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（一）总体状况
2003年，国务院发展研究中心对我国各级地方政府债务进行测算，估计债务至少在1万亿元以上。其中，地方政府出面担保或提供变相担保的债务2000亿元，地方国有公司向银行贷款形成的债务1000亿元，拖欠工程款1000亿元。截至2003年底，与地方政府建设性支出相关的债务共4000亿元。
据财政部报告显示，按照平均数推测，2004年，全国地级及以上城市的负债总额为1.08-1.2万亿元，如果按建设性债务占债务总规模的60%计算，建设性债务规模在5480-7200亿元之间。据估计，目前，我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年全国GDP的16.5%，国家财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。其中，直接债务超过3万亿元，约相当于全国GDP的12.9%，国家财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。如果也按建设性债务占比60%计算，2008年，我国地方政府建设性债务规模在2.4万亿元左右，与财政部2004年的数据相比，年均增长36%，明显高于同期地方财政收入24%的年均增幅。
据此分析，2008年，地方政府建设性债务规模相当于当年GDP的8%，比2004年提高了3.7个百分点。地方政府建设性债务占地方本级收入的84%。地方政府建设资本支出对债务的依赖性大幅度提高。
地方各级政府建设性债务情况及负担或风险则各不相同。以湖北荆州市为例，2007年底，市直政府债务总额达30.6亿元，相当于市直财政一般预算收入的7倍，而全国同期只有1.05倍。这些债务中，又主要以建设性债务为主。2007年，荆州市当年到期的各项政府债务达2亿元，占市直财政一般预算收入的50%，政府债务的还款压力已严重影响财政预算支付和财政正常运转。2007年底，河南省债务总额为2171亿元，相当于该省GDP的14.5%，其中，直接债务1805亿元，占债务总额的83%；担保债务158.2亿元，占债务总额的7.3%；政策性挂账208亿元，占债务总额的9.6%。
（二）近期变化
2008年四季度以来，企业债特别是城投债发放迅猛增加。2004年，全国企业债发行规模只有300亿元，2005年为600亿元，2007年规模已达到1709亿元，2008年为2366.9亿元，而2009年的发债规模将超过4000亿元。2009年1-5月，我国已经发行的城投债达46只，融资605.1亿元。其中，仅3月份城投债就发行14只、总额为200亿元，几乎等于2008年城投债发行总量。2009年，城投债发行规模有可能达到1200-1500亿元，将是2008年发行量的5-6倍，膨胀速度惊人。
根据中国人民银行的统计，2009年上半年，我国中长期贷款余额达到14.5万亿元，比2008年底新增3.1万亿元。如果以地方政府贷款占全部政府贷款50%计算，则上半年，以地方政府为背景的贷款新增0.9万亿元左右。按照这一发展速度，全年地方政府贷款规模将增加1.8万亿元；地方建设性债务余额将增加到5万亿元左右。依GDP增长8%计算，2009年地方政府负债率将快速上升到15.4%，比2008年提高4.4个百分点，速度惊人。
建设性债务的可持续性分析
地方政府债务规模并不是可以无限扩张的，在每一特定时期或特定条件下，必然客观地存在着某种适度的债务规模。债务率反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力。从各国实践看，该指标大多在100%左右。如美国规定债务率为90%-120%；俄罗斯规定地方政府借款额不得超过“俄联邦体制下各自预算体系的收入总额”。偿债率反映地方政府当期财政收入中用于偿还债务本息的比重，美国马萨诸塞州规定，州政府一般责任债券的还本付息支出不得超过其财政支出的10%。
我国浙江、内蒙古等省区也构建了政府性债务风险预警体系。其中，浙江规定各市县要以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比率）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比率）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比率）为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，以上三项指标的上限分别为10%、100%、15%。如果按照这一标准，即使不考虑其他形式的债务，到2008年，我国地方政府建设性债务的负债率和债务率均已达到或超过警戒线，偿债率还有一定空间；2009年以来，地方政府建设性债务的负债率可能达到15%左右，远远超过了警戒线，地方债务风险正在不断扩大。
债务融资中存在的问题
（一）地方政府财权与事权不对称
从政府与市场的关系上看，地方政府行为远远超出了其职能范围。地方政府不但始终没有从竞争性领域中完全退出，而且比以往更加热衷于投资建设各类经济技术开发区，为招商引资创造硬件环境，热衷于投资收益性逐步增强的城市基础设施项目；与此同时，教育、卫生等基本公共服务投入负担又在不断加重。这就迫使地方政府“广开渠道”筹集资金，地方政府的债务负担不断增加。从中央与地方的关系上看，实行分税制以来，各级地方政府的事权与财力极不相称，特别是省级以下地方政府大多入不敷出。地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾，大量银行贷款就成了各级地方政府的重要筹资渠道。
（二）地方政府投资冲动强烈且缺乏约束
地方政府强烈的投资冲动与投资约束乏力之间的关联度不强，是导致建设性信贷规模持续扩张的重要原因。一些地方政府出于政绩的考虑，盲目铺摊子、上项目，不顾财力民力，在任期内大举借债；一些地方政府大搞美化、靓化的形象工程和高标准、大手笔的政绩工程，导致债务融资规模逐渐超过了地方政府财力的实际承受能力。与此同时，一些地方人大没有发挥有效的监督和制约作用，项目决策过程也几乎没有公众的有效参与，使得地方政府投资缺乏约束。
（三）符合法律规定的正规融资渠道欠缺
根据《预算法》第26条的规定，地方政府不享有举债权。人民银行1996年发布的《贷款通则》第四章规定，地方政府不能直接从国内的中资金融机构贷款。既不能直接到市场上发债，又不能直接向银行借款，地方政府不得不变通违规操作，或者把债务分散在各部门或下属公司，或者以为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，其直接后果是增加了地方政府债务风险的隐蔽性。法律法规作出的相应规定，本来是为了防范地方政府债务风险，但在特定的历史背景下，其实际情况是债务并未得到有效控制。相反，却刺激了债务的无序增加。
（四）政府融资平台的债务风险加大
虽然地方政府融资平台在促进地方经济社会发展方面发挥了积极的作用，但从目前的状况看，地方融资平台的风险有扩大的趋势。目前，全国有数千家政府性融资平台，一些实力有限的市、县、区融资平台的风险较大，几年下来，负债规模早已超过其承担能力，银行已不愿意再贷款给这些企业。于是，政府就另外包装和注资新的公司，继续操作融资。融资平台项目投资的贷款本息归还通常由财政安排，有的还直接与土地出让金挂钩。这样在辖区财政收入特别是土地收益减少时，信贷风险就会显现出来。有的投融资平台资本金不够的时候，就将政府的办公楼等非盈利性资产进行评估，注入公司，降低负债率，再向银行借款。
（五）债务危机处理缺乏硬约束
长期以来，我国在处理地方政府债务风险甚至危机方面，缺少完善的法律制度框架。如同中央银行成为商业银行的“最后借款人”一样，中央政府往往成为地方政府最后的“财政安全阀”。地方政府经常以财权、事权不对等为由，在债务危机问题处理上与中央政府讨价还价，又常常以“中央为地方增加转移支付和提供再贷款”作为解决危机的方式。这种体制本身就意味着中央政府为地方政府各种财政活动或非财政活动提供了隐性担保，起到了不良的示范效应，间接地鼓励了地方政府通过提供担保和过度举债来进行经济建设，容易产生严重的道德风险和逆向选择问题。
（六）债务不公开、不透明且难以控制
长期以来，地方政府建设性债务游离于现行财政体系之外，使用和管理信息透明度严重缺失，往往是只有政府部门中的少数几个高层领导了解债务的真实情况。这导致中央政府无法获悉地方政府负债的准确信息，地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能。财政部门没有将这部分融资纳入预算管理，甚至审计部门也没有对这部分融资实施审计监督。因此，地方政府债务作为公共投资的重要资金来源，却处于公共资金监督体系之外，信息不透明使得信贷资金的风险控制与管理无法到位。
实现债务融资的可持续性
必须有效约束地方政府投融资行为；与此同时，中央政府也要给地方政府融资留有足够的空间，使其在法律框架下，通过正常的渠道获得发展的机会。
（一）促进地方政府债务的显性化
从我国的情况看，现有的法律制度限制了地方政府公开的债务融资，但是，却限制不了隐性和或有债务的膨胀。因此，应适当放宽政策，允许地方政府为建设性资本投资直接发债甚至向银行直接贷款，这样更容易约束地方政府行为以及控制债务规模。建议对现行《预算法》第28条规定“地方政府不得发行地方债”修改为“地方政府经过上级政府批准可以发行地方债”。在《贷款通则》第四章“借款人”规定中加入省、市、县三级政府。
（二）强化地方政府债务的内部硬约束
一是要建立投资决策的问责制，在各个环节解决好谁问责、问责谁和如何问责的问题。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，应适时探索实施地方政府财政破产制度，并追究主要领导人的责任。二是要通过立法，硬化地方政府的债务约束，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。考虑到我国单一制的政体，地方政府的发债要经由上级政府的严格审批。三是要将地方政府债务纳入同级预算管理。将各级政府的建设预算和经常性预算分离，各级政府单独编制本级建设项目预算，报同级人大审查和批准。
（三）加大财政对政府融资的统管
把政府的资源整合集中，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。充分挖掘非税收入的潜力，将非税收入纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理。集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度，以降低贷款利息支出，节约负债成本。完善地方政府偿债机制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。
（四）建立债务危机处理机制
当地方政府出现偿债危机时，世界各国采取的措施为三种：一是中央政府行政接管，即指地方政府发生债务危机，濒临破产时，由上级政府直接派人接管相关政府机构的工作，并负责偿还其所欠债务。二是中央政府重组地方政府债务，即指当出现债务危机时，上级政府承担救助的法律责任，但这些责任实施的条件和程序都通过法律予以明确界定。三是地方政府自行处理，此种情况下，中央政府明确宣布放弃对地方政府的救助制度。我国更适合采取第二种方式，但首先必须通过法律规定实现约束硬化，避免地方政府对中央政府产生依赖心理。
作者：宏观经济研究院“地方政府融资研究”课题组 来源：《宏观经济管理》2009年第11期
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