非正式组织在政治化的选举过程中对于政治干预的能力是较为强大的，可以利用政治的力量影响行政，非正式组织的组成人员一般是意识上较为积极自愿的，组织一般是非赢利性的，因此对于寻租创租过程中的效率损失可以一定程度的避免。进一步，非ZF多由各种专业人事组成，较ZF对科技信息更为熟悉，更能把握好市场的动态，使得ZF与市场之间由于信息不对称造成的效率损失得到弥补，同时，也可以起到思想库的作用，为ZF和企业的研发提供有效的补充，自身也可以供给世界尖端的科技产品，或者是前沿性的基础研究，而且比ZF更加专业化。
在模型中，混合区域是制度体制中最不稳定的部分，体制变迁就是混合区域位置的变迁，市场与ZF各自势力范围变化的变迁。曲线既可能整体下移（即市场单一主导的扩大），也可能整体上移（ZF单一主导的扩大），也可能向两边扩张（ZF和市场单一主导缩小，混合区域扩大），也可能相反地混合区域缩小（市场和ZF的分工更加明确），曲线的曲度可能也会发生变化（ZF与市场对于风险的厌恶程度发生变化，或者消费者对于基础研究的偏好发生变化）等。然而，每一次制度变迁，都需要非正式组织进行过渡的调节作用。另外，对于ZF和市场的目标一致性的系统性的偏差而言，非ZF组织通过公众参与的方式，能够更加灵敏地把握潜在的效率偏差，将政治对于科技的需求和市场经济对于科技的需求有效地整合。而且以广泛的民众参与为代表的非正式组织还可以加大公众对于高科技及其相关产品的理解，从而扩大潜在的企业的市场需求，帮助可能原来不符合消费者目标的科技产品打开销路。
三、美国科技政策的制度模式——实践分析3.1基础研发层面——ZF美国ZF的科技政策、制度设计和科研机构都对社会经济的发展起到巨大的作用。专注于对科学技术发展影响深远的重大课题的研究与开发。如处于前沿地带、基本没有经济回报的基础研究，需要进行巨额投资、回报期较长的应用研究以及产业关键技术研究，民间难以进行的高投入、长周期、跨学科、风险大的前瞻性、基础性研究，研究成果往往不能直接或迅速获得经济回报但又是社会发展必需的公益性研究等等。通过与大学的合作，为那些在大学收到局限的应用领域培养科学家和工程师，通过与企业的合作，为企业解决技术难题和培养技术人才。ZF的主导作用是通过科技政策与法律法规的制定、科技研究开发经费的分配和研究项目的咨询等，对全国的科技活动施加直接或间接的影响。总体而言，美国ZF的科技政策和制度取向没有随着ZF的更迭而发生根本性的变化，其政策所追求的目标是一以贯之的，主要包括强调对基础科学研究的资助，从而推动技术创新、保持国际领先地位；历届ZF制定了许多相关的科技政策法令、法规，为企业提供了有助于创新的环境；有效的税收政策、ZF采购政策、国防工业政策等。
3.1.1国家战略
美国人在历史上取得了令其自豪的科学技术成就。美国科技道路一路繁荣的原因之一就是创造性地扩充和利用其科学技术实力。笔者认为，这些不能仅仅要求大学和工商业界的努力，同时更需要ZF的积极参与和引导配合。美国科技发展史上，国家科技战略表现出一种连续不断的传承式的战略体系。为科技的高速发展和绝对领先奠定了根本性的基础。
通过历史文献的检索和剖析，笔者将美国国家科技战略的演进大体分为第二次世界大战前、冷战时期（二战后到老布什ZF时期）、后冷战时期这三大时间段来进行考察和分析。
美国建国时间不长，但是特殊的建国道路使之形成了崇尚创新、勇于冒险的文化传统。1789年美国宪法明确规定：“通过保障作者和发明者对他们的作品和发现在一定时间内的专有的权利，来促进科学和有用艺术的进步。”ZF明确了自己支持科技的责任，对科技的发展开始引导和参与，但这个“历史初期”的支持仅仅限于个别方面，没有系统指导性的科技政策。总体而言，在二战之前这一时期，美国ZF将重点放在了农业、国家资源、军事以及航空器等的发展上，但是几乎没有对研发进行投资，更没有制定出清晰的国家科学规划和国家技术规划战略。在这段时期，美国科学技术的发展主要依靠发明者和企业的推动，并依据市场的需求来调整自己的研究方向，因此，这段时期是典型的自由放任时期。
第二次世界大战后，由于战争的催化和推动，美国逐步形成了以国家实验室和民间企业合作的研发体系，也确立了ZF支持基础科学研究的体系，但是战后乃至冷战期间，科技发展依然是以军事目标为主要方向。美国ZF开始加强对科技的支持和管理，国家领导科技的时代正式到来。在二战以后的十五年中，美国ZF一直是R&D的主要资助者。肯尼迪ZF时期，国家科技战略主要着重在ZF应该在技术创新过程中起直接的、积极的作用。ZF成立了隶属于总统科学顾问委员会的“民用技术小组”[4]，计划联邦ZF象大学研究人员提供资金以从事有关的研究开发活动。起研究成果将通过工业——大学推广机构被传送到工业界。尼克松执政时期，提倡“科学技术新合作”。这一方针要求联邦ZF、州ZF、大学和研究中心在研究开发上联合起来。尼克松ZF的国家科技战略比较关注R&D的税收优惠，并修订了反托拉斯法和ZF对创新商品的订购办法，但直接资助仍是主要的政策工具。由于认识到技术创新在美国经济中的重要性，卡特总统时期的科技战略注重ZF对技术创新的资助，认为联邦ZF能够影响工业创新和科技发展的未来速度以及方向。卡特执政时期，国会通过法案，降低资本收益税，从而大大刺激了美国风险资本工业的产生与发展。1981年里根上台后，国家的科技发展战略主要强调自由放任的政策思想和税收杠杆工具的利用。科技政策主要由减税和废除管制构成。强调帮助企业建立合作研究关系，为企业提供一个有利于创新的环境。特别值得提出的是，里根ZF时期，许多特别的政策提案被付诸实施。里根ZF一再推动国会放宽对于企业及进行合作研究开发的反托拉斯法的限制，美国国会通过了包括1980年技术创新法、1980年技术创新法、1980年大学与小企业专利程序法、1982年小企业创新发展法、1984年全国合作研究法、1986年技术转移法、1988年综合贸易与竞争力法等在内的一系列法律以促进企业的合作研究开发以及联邦ZF实验室向私营部门企业的技术转移活动。[5]老布什ZF继续执行里根的自由放任政策，鼓励企业的研究开发与技术转移活动。并通过强化科学技术政策办公室的权力来加强现有联邦ZF科技活动以及在重大技术问题上的协调，从而加强了ZF的科技战略和创新政策。[6]
克林顿ZF开始，美国的国家科技战略开始走向一个全新的阶段。如果说第二次世界大战之前是自由放任、冷战时期是ZF全面介入军事目标导向的话，后冷战时期的科技战略则走向民用、商用和市场。从某种程度上说，克林顿总统是美国历史上对技术创新最为热心的总统。这个时期的国家科技战略建立在对时代特征的分析和充分理解基础上的。此时的美国ZF认为商业技术开发往往走在国防研究开发的之前，因此发展和加强国民经济的技术基础对国防和社会经济的发展越来越重要。美国不能维持两个截然不同的军事和民用工业基础。相反，美国必须从富有活力的商业市场上获得新技术，以一种更低的价格向美国纳税人提供更为成熟和强有力的军事国防。1993年2月，克林顿总统在其报告《将技术用于美国经济增长：构筑美国经济实力的新方向》中勾画了美国国家技术政策和战略的蓝图，并明确指出“联邦ZF在技术开发方面的传统角色仅仅是支持基础研究和国防部、国家航空与航天管理局和其他机构从事的使命性研究。这一战略对于上一代人来说是适当的，但是对于今天我们所面临的深远挑战来说就不合适了。我们不能依赖于国防技术在私营部门的偶然应用。我们必须直面这些新挑战并将我们的精力集中于我们所面临的这些新机会至上，承认ZF可以发挥关键作用以帮助私营企业利用创新并从中获利。”[7]
3.1.2宏观管理
美国的科技体制属于多元分散型。在科技管理体制上，联邦ZF没有设立专门的机构负责全国科学技术活动的组织、协调与规划，而是由行政、立法、司法三个系统不同程度地参与国家科学技术政策的制定科技工作的管理，其中行政系统涉入面最大。
美国联邦ZF科研机构约730个，年度科研经费总额约占整个联邦ZF研究开发经费总额的1/3。[8]这些国家实验室绝大部分由其主管部门直接管理，即“国有国营”；其余一小部分实验室称之为联邦资助研究开发中心（FFRDC），实行“国有民营”，即实验室设备国有，联邦ZF通过合同方式委托大学、企业和非营利机构管理。这两类科研机构统称为国家实验室，他们在美国的科技活动中占有重要地位。
在“国有国营”机构中，美国标准与技术研究院（NIST）是美国联邦ZF下设的专门为工业服务的唯一的联邦ZF科研机构，它隶属于美国商务部技术管理局。NIST负责全国工业科技的研究开发与推广应用的管理，计量、标准的研究开发与管理。其职能与任务主要通过四个计划实现：一是先进技术计划（ATP）、制造技术推广合作网络（MEP）、实验室研究开发与服务、全国质量计划（NQP）。[9]在宏观科研管理方面，NIST对先进技术计划、制造技术推广合作网络、实验室研究开发与服务、全国质量计划四个计划中的基础性和长期性研究开发项目的管理，主要采取跟踪评价方式，对各个项目的运行与实施效果用具体的量化指标进行综合评价。
在“国有民营”机构中，FFRDC的经费全部来自联邦ZF有关部门，特别是能源部、国防部、国家科学基金会和国家航空航天局。FFRDC分四类：研究实验室、研究开发实验室、研究分析中心和系统工程——系统集成中心。目前FFRDC共有40个，其中19个由大学管理，6个由工业企业管理，15个由非营利机构管理。[10]这种“国有民营”的方式可以避免ZF部门的过多干预，管理层级少，管理方式较为灵活，在人事和工资制度方面享有较大的自主权，有利于吸引高水平的科研人员。
3.1.3学院研究
在美国国家研发工作中，美国的大学所承担的部分发挥着越来越重要的作用。从某种意义上说，大学成为美国基础研究工作的最大执行者。
美国大学的“科研经费”和“经常费用”是分开核算的。经常费用主要由州ZF和地方ZF负担，联邦ZF支持一部分，私人和基金会赞助一部分；研究开发经费主要由联邦ZF资助，其次是私人基金会，再次是工业企业。[11]美国大学的科研机构总体分为四类，即各个院系的研究实验室、独立的研究机构处所、联邦ZF在大学设立的各类研究中心、工业企业与大学合作的研究开发中心。
3.1.4资金投入
由于美国ZF一贯重视科学技术的研究开发，其研发经费远远超过其他任何国家。从1957年开始，美国用于R&D的投资就已经超过了国内生产总值的2%，1966年增加到2.8%，达到了顶峰。美国用于R&D的投资有两个最重要的财政来源，一个是工业界，一个是联邦ZF。这两家提供的资金就占全美科研支出的95%。[12]
3.2产品研发层面——市场3.2.1产权制度
专利，是美国ZF用来保障科技成果发明人权利的一种制度，也是鼓励企业家对科研进行投资的一种手段。专利制度在美国科技政策与管理中具有特殊的地位。林肯总统本人就是一位发明家，他曾经说：“专利制度就是给天才之火添加利益之油。”
美国的专利法已有200多年历史。美国人正是利用专利制度保护了自己的科技发明和商业特权，并逐渐构成了美国的专利战略。从根本上说，专利制度是一种产权制度。只有产权的清晰划定，才会给人以激励。正所谓“恒产者有恒心”，专利制度在美国200多年的历史发展和社会演进过程中，发挥了难以忽视的重要功用。利用专利，保护了自己的发明。利用专利，保护了市场的优势。同时，清晰的产权制度、明确的专利保障，也为技术转移的实现奠定了基础。
3.2.2技术转移
美国联邦ZF为了提高科研成果商品化的比例，增强国际经济竞争力，加快国家实验室、大学和私人研究机构的科研成果向社会和工业界的转移，并和国防部、商务部、能源部等17个联邦ZF部门合作，建立了全国性的技术转让网络，将联邦ZF所属科研机构开发的有工业应用远景的技术成果并入这个网络，通过这个服务网络将研究成果迅速地象私人企业界转让，为全社会和工业界提供技术转让信息服务。[13]
总体而言，美国技术转移体系由企业、联邦实验室、大学、私营非学术机构四大类构成。各个机构的独立性很强，各具特色和专长，但是相互间协调较少。这种体制和机制使技术转移具有很大的灵活性，能较好地适应外部环境条件的变化和技术快速发展的需要。
美国长期以来制定的一系列法律法规为技术转移的实现奠定了稳固的法律基础。诸如：知识产权法、破产法、劳工法、资本高层规范法、研究开发和技术转移政策等。[14]
企业是技术转移的主体和中坚力量。企业之间的技术转移主要有正规和非正规两种方式。前者即包括企业并购、专利、软件和贸易秘密的许可转让。后者包括技术诀窍分享、人员交流、技术和经营管理支撑。
3.2.3税收优惠
美国ZF对研发活动的税收优惠早在20世纪50年就已开始。1954年美国《内部收益法典》就指出允许企业在缴纳税款时全部扣除当年发生的研究与实验开支。
美国的关于税收的法律体系是一个极为复杂的整体系统，其中，联邦ZF对于研发的税收刺激主要有四个部分：其一，对于研发活动支出的税收减免。这是一种针对研究与开发的收入，是针对技术创新成本的税收减免。其二，对于跨国企业的收入和支出的处理。在企业面临国内外收入税率不均衡的情况下，对于税率的配置和处理就十分重要。其三，对资本设备投资的税收优惠。这就对工业研究开发的需求产生影响。其四，累进性的税收优惠。特别值得一提的是，美国的税收优惠不依据企业类型而定，这是与其他国家政策的一个重要的区别，也是美国税收优惠政策的精巧的制度设计特色之一。[15]由于降低了研究开发的成本，可以看到，美国对于研发的税收优惠对于美国企业研究开发和技术创新活动投资的刺激作用是较为明显的。
3.3非ZF组织在美国科技政策中的作用美国的早期民主ZF形式的引入，为公民发起联合志愿组织创造了足够的空间。甚至在新政时期和凯恩斯经济政策时期，美国人对ZF的权力过度而深深忧虑，也限制ZF在社会保障方面的权利，并给予民间组织充足的活动空间。[16]现在美国一半的大学和医院、近三分之二的社会服务机构、大多数市民协会等都属于非ZF组织。美国的非ZF组织可分为三类。一是私人基金会和公共基金会，共3万多个；二是教会；三声非ZF组织的研究与咨询机构，其收入主要来自ZF资助、基金会的项目资助、个人捐款和营利。
在3万多个私人基金会中，有1000多个为科学研究提供资助，较有影响的基金会组织主要有，洛克菲勒基金会、福特基金会、皮奥纪念基金会、杜克捐赠基金会、斯隆基金会、麦卡瑟基金会、克拉克基金会等。[17]美国科学促进协会创建于1848年，是美国目前最大的也是唯一的多学科、综合性非ZF科技组织。2000年，美国科学促进协会有个人会员近14万人、团体会员270多个、4个特殊地区分会、48个州级科学院、3个市级科学院，间接覆盖会员达1000多万。美国科学促进协会创建之初的100年里经营惨淡，全靠年会和《科学》杂志支撑门面。20世纪40年代，协会收回《科学》的经营权，《科学》成了协会的资产。1946年美国科学促进协会重新修改了章程，在协会的任务中明确了两条重要目标，其一是增强科学的实效，改善民众的福利；其二是提高公众理解鉴赏科学体系在人类进步过程中所发挥的重要作用及其所带来的希望。[18]从支持科学家开展研究、进行交流、加强设施建设，扩展到开发科学教育项目、拓展科学就业机会、参议科技政策、扶持社会科普活动、加强国际合作。美国科学促进协会每年一度的科学节屡创新意，是其各项活动中的一个亮点。在“促进科学，服务社会”的口号下，美国科学促进协会通过科技政策研究、科技基础设施建设、科学教育改革等形式，来推动科学与社会间的互动。
四、美国政策中ZF与市场的一致性分析在模型表示的混合区域中，ZF与市场的目标，往往是不一致的。人们基于交易成本带来的问题组建了组织，对于最大的组织国家而言：一方面，ZF也不是完全的理性人，ZF很难准确把握市场的最新需求信息，信息的不对称造成了行动的不一致。另一方面，ZF出于公共利益的需要，提供公共产品，与以提供私人物品为主的市场体制的目标，会存在系统性的相左。也就是说，出于ZF提供基础研究和国防职能的需要，ZF与市场的不一致性是不可避免的，但是，在市场能够有效调节的私人领域，以及ZF与市场共同控制的空间中，ZF的政策目标应当保持与市场一致，从而保证企业的科技产品能够满足国际和国内市场的需求。
在美国，冷战前后的科技政策的对比在这个一致性问题上表现得最显著。在冷战结束前，美国的科技政策目标很大程度是出于国防安全的需要，尤其是美苏争霸的需要。以国防为目标的科技政策虽然在美苏争霸中获得了胜利，但是却不能在美国企业的市场竞争中取得胜利。以国防为目标的科学技术民用化以后，难以满足市场（国内外消费者）对于产品特性的需求，美国的很多制造性企业拿着美国国防的最高科技却找不到市场，尤其是半导体工业和汽车工业，汽车工业甚至一度被日本超过。半导体工业美国是世界最发达的，却在冷战的时期找不到市场。ZF国防的目标过于压制私人企业研发的需求，ZF与市场的目标出现严重分歧，导致美国的科技企业在冷战时期并没有得到应有的发展。
在冷战结束后，以克林顿ZF为代表，美国采取了一系列激励和支持民间企业市场化产品科研的政策，使得以计算机软件和半导体产业为先导的科技企业得到了快速的发展，ZF的民用化目标与市场的目标取得了一致，使得美国的科技企业获得了蓬勃的动力。然而，美国的研发机构依然采用国防和民间两套系统，近年美国反恐的国防目标的着重强调，都对美国科技政策ZF与市场的一致性造成了动态的影响，笔者将进一步进行分析和研究。
五、美国科技政策的环境特殊性与一般性5.1特殊性前文笔者分析了美国科技政策中，ZF、市场以及非ZF组织较为协调一致的制度模式对于政策效果的重大作用。然而，需要注解的是，这种制度模式的政策设计是和美国长久的传统和国家环境有很强的相关性的。美国自二战胜利以来，一直是世界上政治、经济和军事最强大的国家，作为最高科技最为集中的国家，科技的进步只能主要依靠自主研发，而不能采取后发展国家那样以购买它国的技术来满足自身发展和赶超需要的措施。这就自然注定了美国必须采取有利于自主研发的制度模式形成的政策。美国自建国就是自由主义传统的国家，注重市场对于资源的调配作用，注重私人产权的激励机制，因此，相对与很多后发展国家ZF几乎垄断重大科研开发任务的状况而言，美国更加重视民间企业自身的产品研发作用，逐渐完善私人产权制度和技术转移制度以及税收优惠来发展私人企业的自我研发能力，充分发挥市场对于资源配置的作用，形成正向的激励。除了自由主义的历史和自主研发的迫切性，美国企业之所以能够承担研发任务，也和美国的企业相对资本较为充足相关，美国作为最发达的国家，企业的研发资金较为充裕，金融信贷系统发达，抗风险能力强。因此，在同样的风险下，后发展国家采用国家研发的，美国很可能采取企业自主创新，不能单纯用风险的指标，要联系资本的充实水平综合的考虑。在很多后发展国家，直接把企业推向科技研发的前沿可能是不现实的。很多在美国属于私人物品的科研，在后发展国家可能属于正当的公共物品。
基于不同的经济和政治环境，美国ZF管辖的科技活动更多是基础性和国防性的。而后发展国家ZF很大程度垄断了很多企业型的产品开发的研究，在模型中，后发展国家的两条曲线更加向上，ZF和市场的交互区域更多，科技政策制度体制更多依赖ZF干预，科技政策也不仅仅包含自主研发，也包含如何廉价利用他国先进的专利技术等，更加复杂。从而，美国的制度设计的细节是不能直接照搬的，否则会在发展中国家造成更严重的效率损失，而且制度是会演进变迁的，美国科技发达并不是美国多么以自主开发为主等等，而是政体制度设计的成功，是一个系统性和长期的成功，不是一个时间点的成功，其中根本的原则是具有一般性的借鉴性意义的，也是美国科技政策成功的本质所在。
5.2一般性5.2.1以市场导向为主体
美国的科技政策是建立在高度发达的市场经济体制基础之上的，市场能够在其胜任的领域充分发挥其高效的基础的资源配置作用是ZF有效干预的基础。ZF不是市场的替代，而是市场的保障。一个国家的强大最终是全国民众福利的总体的提高，而并不是一定要掌握世界第一数量的尖端科技，虽然科技是一个绝对必不可少的振兴经济的手段。因此，相对国防的ZF科技需要而言，真正代表人民福祉的是广大民间企业的科技需要，民间的科技需要是更加基础性内容，是一国生存的根本。即使考虑交易成本的因素，在具有摩擦性的经济体中，市场仍然是最好民间科技产品需求的反映的信号。因此，无论在后发展国家和发达国家，制定执行以及反馈科技政策的制度模式，必须以市场为导向，后发展中国家更要积极建立发达的市场机制，充分发挥非正式制度高效的调节作用，避免ZF全面干预带来的低效甚至腐败横生的集权管理，在后发展中国家，ZF掌握了科研的主要财力，ZF有很大欲望去自身调控科技产品，自利的ZF官员也不愿意放弃干预市场的权利，而不是尽量交给市场去调控。ZF掌握投资，但是ZF尽量不要占有产权，尤其是面向市场的产品科研部分，ZF在面对市场的过程中，是反应最慢，距市场最远的参与体，如果ZF是为人民福祉服务的话，就应该果断地将中小企业的产品研发放给市场，配合完善的中小科技企业的金融融资制度，让企业研发正真把握市场信息，并且获得市场的正向激励的回报。如果ZF干预市场是善意的，不是公共选择理论认为的那样攫取权利的话，那么ZF就应该善意地减少干预，才是扩大民众福祉的良策。如果ZF发现放手于市场依然带来很多问题，那么不是市场失灵，而是ZF仍然没有建立一个给市场充分发挥作用的环境。当然，以上的论述是针对广大的企业产品研发而言的，并不是要求很多国防和基础性研究也一定必须交给市场。用那个模型的图来说，就是本应交给市场完全单一调节的部分（上支曲线的上部）就应当完善市场环境，干净地交给市场，ZF不要去干预。而在市场与ZF的混合部分，也应当以市场需求为导向，减少无谓的效率损失，给予科技运用的主体——企业自由的发展空间。
5.2.2完善的产权制度
正如前文所述，私人产权是市场竞争有效运行的基础。市场的主导作用需要对私人产权的完善保护，需要产权的明确。市场主要反应的是价格机制，而产权是价格机制产生有效激励的制度基础。美国完善的专利制度为美国科技政策的成功贡献了重要力量。产权明晰是任何形式的经济体有效增长的必须，尤其对于外部性极高的科技领域。后发展国家需要解决的不仅仅是建立产权明晰制度，由于后发展国家的技术成果多有国家投资研究，因此，在进入私人企业时 ，如何进行技术专利权的转移是一个比较纠结的问题。长久的历史证明，国有化方式的科技产权在市场经济中难以产生对于运营者足有的激励，而低价转让给私人企业又存在转让对象选择的问题。因而，与其ZF自身拥有产权研发，不如实行完善的融资体制，让企业拥有自己，自己按照市场的导向进行科技产品的研发和生产。
5.2.3民众参与的显著作用
一般认为，ZF自上而下进行的改革是快速的，而且能够克服社会传统的阻力。然而，这个快速在于如何定义这个快速。如果单纯说改革的政令下达过程，显然是反应迅速的，但是对于改革的反应和适应能力，自下而上的方式更加能够把握演进的方向。自上而下单纯的ZF过程存在的严重的信息不对称和比社会传统更大的阻力。[19]快速的自上而下的改革是强制性的，社会被强制性的接受不意味着社会传统的阻力被克服，只是被暂时地“镇压”。社会传统的力量是逐渐慢慢地进行负向反馈，直到基本抵消改革的效果为止，甚至带来更大的效率损失。制度变迁克服阻力的最佳方式就是让阻力自发地变成动力，而不是去强制去压制阻力。阻力是来源于传统社会状态，可是，新制度的萌芽和趋势也是来自传统的社会状态，因此只有自下而上地渐进反馈，才会使得上层科层制ZF能够更早地把握制度演进的趋势和新需求，从而减少信息不对称的局面。而自下而上的反馈的主导力量就是民众的参与，就是前文所述的非ZF组织的力量。美国的科技政策的演进之所以能够在关键时期实行鼓励科技民间化的制度、完善技术转移的法律，原因不是美国ZF相对别的国家多么的先知先觉，而是美国具有发达的行政公众参与系统，存在着无数联结在企业民众与高层ZF直接的非正式组织。这些组织和民众利用民主的政治过程对于ZF官员的行动的引导和约束，使得美国ZF能够及时得到科技政策在社会运行中的反馈和新趋势，及时采取应对措施，从而经常优先能够把握制度演进趋势（或萌芽），从而顺应演进的方向，进行及时的政策的变革，而由于信息对称，趋势发觉时点早，政策的变革幅度也就想对较低，政策的错误误差也小。从而，美国ZF在长期不断的自下而上的反馈和要求中，实现着稳定的过渡式的科技制度体制的修正，改革幅度比后发展国家小，阵痛小，却收效更大，更加能够为社会所接受，阻力被社会自发的运动过程逐渐地削减，而且阻力势力在自下而上的过程中对于科技制度体制的完善也起到了很大的修正作用。因此，科技政策的改革或改良的成败不在于颁布政令的速度和能否迅速压制社会的阻力，而在于能否在新制度运行的一个过渡的时期中为社会民众所真正的接受，能否符合社会真正的需求。因而，美国科技政策之所以长期保持良好的效果，一般性的原理就是能够不断把握社会对于科技政策的新需求，而新的需求信息的发觉和新力量的培养就是依靠非正式组织和公众的参与实现。因而，后发展国家如果发展科技政策，就必须加大公众的政治参与，给予非正式组织运行的真正自由，相对民主化的决策和反馈机制可能会稍微拖延决策的速度，但是绝对会加大ZF与社会的信息对称性，从而在长期上使得一国科技政策制度的演进始终能够抓住趋势的最前端。笔者不求后发展国家的非正式组织也拥有美国那样的专家集团来发挥生产科技研发的作用，但是自由行动的非正式组织一定可以最清澈地反馈ZF的政策制度体制的优劣和民众的需求。
5.2.4具有弹性的协调体制
科技是变迁是极速的，从而科技政策的制度体制也是快速变化的。制度体制要完成稳定的过渡，前文所述加强非ZF组织和公众参与主要是为ZF能够迅速掌握制度变化的趋势信息，减少变革的社会阻力。而变革的成本与效果，还取决于原始需要被变革制度的本身性质，那就是制度体制的弹性。一个具有高度弹性的科技制度设计能够在变革中只修改极小的一部分就能够应对新的科技发展的制度需求，而一个刚性极强的制度体制设计，仅仅制度本身，很可能就牵连极多的既得利益者，从而在政策制定的ZF层面，就阻力极大，政策难产，更不用说推行到社会后的效果了，甚至都没有推行到社会公众的机会。美国科技的各项政策很多都是高度弹性的，高度弹性的正式制度的表现就是仅仅规定一些基本的原则性事物问题，而不是由法规过于限制科技制度体制的各个参与者的（尤其是私人企业和公众）的自由和创新式（超体制）行动。这样，社会能够自发地按照新的科技体制的需求进行运动，而相对较少地收到传统旧的刚性体制的阻碍，从而使得新的科技制度的设计能够较为顺利的推行。不但如此，而且由于富有弹性的制度设计长久以来很少会遭到根本性的彻底修改，从而从长久的历史中得到了民众极高的尊重和权威性。从而大大加强了制度在公众心中的地位，从而正式的制度深入一些自然的非正式的制度中，在人们的潜移默化间，便悄悄履行了制度的要求，而不感到任何的约束，反而还为遵守了这样一个长久高权威的制度（甚至已经成为道德的要求）而骄傲。美国的很多科技政策法规的伦理（或法理）读可以溯源到美国建国时期，具有长久的合法性和权威性，对于美国科技制度体制长久得到民众的拥护，提供了坚实的民间基础，也就减少了制度变迁的社会阻力，也容易造成过于与新制度相悖的既得利益者，从而顺利实现科技体制的改良和完善。
对于后发展国家而言，科技制度的变迁需求较发达国家更为迅速，从而经常表现的现象是一项制度很少能够维持超过5年，甚至宪法都频繁地遭到修正。这一方面，极大地损害了法律和ZF的权威性，制度体制难以在民间形成较为稳固的根基，从而很难真正对冲突的个体产生约束作用，人们都试图从非正式规则进行解决问题，正式的科技制度体制形同虚设。另一方面，制度的变革就是一项制度的彻底变革，刚性的制度没有科技体制变革所需求的弹性，造成既得利益者多，涉及触动的利益群体范围广，社会阻力较大，从而新的制度也难以真正变革到满足社会的真正需求。因此，一个富有弹性的制度体制设计，是美国ZF科技政策制定的重要优势，它利于保持制度变革的稳定性及制度本身的权威性，对于变革激烈的后发展国家更加重要。可以这么说，真是持久的制度设计不在于其内容的刚性，而在于其反应的哲学原则的统领性，往往刚性的体制仅仅存在一瞬，而富有弹性的制度却流传千古，甚至成为了长久的非正式制度。[20]
5.2.5重视基础研究
前文已经阐述，美国科技政策长久的成功的后备就是高度先进的基础研究。基础研究是科技长期保持尖端的支柱。一切产品层次的技术都是以基础研究为前提的。对于后发展国家，产品开发部分的技术可以通过向发达国家购买来进行，但是对于基础科学的研究是必须自主进行的，尤其是大学以及研究生阶段的教育工作。长期的赶超策略的持久动力不在于现阶段的发达国家的所有技术都能够自主研发，而是从长期上建立一个厚积薄发的科技研究基础和人才库。只有深厚的数学、物理、化学与生物、哲学、艺术等基础学科的壮大，才能为高精尖的技术提供持久的动力。对于后发展国家，在资本禀赋有限的前提下，对于科技的发展，不应大量投入到各种具体技术的高风险的研发中，而是应该投入到高等教育事业和基础科学的研究，这些是未来大量相对低风险发展高精尖科技的智力基础。
六、全文结论从理论上，科技政策的本质是科技发展制度体制的设计，制度是冲突的个人实现有秩序的群体生活的必须，包含了以市场、道德伦理为代表的非正式制度和ZF法律规章以及组织章程、合同等正式制度。在美国的科技政策的制度体制中，ZF是正式规则的制定者和整个体制的维护者，负责主导风险较高，以及基础研究和国防需要的科研领域。市场是非正式规则的调控者，其重要生产者——私人企业主要主导风险较低，接近市场的产品研发的领域。ZF和市场之间存在着广泛的交叉的混合区域，这个区域中，ZF与市场的一致性常常决定了整个科技政策机制的效率，在美国冷战前后的政策变迁中，很好印证了这一点。而制度变迁——由非正式规则去反馈改善正式规则的过程，更多依靠非ZF组织来完成。
从实践层面上分析美国ZF的科技政策的制度设计：ZF角色在国家战略、宏观管理、基础性的学院研究等内容做出了重大贡献，同时，市场在产品研发的层面拥有完善的产权制度和技术转移的环境，并且企业在税收上也得到了资金的支持，使得美国科技市场具有发挥其高效的调配资源作用的良好环境。非ZF组织在提供专业化的思想和人才库，开拓科技产品市场、反馈政策执行效果和呼吁社会最新需求上起到了不可替代的作用，也是美国科技政策成功的重要原因。冷战结束后克林顿ZF为代表的科技政策更加使得ZF与市场的目标一致化，但是其良好的效果可能会被潜在的反恐为主导的国防目标所削弱。美国科技政策制度体制设计的成功是存在着具体的环境特殊性的，其具体的精细政策不能够为后发展国家照搬，但是，美国的成功印证了几个科技政策体制制度设计的几个一般性的原则，也是发展中国家必须予以重视的，那就是以市场为导向的主体设计，完善的产权制度，充分发挥民众参与和非正式组织的作用，设计具有弹性的制度体制，重视高等教育和科研的基础学科研究。
七、参考书目[1]
陈劲等．创新政策：多国比较和发展框架［M］．浙江：浙江大学出版社，2005年．
[2]
美国科学技术政策办公室．改变21世纪的科学与技术［M］．北京：科学技术文献出版社，1999年
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唐钧．社会政策：国际经验与国内实践［M］．北京：华夏出版社，2001年
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童天湘等．高科技与社会［M］．北京：社会科学文献出版社，2000年
[5]
吴来等．发达国家科研管理制度[M]．北京：时事出版社，2001年．
[6] 王名．非营利组织管理概论［M］．北京：中国人民大学出版社，2002年
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朱斌．当代美国科技[M]．北京：社会科学文献出版社，2001年
[8] [美]．埃里克•弗鲁博顿 [德]．鲁道夫•芮切特．新制度经济学——一个交易费用的分析范式［M］．姜建强 罗长远译．上海：上海三联出版社 上海人民出版社，2006年.
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[10] [美]．戴维•奥斯本等．改革ZF［M］．周敦仁等译．上海：上海译文出版社，1996年．
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[12] [美]．保罗•克鲁格曼．预期消退的年代［M］．王松奇译．北京：中国经济出版社，2000年．
[13] [美]兹比格涅夫·布热津斯基.大抉择［M］．王振西译. 北京：新华出版社. 2005年.
[1] 此图ZF与市场的关系部分借鉴了[美]．约翰· 阿利克．美国世纪科技政策［M］．华宏勋译．北京：国防工业出版社，1999年 中的说明ZF与市场存在灰色区域的原图，在原图基础上，增加了非正式组织部分、动态变迁的部分，和风险的部分。
[2] 在美国，一大部分国防实际是由企业进行的，因为国防虽然投资昂贵，但是利润较为丰厚，而且较为成熟的产品不属于基础研究，而是非常接近市场的。
[3] 每个人拥有自己的自然权利，但是，资源是稀缺的，因此每个个人在实现自身自然权利的同时难免会侵犯他人实现自然权利。因此，人们的个体的生活会处在一种冲突的环境中。霍布斯将这种环境描述为“一切人反对一切人”的状态。而洛克将这种状态描述为人们在这种自然状态中缺乏对于财产权的安全感，无论怎样，财产权是不安全，无保障的。因此，人们为了能够理性地过上有秩序的集体生活，就相互妥协，建立ZF，放弃自己的自然权力，将权力让渡给ZF，自己去换取社会权力，即在对他人的自由权方面满足于相当于自己让他人对自己所具有的自由权利。从而人的财产权得到了社会的承认，从这个视角看，ZF是个人追求受保障的财权的集体理性妥协签订协约的结果。
[4] 陈劲等．创新政策：多国比较和发展框架［M］．浙江：浙江大学出版社，2005年．第128页
[5] 陈劲等．创新政策：多国比较和发展框架［M］．浙江：浙江大学出版社，2005年．第132页
[6] Robert D. Atkinson. Innovation policy making in a federalist system: Lessons from states U.S. Federal innovation policy making. Research Policy, 1991(20):559-577
[7] William. Clinton: Technology for American economic growth, Feb., 1993
[8] 吴来等．发达国家科研管理制度[M]．北京：时事出版社，2001年．第25页
[9] 吴来等．发达国家科研管理制度[M]．北京：时事出版社，2001年．第27页
[10] 吴来等．发达国家科研管理制度[M]．北京：时事出版社，2001年．第35页
[11] 吴来等．发达国家科研管理制度[M]．北京：时事出版社，2001年．第41页
[12] 吴来等．发达国家科研管理制度[M]．北京：时事出版社，2001年．第73页
[13] 朱斌．当代美国科技[M]．北京：社会科学文献出版社，2001年，第188页
[14] 吴来等．发达国家科研管理制度[M]．北京：时事出版社，2001年．第51页
[15] Bronwyn H. Hall. Fiscal Policy towards R&D in the United States: Recent experience. see Fiscal Measures to Promote R&D and Innovation, OECD/GD(96)165,OECD, Paris,45373
[16] [美]．莱斯特·萨拉蒙．全球公民社会—非营利部门视界［M］．北京：社会科学文献出版社，2002年．第284页
[17] 吴来等．发达国家科研管理制度[M]．北京：时事出版社，2001年．第47页
[18] 张风帆．科技非ZF组织研究[C]．武汉大学博士学位论文, 2004．第44页．
[19] 在集权主义的国家，ZF层次对于错误政策的一贯坚持造成的阻力，往往比正确政策在社会推行时的阻力还要大。
[20] 这里需要指出的是，富有弹性的制度只要是对于公众的行动和私人企业的行动而言的，自由的体制环境会带来发展的低成本。但是对于ZF行政本身而言，过于弹性的体制可能会带来过大的自由裁量权，滋生行政腐败和行政集权，尤其是在ZF权力涉及面更大的后发展国家，在ZF行政上，应当避免ZF拥有过于广泛的自由裁量权，设计具有权力制衡和约束的体制，而制度设计中对于民众和私人企业等社会成员，应该保持原则性的规定即可，使其在迅速变革的社会中充分发挥其积极的作用，减小制度体制变革的阻力。
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