国外中小企业支持政策的演变趋势

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当前，随着国际金融危机的蔓延及其对实体经济影响的深化，中小企业在解决民生问题、促进社会和谐方面的作用迅速凸显。借鉴国际经验，完善中小企业支持政策显得日趋重要。本文将就国外中小企业支持政策的演变趋势进行探讨，以期对完善我国中小企业的支持政策有所启发。    一、由对中小企业的自由放任，转向对中小企业的保护进而促进
    早在自由资本主义时期，由于经济中的垄断力量不强，自由竞争程度很高，各国支持中小企业的政策定位是既不扶持，也不限制，任其自由发展。资本主义进入垄断阶段后，大企业逐步取得垄断地位，市场控制能力增强，为了维护市场公平竞争，防止大企业垄断形成对小企业的生存威胁，美国出台了《谢尔曼反托拉斯法》（1890年）和《1914年克拉顿法》，但此时尚未出台专门的小企业扶持政策。20世纪30年代的大萧条使许多资本主义国家的政府认识到中小企业在稳定经济、扩大就业等方面的积极作用，开始实施对中小企业发展的保护政策。尤其是第二次世界大战以后，许多国家通过制定法律法规，甚至成立专门的管理机构，来加强对中小企业的保护和扶持。美国于1953年颁布了《小企业法》，专门成立了小企业管理局，为保护和扶持小企业奠定了基础。从20世纪50年代末期开始，联邦德国对中小企业采取保护和扶持政策，一个重要目的是为了限制大企业通过垄断手段兼并中小企业，推动市场自由竞争局面的形成。第二次世界大战后处在经济恢复阶段的日本，制定了一系列的法律，如《中小企业振兴对策纲要》、《中小企业信用担保法》等，来改善中小企业的发展环境；并在通产省之下建立了中小企业厅，积极实施针对中小企业的保护政策。
    20世纪70年代的世界性经济危机，使各国政府进一步认识到中小企业在技术进步和创新方面的巨大优势，促进了各国政府将对中小企业的支持政策由消极保护转向积极促进。在美国，为了鼓励小企业的技术创新，政府制定了《小企业创新发展法案》（SBIDA），并建立了小企业创新研究项目（SBIR）等，推动了美国小企业发展进入黄金时期；而克林顿政府以来的一系列与小企业有关的法律，如《小企业贷款支持法》、《发明者权益保护法》、《小企业投资中心技术改进法》等，更加体现了美国政府对小企业发展的积极促进与扶持。在此阶段，德国政府不仅对《反限制竞争法》进行了再次修订，通过制定《改革中小企业结构的基本纲领》，引导中小企业建立合理的企业规模结构；还专门制定了面向中小企业的技术支持政策，如1977年制定的《联邦政府关于中小企业研究与技术政策总方案》以及1978年颁布的《中小企业研究与研制工作基本设想》等，据此政府可以直接以补助形式将专门资金发放到各中小企业。顺应国际经济形势的变化，日本政府颁布了一系列法律，如《中小企业部门调整法》、《特定不景气地区中小企业临时对策措施法》以及《中小企业技术开发法》等，以此来调整大企业和中小企业的关系，积极鼓励中小企业进行新的技术开发，帮助中小企业获得新的发展。尤其是90年代后日本经济进入低速成长期，鉴于日元升值、经济泡沫破灭和贸易保护主义猖獗，日本政府及时修改了《中小企业基本法》，其政策目标也由消极地改变大小企业的差距，变为积极发展各种形式的中小企业，政策重点转向促进企业新建和业务创新，加强对中小企业的管理资源支持，帮助其改善安全网络等。
    二、由对中小企业的普适性支持，转向对中小企业的选择性支持
    许多发达国家早期的中小企业支持政策，对中小企业的支持具有普适性的特点。如意大利，在20世纪70年代中期以前，凡是中小企业，不管进行哪一类投资，国家都对其银行贷款给予利息补贴。但是，20世纪70年代中期以后，意大利政府对中小企业的支持逐步具有选择性的特点，如专门扶持中小企业的某些特定投资项目，甚至只有进行现代化改造、扩大规模、调整结构、实行转产方面的投资，才能信贷优惠。从80年代初期开始，意大利政府进一步强化了对中小企业的选择性支持政策，重点支持中小企业的研究和创新、节能、购置先进技术、组建联营机构和进入国外市场等。进入21世纪以来，意大利经济发展渐入滞缓状态，政府通过颁布政策、法令等，鼓励中小企业采用先进技术和进行技术创新等，引导传统产业中的中小企业将微电子、信息等高新技术引入生产过程，变革生产工艺，有效提高了劳动生产率和产品竞争力。70年代以后，美国经济从重工业主导逐步转向第三产业主导，加上经济“滞胀”的出现，导致小企业的重要性进一步凸显，其作用空间进一步扩大。为顺应这一趋势，里根政府加强了对小企业技术创新的政府支持。到了90年代，在新经济形态下，小企业占美国高技术企业的绝大部分比重，美国政府进一步采取扶持高新技术产业发展的政策，明确将“有发展前途的高新技术型企业”作为未来扶持的重点。日本经济产业省从2001年开始提出了中小企业扶持政策要“择优扶强”的方针，由经济产业省的地方局选择当地处于优强状态的中小企业，政府官员登门拜访，“送政策上门”，凸显了中小企业支持政策的选择性。
    三、由片面强调大企业或中小企业的发展，转向日益重视企业之间的分工协作和共同发展
    大、中、小型企业的并存是现代市场经济组织结构的基本特征，也是现代社会生产发展的必然形式。与此相联系，许多国家在大企业与中小企业的关系上，逐步实现了从片面强调大企业或中小企业的发展，向重视企业之间的分工协作和共同发展转变，引导和促进中小企业间的联合，引导建立中小企业与大企业的合作体系，甚至使中小企业从技术上融入所在产业的生产价值链或经营价值链，与大企业形成有效的分工体系。
    美国只将企业划分为大企业和小企业。20世纪初，美国政府只是对大企业进行反垄断，其后逐步转向同时支持小企业服务体系建设。在美国现行小企业服务体系中，大企业往往发挥了积极作用，如许多大企业资助小企业进行研究和创新，甚至本身就成立了专门的风险投资部门来向小企业投资。美国小企业管理局为小企业提供管理咨询的在职经理服务团成员，就是由一些大企业的在职高级主管组成，他们为小企业提供免费咨询。
    第二次世界大战后的日本，一方面由于中小企业与大企业的劳动生产率差异悬殊，形成了典型的“双重结构”和大企业与中小企业之间的多层下请体制。在特定的经济环境之下，日本政府一方面对中小企业采取保护和扶植政策，促进中小企业尽快实现现代化；另一方面采取各种措施促成大中小企业密切合作，形成“垂直型”分工协作体系。随着市场需求的变化，企业之间的竞争日趋激烈，大企业开始争夺原来属于中小企业的传统领域。在此背景下，日本政府实行了旨在帮助中小企业转业的结构调整政策，并在政策上限制大企业向中小企业的产业领域扩张。20世纪90年代，随着日元升值和“泡沫经济”的崩溃，日本中小企业的发展环境发生了根本变化，作为大企业集团重要生存基础的相互交叉持股体系发生了裂变，直接威胁到处于中下游的系列化承包企业的生存与发展。进入21世纪前后，日本中小企业中出现了前所未有的“脱下请”现象，形成了越来越多的自主经营、独立发展的中小企业群，这些从“脱下请”体制中摆脱出来的中小企业，又逐步结成一种新的联合体。为加强中小企业的横向联系，促进技术创新，日本政府建立了“园地协同组合”制度，以倡导和扶植中小企业的高度化。1999年，日本政府对《中小企业基本法》进行了修订，把支持中小企业的政策目标从缩小中小企业与大企业的生产率差距，转向促进中小企业的多样化，鼓励中小企业形成且富于活力的成长和发展上。
长期以来，韩国采取了非均衡经济发展战略，重视扶持大企业、大集团的发展，甚至大企业与中小企业之间基本上形成以大压小的垂直关系，大企业没有把中小企业当做合作伙伴，而是作为降低生产成本的工具，由此导致中小企业的生存空间越来越小，形成了畸形的经济结构。20世纪70年代以后，中小企业发展逐步受到重视，韩国政府相继出台了《中小企业振兴法》、《中小企业产品购买促进法》和《促进中小企业结构转换和经营安全特别措施法》等，旨在提高中小企业的政策地位，帮助中小企业改善经营环境和增强竞争力。此时，相对于给大企业的支持，韩国对中小企业的支持仍是微不足道的。亚洲金融危机以后，韩国政府重新审视政府与企业、大企业与中小企业的关系，认识到以往政府对企业的过度干预和大、中小企业的“两极分化”，是制约韩国经济发展的瓶颈。为此，韩国政府提出要逐步克服大、中小企业两极分化的政策目标，积极构建政府、大企业和中小企业间的“共生协作”机制，把大企业对中小企业以强凌弱的垂直和单方面关系，转变为以平等为基础合作、互惠、共赢的伙伴关系。为了在大企业与中小企业间增进自律的协作，韩国政府制定了《保护中小企业事业领域及增进企业间合作法》，废除了30个大企业集团限制对中小企业出资额超过其净资产25%的制度。为了带动小企业的产业升级，增进大企业与中小企业间的产业分工和协作关系，韩国政府通过了“中小企业系列化促进制度”和“大企业向小企业转移事业制度”等法规，积极引导大企业将某些行业移交给中小企业，并开展系列化合作；禁止大企业从事中小企业固有行业的生产和经营。2006年6月，韩国政府还出台了《促进大、中小企业共生协作法》，设立“共生协作委员会”，制定了《共生协作基本计划》，通过在大、中小企业间推广“成果共享制度”和互惠的技术、人才交流等，从制度上保障中小企业的振兴。
　　四、由面向中小企业提供直接的政策支持，转向通过政策引导支持中小企业服务体系建设
　　对中小企业而言，政府直接的政策支持固然重要，但良好的公共服务环境和完善的社会化服务体系，更是支撑中小企业持续发展的关键。因此，长期以来，各国政府对中小企业的支持，越来越多地转向通过政策引导构建公共服务平台，建立中小企业服务体系。目前，在中小企业发达的国家或地区，在政府的政策支持下，由专门性的政府机构、组织和社会中介机构甚至一些民间自助组织组成的服务机构，从不同方面、不同角度为中小企业发展提供服务，形成了以全社会广泛参与为基础、较为完善的中小企业服务网络。
　　日本政府还大力引导、积极构筑中小企业社会化服务体系，由政府机构、高等院校、金融机构、行业组织、中小企业基金组织和其他社会中介机构分工合作、相互协调，全方位开展针对中小企业的系列化服务，形成了颇具特色的官民结合的中小企业服务体系。日本政府资助设立的“中小企业情报中心”，搜集整理并及时提供国内外的与中小企业有关的经验、技术和市场信息。为支持中小企业的技术开发和创新，日本政府还建立了技术顾问制度，在全国各地设有200多个公立试验机构，聘用技术上有丰富经验的专家或工程技术人员担任顾问，就提高中小企业产品的技术水平进行可行性研究和试验，对存在的问题提出具体建议，并以“巡回技术指导事业”等形式，派遣技术顾问到现场具体指导。意大利的社会化服务体系为中小企业提供全天候、全方位的服务，服务内容涉及技术、融资、税收、培训咨询等领域，是一个遍布中小企业产业链上、中、下游的保障系统。德国政府对中小企业进行科技开发的支持，主要是通过资助在大学和科研机构周围建立的技术开发中心和科技成果转化中心，为中小企业提供技术信息，帮助企业开发新的技术和产品，为企业提供市场最新技术和产品信息咨询等。
　　值得一提的是，在政府的积极引导和支持下，德国各类中小企业促进机构之间还建立起对话和协作机制，如“公私伙伴关系”模式、银企对话机制，以及由银行、商会、协会和中小企业参加的“圆桌会议”等。美国则通过政府主导，联结社会组织和商业机构，建立起了专业化、社会化和市场化的小企业服务体系，政府与非政府组织之间相互分工，互为补充，形成了一个完整的服务网络；其小企业投资公司、技术推广中心、退休经理服务团和在职经理服务团、技术协会、管理协会等，在各个环节和层面上为小企业的发展提供巨大支持。如美国的小企业管理局组织了1.3万名经验丰富的退休人员，为小企业提供管理咨询服务甚至国际市场服务；其小企业发展中心（SBDCs），为企业的发展提供综合的、全方位的综合服务，包括管理指导、技术支持等，被称之为“一揽子商店”（onestop shop）。韩国中小企业厅实施了“异行业交流政策”、创办了“中小企业技术信息网”和“中小企业现场技术指导”等，全方位扶持中小企业的技术创新。我国台湾地区的“经济部”中小企业处在全台21个县市设立的中小企业服务中心，直接为各地中小企业提供服务，大大提高了服务效率。其设立在大学校园和科研机构内的“创业育成中心”，不仅是培育中小企业的摇篮，也成为推动台湾传统型中小企业向科技型中小企业转型、升级的“孵化器”。
　　五、对中小企业的支持政策，与区域经济和社会发展政策日益结合
　　早期的中小企业支持政策，主要重视中小企业的经济作用。随着经济社会的发展，中小企业的社会作用日益受到重视，甚至对中小企业的支持政策，逐步与支持区域经济和社会发展政策结合起来。20世纪80年代，德国联邦政府的中小企业发展政策，就由过去以经济政策为主，过渡到经济与社会发展政策并重。在此阶段，政府不仅通过政策支持中小企业提高市场竞争力，还制定了一系列与中小企业经营紧密相关的社会发展政策，以充分实现建立社会市场经济体系所要求的一整套目标。这些相关的社会发展政策或法规，主要目的多在保证中小企业的自由就业、工资自决、自由开业和完善企业委员会组织、确保就业人员的社会保险得到落实等方面。尤其是90年代以来，德国中小企业被视为“就业机器”，受到格外的关注。德国的中小企业政策，还日益重视其对整体经济和社会的作用，如强调推动地区发展和结构转型、促进创新和增加就业等。近年来，美国政府将对小企业的关注，更多地给予了那些弱势企业，如妇女兴办的小企业、少数民族或贫困落后地区的小企业等，甚至有专门的小企业投资公司为这类企业提供十分优惠的直接贷款，较好地促进了就业状况的改善。法国、意大利等国也特别强调，对于落后地区或贫困地区的中小企业，给予更多的财政补贴和税收优惠。
　　20世纪60年代以来，日本、韩国和我国台湾地区等结合大企业与中小企业关系的调整，鼓励地方政府与大企业兴办专业性工业园区，并资助相关中小企业进入园区，为中小企业同大企业之间建立稳固的合作关系创造条件。这些园区的建设往往同政府的产业政策、出口导向策略以及地区产业布局规划紧密结合，将政府引导中小企业与大企业之间完善分工合作关系，同完善区域经济发展规划结合起来。顺利实施区域经济发展规划，反过来又促进了中小企业与大企业的合作和发展。
　　六、中小企业支持政策，逐步走上系统化、制度化和法制化的轨道
　　随着中小企业支持政策的不断完善，许多发达国家的中小企业支持政策在手段上逐步规范，在内容上日益具体化、制度化和法制化，形成了较为完善的政策体系。
　　在美国，从1890年《谢尔曼反托拉斯法》开始，小企业政策已有100多年的历史。但直到第二次世界大战前，美国小企业政策一直笼统而分散。1953年《小企业法》的实施和小企业管理局的成立，标志着美国零散、混乱的小企业政策趋于完善和清晰。经过长期的实践，美国建立了一套包括中央政府、地方政府、民间组织、社会团体在内、多层次有机结合的组织机构，通过立法形成了规范的法律制度，为实施小企业政策建立了有力的组织和法律保障。在联邦德国，1957年制定、1965年修订的《反限制竞争法》，对保护中小企业利益、促进自由竞争产生了划时代的影响。日本是发达国家中中小企业立法最健全、最完善的国家，第二次世界大战以后，日本政府先后制定了30多个有关中小企业的法律，基本形成了相对独立、较完整的中小企业法律体系。其中，1963年出台的《中小企业基本法》，标志着日本中小企业支持政策转向系统化、现代化和法制化的阶段。到了20世纪七八十年代，随着国际经济形势的变化，企业之间竞争日趋激烈，市场竞争的主要决定因素从资本转移到技术，为此日本政府出台了《中小企业技术开发法》、重新修订了《中小企业基本法》，进入21世纪后又组织实施《中小企业创新活动促进法》，几乎使日本政府支持中小企业发展的每一项政策措施，都有明确的法律依据。在号称“中小企业王国”的意大利，1991年出台的《扶持中小企业创新与发展法》，充分总结了以前中小企业扶持政策的经验和教训，全面阐述了政府对中小企业的指导政策，使国家对中小企业的扶持进入制度化阶段。
　　参考文献
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　　[11]郑春荣：《中小企业：德国社会市场经济的支柱》，上海财经大学出版社2003年版。
　　[12]曹昱、甘当善、李强：《小型企业：美国新经济的助推器》，上海财经大学出版社2003年版。
　　[13]徐剑锋、张仁寿：《海外中小企业与大企业合作关系及其启示》，载于《浙江学刊》1998年第2期。

作者：广东金融学院 刘志荣 国家发改委产业经济与技术经济研究所 姜长云 来源：《经济研究参考》2009年第64期

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