黄小虎:统筹城乡发展必须深化改革

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统筹城乡发展必须深化改革（提纲）黄小虎一 国民收入分配格局尚未根本改变
十六大以后，中央提出统筹发展、科学发展等，采取强有力措施解决弱势群体特别是农民的问题。2006年，中央政治局专门研究收入分配改革，明确提出要“合理调整国民收入分配格局”。2008年召开十一届全国人大，温总理的《政府工作报告》再次深入阐述了这个问题。
应当说，理论界始终有人在进行这方面的研究，特别是2001年，张晓山发表“关键是调整国民收入分配格局 ——农民增收问题之我见”，产生较大的影响。之后，这个问题越来越成为社会各界关注的热点。
十六大以后，中央扶持“三农”的力度一年比一年大。例如，2008年中央财政用于“三农”的支出，是2002年的3.09倍，2009年又有大幅度增加。中央调整国民收入分配格局的决心，是十分坚定的。
尽管中央和有关方面做出极大努力，但长期形成的不利于“三农”的国民收入分配格局，尚未得到根本改变。
——居民消费占GDP的比重，1978年为48.8%，1990年为48.9%，2000年为46.4%，2007年为35.4%； 在居民的消费支出中农村居民占的比重，1978年为62.1%，1991年为47.4%，2000年为33%，2007年为25.6%。
——城乡居民收入比，1978年为2.56，1986年缩小为1.72，以后又逐步扩大，2000年为2.78，2007年为3.33。
——社会商品零售总额中县及县以下占的比重，1978年为67.6%，1990年为53.2%，1998年为39.2%，2007年为32.3%。
农民的收入与消费严重滞后于城市，与各方面投入不足有很大关系。
——尽管财政支出中支农支出的绝对数不断增加，但所占比重却是下降趋势：1978年为13.4%，1988年为8.6%，1998年为10.7%，2007年为7.9%；据宋洪远研究， 1978年至1984年，财政资金是向农村净流入（农村税收减财政支农资金为负）的，1985年以后变为净流出（农村税收减财政支农资金为正），而且呈加速之势，2001年净流出达1078亿元。这种情况，可能至今也未扭转。
——农村金融更是净流出，据有关研究，本世纪初每年从农村流向城市约八、九千亿元。
——全社会固定资产投资中农村所占比重，1990年为27.5%，2000年为20.3%，2007年只有14.5%。相应的城市所占比重分别为72.5%、79.7和85.5%，其中城市房地产所占的比重，1990年为7.7%，2000年为15.1%，2007年达到18.4%。大约从2004年前后，每年的城市房地产投资，就超过了当年全国农村的全部固定资产投资。 另外，全社会住宅投资中，1995年农村占30.8%，2007年只有15.1%，相应的1995年城市占69.2%（其中房地产业占37%），2007年城市占84.9%（其中房地产业占72%）。
以上资料除已说明出处的，均引自历年《中国经济统计年鉴》，或根据年鉴数据计算。这些资料充分说明，长期以来，我国国民收入分配格局是向城市倾斜的，而且倾斜的程度很严重，十六大以后，党中央带领大家不断加大对“三农”的投入力度，但仍未根本改变业已形成的基本格局。可以说，从总体上看目前我国的城乡关系，仍然是农村支援城市。
由此，我们也可以深入理解，中央之所以提出“统筹城乡发展”，提出“工业反哺农业、城市支持农村”，提出“没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康”等一系列论断的深刻含义和具体针对性。
二 调整国民收入分配格局，必须深化
经济体制和政治体制改革
调整国民收入分配格局，首先要明确指导思想，十六大以后中央提出科学发展观，已经为我们指明了方向。问题在于，我们现行的一些体制、机制不利于调整甚至固化着原有的利益格局，因此必须深化改革，才能落实中央的指导思想和方针、政策。
张晓山在2001年发表的文章指出：“当今农业和农村经济发展的症结已不在农业和农村本身，而在于与农业和农村经济密切相关的宏观经济体制。”其实，不仅仅是经济体制，还包括政治体制。例如，县是直接面对“三农”的，但市管县的行政体制，使得（地级）市的领导可以很方便地将农村资源向城市集中。
经过近些年的努力，有些问题已经初步扭转了局面，如农村教育、农村医疗卫生等问题；有的已取得了重要突破，如农民工权益保护、农村社会保障问题；有的则是刚破题，如农村金融、农村建设用地进入市场、国家征收征用农村土地问题；有的可能连题还没有破，如国家涉农管理职能的调整和转变问题，国家行政区划的层级管理问题，节制城市资本侵蚀农村利益问题，等等。
现在，几乎每一项改革都涉及利益关系的深度调整，牵一发而动全身，需要慎重推进，不能贸然行事，否则会引起混乱。但是，也不能因怕乱而维持现状，不敢改革。现状是维持不住的，原有的体制、机制不动，扭曲的利益关系只会更加扭曲。近些年中央如此加大支农力度，却未能根本改变国民收入分配的格局，原因即在于此。
中央对农村的基本方针是“多予少取放活”。如果把“多予少取”比喻为外部输血，那么“放活”就是增强农村自身的造血功能。放活的主要内容，是让农村集体和农民能自主地支配属于他们的生产要素，成为相对独立的市场主体。按照中央对农村的基本方针，今后一方面，要继续加大对“三农”投入的改革力度；另一方面，应着力推进与农村土地、资金、劳动力等生产要素配置相关的改革。
三 农村土地使用制度和土地管理改革
应有利于“放活”
长期以来，我国农村土地使用制度和土地管理改革，取得了巨大的成绩。但也存在着始终没有解决好的问题，一是农民的土地财产权不完整，二是土地收益分配不合理。这两个问题是内在地联系在一起的。
1 土地财产权不完整的主要表现：承包经营权不能抵押；宅基地不能进入市场；集体建设用地也是长期不能进入市场，现在开了口子，方向扭转了，意义重大。但口子太小，矛盾尖锐的城乡结合部的问题，依然解决不了。
承包经营权不能抵押，主要是担心农民失地和产生两极分化。这种担心是有道理的，确实存在出现个别问题的可能性。但我认为，在我国目前社会条件下，大范围出现这种情况的可能性是不存在的。允许抵押，不等于人人都去抵押，更不等于就能够抵押。银行提供信贷与否，主要是看借方是否具有偿还能力。没有偿还能力，拿什么东西来抵押，银行也不应贷款。锡文同志告诉我，西方发达国家的银行，对农民以土地、房产来抵押借款，都是十分慎重的，并不轻易提供。我们是社会主义国家，主要商业银行是国有的，行长是党和国家任命的，更要对老百姓负责。很难想象任何农民凭几亩承包地来申请，银行不审查其偿还能力，就提供贷款。允许抵押的制度意义在于，农民有完整的土地财产权，就具有了独立的市场主体地位。当然，机会均等不等于结果均等。实际上，只有对那些通过土地流转集中了较多土地的农民合作社或承包大户，土地抵押权才有经济意义。当他们发展规模经营缺少资金时，能够主要凭借未来的偿还能力，得到银行的支持。这对搞活农村经济，无疑是十分重要的。我国农村的就业环境已经发生了根本性的变化，相当大部分农村劳动力已经脱离农业，其中有一部分甚至已经移居城市，这个趋势还在发展，金融危机也未能扭转。这种情况的出现，必然使农地的流转越来越活跃，有利于发展农业的适度规模经营和农业的现代化。解决资金瓶颈，将成为突出的问题。
土地集中和集中后为了发展生产而发生的抵押，会不会助长两极分化？如果绝大多数农民仍然留在农村、农业，却失去土地，因此而产生的土地集中，无疑会导致两极分化，这是我们应该防止的。如果相当数量的农民在农业、农村之外有稳定的就业，有更高的收入，他们把承包经营权流转出去，使仍留在农村务农的人，可以集中较多的土地发展现代农业，这是好事，不会导致两极分化。
有的同志认为，土地集中会产生雇佣剥削，因而表示反对。这涉及中国特色的社会主义道路该怎么走，属于深层次的问题，不是我目前的研究所能回答的。但如果我们坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，在城市私人经济、外资经济长足发展的情况下，却不允许农业领域有雇工经营，就没有道理了。当然，农民合作经济是应该提倡并且大力扶持的，但合作的原则是自愿，而不能靠行政命令硬推。农民是否愿意合作，取决于许多因素。因此，除了合作经济，也应允许家庭农场和雇工经营的承包大户等多种经济形式共同发展。还应看到，在市场化条件下，农业领域的雇工成本相对较高，会迫使经营主体更多采用机械操作等现代技术。从趋势看，雇工经营不会成为农业的主要经营形式，而只是一种辅助形式或过渡形式。如果堵死了雇工经营之路，反而可能延缓农业现代化的进程，因为在小农经济条件下，根本不可能实现农业现代化。即使是合作经济，也难免有少量雇工经营。
关于包括宅基地在内的集体建设用地，我在许多场合发表过意见，这里不拟重复了。只想强调，围绕宅基地和其他集体建设用地，矛盾最尖锐的地方，主要是大中城市的城乡结合部。由于法律不赋予它们完整的财产权，也就无法按照财产权的规范进行管理，只能简单地“禁止”、“不许”。而经济利益的驱动，是只能规范不能禁止的。结果，大量禁止不了的经济活动，没有规范地发展，自然是混乱无比。我们已经打开了市场经济这只“潘多拉”盒子，却又总想着把已经跑出来的东西，再装到盒子里去。这就是我们所面临的困境。出路何在？恐怕唯一的路子，就是赋予农村土地完整的财产权，然后才能按照财产权的要求对其进行规范。这件事，早作早主动，晚作晚主动，不作就永远被动。这样说，并不是主张大家一哄而上。实际操作，还是要有充分的准备，创造必要的前提，有领导、有步骤地开展。例如，锡文同志认为，当前宅基地的拥有状况十分不公平，有的地方多年没有分配宅基地，很多无房户；同时不少人通过种种途径，拥有多处住宅。对这种情况必须进行清理，然后才能考虑宅基地进入市场。否则，将会引发严重的社会问题。类似这样的工作，各地确实是预为之谋为好。
2 土地收益分配不合理，主要是国家征地。从现象看，是低价征地、高价卖地。现象的后面，则是深层次的体制、机制问题。例如，国家垄断土地一级市场，把农村集体建设用地也垄断了，这与不承认农民土地的财产权利，有直接关系；例如，政府集管理者身份与土地所有者身份于一身，以管理的名义实施所有者行为，所以征地补偿由政府定标准，而不是参照市场协商，农民对土地的财产权也因而大打折扣；例如，财税体制改革尚未到位，各级政府的财力与事权不匹配，使基层过分依赖土地财政、土地金融和与土地有关的税费，导致过度征地，加大了保护耕地的难度；例如，土地有偿使用形式单一，干部的任期只有几年，土地几十年的使用权出让出去了，后任干部只好再征地、卖地，等等。可见，改革征地制度，是一件牵一发而动全身的事情。从农民这头，是要赋予完整的土地财产权；从政府的角度，则是切实转变职能，改变管理方式，整合部门关系和各级政府之间的关系。这无疑是一个长期的、渐进的改革过程。
值得关注的是，各地搞了不少综合改革试验，为了统筹城乡发展，在农村土地问题上作文章。从一些地方的做法看，土地整理效果不错，但节约出来的土地归谁，可能存在问题；农民上楼，改善了居住条件，但长远生计可能有问题；农民是否都要上楼？也需要区别对待。在各方面改革尚未到位情况下，现行制度的惯性作用仍然在向城市倾斜。“统筹”的结果，很可能还是把农村的资源统到城市。我们应对此保持清醒，采取任何措施，提出任何口号，都要慎之又慎。
目前，全国农民的人均纯收入中，财产性收入只占3%，实在是太少了。这一情况提醒我们，改革农村土地制度和土地管理，增加农民的土地财产收入，大有可为、任重道远。

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关键词：统筹城乡 深化改革 黄小虎 全社会固定资产投资 农村集体建设用地 发展 城乡 统筹 深化改革 黄小虎

制度问题。

分配在宏观当中很重视啊！公平和发展是矛盾的嘛！

兄台的回复很经典。让我不由得联想到一段对话——：A：早我看来，这个世界，只要是钱能解决的问题都不是问题；B：问题是我没有钱。 2# dexit