项怀诚：改革是共和国财政60年主线

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经济观察报 记者 马国川 项怀诚，共和国的第八任财政部长，1939年出生于江苏吴江，毕业于山东大学中文系，从1963年开始便在财政部工作，从科员一直做到财政部长，基本上经历了中国财政改革的历次风风雨雨。他还是清华大学、中国人民大学、武汉大学、国家行政学院、财政部科学研究所的兼职教授。60年来，中国的财政体制几经变革，在改革开放开始之后，尤以1993年的分税制改革影响最为深远，而项怀诚是这场改革的一位重要参与者和见证者。从他的视角来重现财政领域的历次重大改革，具有特殊的意义，而他在今后财政改革的思路、走向与精神方面的认识，对于我们也颇有价值。过去的探索有助于未来的前进，我们希望能借项怀诚的视角，促使大家进一步思考中国财政改革的未来。 从山东大学到财政部 经济观察报：新中国成立60年来，一共是十任财政部长，你是第八任部长。 项怀诚：前三任都已经不在了。第一任是薄一波，担任了三年的财政部长，1952年因为“新税制”改革受到毛泽东的批评，其后邓小平兼任财政部长。当时邓小平刚从西南军政委员会调到北京，担任国务院的副总理。他只兼任了一年财政部长，就由李先念同志接任了。 经济观察报：李先念先后当了21年，是在任时间最长的财政部长。 项怀诚：这三位都是国务院副总理兼任财政部长，所以他们都不在财政部办公。第四任部长是张劲夫，第五任是吴波。吴波从1952年起就一直是财政部副部长，后来他长期担任常务副部长，主持财政部的日常工作。第六任是王丙乾。我们这茬人都是在劲夫、吴波、丙乾同志的培养下成长起来的。 经济观察报：你曾在山东大学学中文，在中国科学院计算技术研究所搞研究，1963年到财政部工作，你怎么看待这样的职业转折？ 项怀诚：在计算所工作一段时间，不可避免地要和数字打交道，增长了很多知识。我在财政部税务总局新设的“监缴利润处”做办事员，该处负责监督国有企业利润的缴纳。我这个人是很幸运的，大学毕业就分到了北京。事实上，分到大机关、高层机关和基层机关是不一样的。进入北京的中央机关，在我这个年龄段的人里面，不是万里挑一，而是几千万里挑一。后来“文化大革命”的时候，财政部的许多人被下放到湖北沙洋的财政部“五七干校”劳动，我是1969年4月去的，待了三年。 经济观察报：主要做什么？ 项怀诚：种棉花、种水稻，我干了一年农活，第二年就开始教书。财政部干部认为当地学校的教学质量不够好，就为本部的子弟办了一个中学和一个小学，调我去当中学的老师。我当了两年老师，1972年4月预算司司长点名要我，于是我就回到了预算司。“文化大革命”中，李先念还是财政部长，可是基本上“靠边站”了。当时财政部实行军管，殷承桢到财政部做军管会主任。殷承桢这个人非常好，是一名老红军。当时他出差，点了名要我跟着去，他们把我叫做 “拐棍”，因为部队的干部不懂财政业务，把我当他们的“拐棍”用。 经济观察报：从相关资料看，直到“文化大革命”结束前一年，军管才结束。后来发生了什么？ 项怀诚：当时周恩来还在世，他说要给财政部派一名精明能干的强将。派的是谁呢？就是张劲夫。张劲夫做了四年多财政部长，1979年调到国务院当国务委员。 经济观察报：1978年 “三中全会”召开，对你有什么影响？ 项怀诚：我1960年参加工作，到1979年40岁的时候，才真正有机会施展自己的才华。“三中全会”以后胡耀邦提出干部要“四化”：年轻化、知识化、革命化、专业化。我很幸运，赶上了“三中全会”后良好的政治气氛。张劲夫当部长的时候，我还没有入党，他就要我参加部里的务虚小组。 经济观察报：你对他如何评价？ 项怀诚：他是思想非常开放的一个人，有真知灼见。张劲夫之后，吴波做了一年部长，后来年龄大了，主动让贤，由王丙乾接任财政部长。吴波和王丙乾是财政部内部成长起来的部长，为人非常亲切，也很随和，所以他们在财政部都有独特的威望。财政部的人对前三任部长都非常尊重，但是感情上不是那么亲近。他们毕竟是国家领导人，地位更高。我在财政部是小字辈，是一个从小就在这里长大的干部。我在预算司十年，到1982年组建综合计划司，我就被调到综合计划司当副处长，第二年入党、第三年提副司长，过了两年就提了副部长。如果没有张劲夫、吴波、王丙乾等老部长们的培养，我不可能成长起来。可以说好领导和好政策都让我赶上了。 改革是共和国财政60年的主线 经济观察报：从你的个人经验出发，你如何认识从1949年到1978年的财政改革与调整？ 项怀诚：解放初期，财政部缺钱，财政收入主要是公粮，一切为了前线。1953年之后，国家的工作重点首次转移到了经济建设上，财政处在建设阶段，就是毛泽东说的两句话“发展经济，保障供给”。在1978年之前，这一直是财政工作的目标。我们经常要计算每年的财政支出里面有多少钱、多少比例是用于建设的。但是那时体制不好，工业产值增加很多，但效益不好，GDP虽然有很大增长，但产品存量不多，人民生活没有多大改善。中国经济走上了一条消耗大、成本高、效益差的道路。 建国后财政体制的变化偏多，财政体制本身缺乏稳定。偏多到什么程度呢？平均每三年就要变一次财政体制，最短的一次只存在了一年，最长的也只不过五六年。在这个体制之下，中央和地方之间的制度安排不稳定，变化无常，原因其实不是人的问题，而是体制的问题。 经济观察报：那么前三十年财政体制改革的主线就是寻找中央和地方之间的合理权力界限？ 项怀诚：对，就是财政权集中到什么程度，用什么制度保证的问题。我们摸索了三十年，做了很多有益的尝试。所以，不能说财政改革只是后三十年的事。 大略地说，解放以后，我们事实上是无可奈何地学习苏联。苏联派来了很多顾问，当时各部委都有苏联的顾问，财政部也有。苏联专家帮助中国建立苏联模式。其实，中国内部也在探索，陈云就对苏联的东西做了很多修改，不是完全照搬苏联的那一套。财政改革前三十年有过很多探索，包括“分灶吃饭”、“包干制”、“总额分成”以及我们现在进行的“分税制”等。 经济观察报：为什么当初搞这些东西没有成功？ 项怀诚：主要原因是条件不具备。但是不能否认，改革是六十年财政政策一个主线，六十年里财政始终是处在改革中。前三十年已经做了很多探索、很多实践，当时的改革绝不能抹杀，不能说中国财政改革就是后三十年的事。事实上，前三十年的经济体制改革，特别是财政体制改革，为后三十年的改革进行了具有深远意义的探索，为后三十年的改革打下了基础。从大脉络上讲，60年的改革实际上是财政由高度集中向分级分权转变的过程，是财政管理逐渐科学化、规范化的过程。

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改革的体会

经济观察报：你参与多项改革，有哪些体会和心得？

项怀诚：体会很多，笼统地说有这么几点。

第一，财政体制改革要正确地把握财政和财权的集中程度。在集权和分权之间找寻一个合理的比例关系，这是我们体制改革的核心，是几十年来的财政体制改革始终围绕的核心。

经济观察报：到底什么是合理的？

项怀诚：每一个时期是不完全一样的，有的时候要相对集中一点，有的时候可以相对分散一点，都是为时代服务的。比如说解放初期，朝鲜战争正在进行，中央提出来“边抗、边建、边稳”的“三边政策”。在这个时候，政府就要集中了。到改革开放初期，政府的权力是过于集中了，企业没有活力了，地方没有活力了，所以就要分散一点，来激发、调动积极性，所以20世纪50年代的“统收统支”是对的，20世纪80年代的适当分散、调动积极性也是对的，因为历史背景不一样。我认为，财政收入中，中央政府至少要保持55%—60%。这是我们中央政府实施宏观调控必要的基础。

第二个体会，财政体系要相对地稳定。多变不是办法，会造成上下互相猜忌，地方上没有稳定的预期。所以，在一个时期里财政体制要相对稳定，这是一种制度保证。

第三个体会，财政体制改革是经济体制改革的一个侧面，是配套改革的一个方面，所以既不能滞后，也不宜孤军深入，就跟打仗一样，一定要照顾大局。这是个突破口，但是决定胜负的不是这个突破口。

第四个体会，财政体制的调整实际上就是利益的调整，是利益分配关系的调整。任何调整都涉及到方方面面利益的增减，所以一定要非常地慎重。从这个意义上讲，我主张财政体制要实行渐进的改革，缓缓而行，稳步前进，可谨慎一些，不要冒进。我们做财政工作的干部经常被描写成为保守分子，我觉得很正常，我从来不讳言、也不害怕人家说我保守。

第五个体会，财政改革要有长期打算，不要期望毕其功于一役。我们搞成功的这一次财政改革，是由前三十年的历届老同志为我们打下了基础，我们现在的任务是为后人打基础。

第六个体会，重在制度建设，要有制度创新。我做分管预算的财政部副部长时，中央财政的压力很大。我当时想，有没有一种制度本身就对减免税有限制作用？经济学家跟我说，世界上就有现成制度，就是增值税。我就到欧洲去考察增值税，觉得增值税确实是有道理的，在增值环节收税，前面已经交了税了可以抵扣，这是一个非常好的做法。这样我们就引入了增值税，确实起到了很好的作用。


经济观察报：你认为一个好的财政体制应该具备哪些要素？

项怀诚：一个好的财政体制有以下几个衡量的标准：第一，要能够调动中央和地方的两个积极性；第二，要体现合理的分配或调节，要体现国家发展过程基本的分配关系；第三，要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长；第四，分配要日益合理化，财政的分配要能够逐步地体现公共财政的理念；第五，财政体制的改革结果有利于中央政府的宏观调控；最后，财政改革要支持、促进其他经济体制的改革，包括税收、金融、物价、能源等体制改革。

经济观察报：总体上你对中国60年的财政有何评价？

项怀诚：如果以一个财政干部的角度来讲中国60年的财政，我并不是一个合适的人选。共和国60年，我到财政部工作将近50年，其中有一半的时间是做财政部最基层的干部，后来的20多年走到财政部领导岗位上。但不管是当一般干部也好，还是做部长、副部长也好，从中国财政60年历史来说，我都不是决策者。只能说见证了一部分历史。

经济观察报：而且也参与创造了历史？

项怀诚：这不敢说。因为有各种局限，对历史的偏见都是避免不了的。如果说这一代人在思想上完全是市场经济的思想，实际上是说假话。我们这些人身上永远留着计划经济时代的痕迹，这种痕迹是少一点还是多一点，在于我们在计划经济向市场经济转轨的过程中，对中央的精神理解是深一点还是浅一点，跟中央的步伐是快一点还是慢一点，对自己的要求是高一点还是低一点，如此而已。

经济观察报：也有一个学习能力问题。

项怀诚：也有一个悟性问题。今天要我来讲中国财政的60年，不可避免地带有我们这一代人的思想。我们这一代人成长的过程中间，在思想上最崇拜、影响最深刻的是谁呢？是陈云、张劲夫、吴波、王丙乾等人指点我们工作，影响我们的为人，这是近距离的。陈云和我们没有近距离接触，但是我们从参加工作以后，就不断地听到陈云指导经济工作的事情。比如，在解放初期，他在上海指挥统购统销的战役，成就辉煌。现在来看，统购统销似乎有问题，但是当时非常实用。陈云同志是解放以后第一任财经委员会主任，他提出了很多观点，尤其是他提出的“不唯书、不唯上，只唯实”对我们的思想影响深远。再如，他提出分析问题、研究问题要“比较、交换、反复”，多少年来我们就是这么实践过来的。在吴波、王丙乾同志家里都有陈云写的条幅“实践是检验真理的唯一标准”，我们都对陈云心存感激。

经济观察报：共和国60年的财政历史给你什么样的思考？

项怀诚：我们走过的60年是一个摸索的过程，是“摸着石头过河”，没有人在当时就清清楚楚地知道，10年以后怎么样，20年以后怎么样。我们不可能在20世纪50年代时期就想到这些，我们也不可能在20世纪60年代就想到今天怎么样，我们是在实践的过程中不断地摸索、不断地完善。在60年中，我们应对了很多挑战，包括美国对我们的封锁、朝鲜战争和越南战争、苏联撤毁协议、三年自然灾害、“文化大革命”，也包括改革开放出现的新问题和思想的混乱。我们的60年，不是高歌猛进的60年，不是莺歌燕舞的60年，而是充满了挑战、充满了艰难探索的60年，是既有丰富的经验、又有很多深刻教训的60年。我们是怎么走过来的？我们是摇摇摆摆走过来的。

所以我们现在要特别谨慎：第一，不要感觉太好；第二，碰到问题以后也不用灰心丧气。老实说，我们历史上碰到的困难比现在碰到的困难深刻得多，严重得多，今天我们碰到什么困难？无非一个就是世界性的金融危机给我们带来的影响。我们现在有6万多亿财政收入，有2万多亿外汇储备，和当年已经不可同日而语。所以既不要感觉太好，以为中国现在是世界第一了，也不要妄自菲薄。财政改革在发展中，方向是公共财政。改革任重道远，需要继续努力。