农村金融体系功能缺陷与土地流转

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　摘要：中国当前农村土地流转中存在许多问题，这些问题阻碍着土地流转的进程。本文从功能金融角度进行分析，认为当前中国农村金融体系存在功能缺陷，不能适应土地流转需求。因此，需要完善中国农村金融体系的功能确保土地流转的顺利推进。
　　关键词：功能金融，土地流转，农村金融

　　一、引言

　　党的十七届三中全会对农村改革发展做出重要决定，土地流转成为社会关注的焦点。党的十七届三中全会和2009年2月中央一号文件，中共中央都明确提出了建立土地承包经营权流转市场，并进行相应的农村金融改革，随后央行、银监会也屡次下发文件对农村金融的改革提出了指导意见。然而农村金融服务尤其是信贷服务的缺乏一直是制约中国农村经济发展的瓶颈。特别是许多闲置农村土地的经营权在各个地方开始流转，流转后的农村土地的经营权趋向于集中，区域经营、生产规模化和产业化农业生产开始发展，这对农业技术、设备和资本投入都提出更高的要求，加剧了农村信贷资金供给的不足问题。

　　我国扩大内需、实现外需型经济结果的转型，其根本还是要开启我国庞大的农村市场。因此，能否解决“三农”问题，已经成为了中国经济战略转型能否实现的关键，而解决“三农”问题的关键是中国的农村金融体系能否为农村土地流转制度改革提供充足的、多层次的金融服务支持。

　　二、理论依据

　　1993年美国斯隆管理学院教授R.Merton和Z.Bodie提出功能金融理论，在金融功能比金融机构更加稳定和金融功能优于组织机构两个假定前提下，R.Merton和Z.Bodie认为，任何金融体系的主要功能都是为了在一个不确定的环境中帮助在不同地区或国家之间在不同的时间配置和使用经济资源。因此，金融体系具有六大核心功能：一是便利清算和支付的功能，二是聚集和分配资源的功能，三是风险分散的功能，四是在时间和空间上转移经济资源，五是提供价格信息，六是解决激励问题。其中，聚集、分配资源以及风险分散是金融系统的基本功能(林毅夫，2008)。

　　中国许多学者运用功能金融理论对中国农村金融问题进行了研究，或者单纯对土地流转背景下的农村金融问题进行了探讨。尚无文献运用功能金融对土地流转的金融支持问题进行研究。本文运用功能金融理论的观点，从聚集分配资源和风险分散功能角度分析当前中国农村土地流转过程中，农村金融体系存在的缺陷，然后探讨如何完善农村金融体系，提高土地流转的数量和质量。

　　三、现有农村金融体系对土地流转的制约

　　与其他发展中国家相比，我国农地流转率仍然偏低，农业小规模经营模式没有改变，农地撂荒现象依旧存在，其关键原因之一是当前中国农村金融体系功能存在缺陷，不适应土地流转趋势。

　　1、聚集和配置资源功能的缺陷制约了土地流转规模

　　中国农村金融体系本身发展相对滞后，虽历经多次改革，但其组织构架和功能定位方面仍不能很好地满足农村经济需求，在一定程度上影响农村经济的持续发展。如2009年以前中国的商业性金融机构在农村市场定位上强调负债业务发展，使农村金融机构退化成农村资金的“吸存器”和“抽水机”，形成中国农村资金外流的“虹吸现象”，加剧了中国农村和城市发展的差距。形成“虹吸现象”的原因是多方面的，其中一个重要的原因是中国农村金融体系在聚集和分配资源功能上存在缺陷，单方面强调聚集农村资金，而忽视农村资金的需求，造成农村发展建设资金短缺。

　　农村土地流转会带来土地集约化使用，实现农业生产的规模化，促进农业产业化。然而土地流转农业产业化和规模化需要在农业机械设备的购买、基础设施建设等方面进行大量投资，相对传统农业生产需要更多的资金。然而中国农村金融体系的聚集和分配功能缺陷，使得土地流转后农业产业化和规模化的资金需求难以由当前的农村金融机构来提供。具体表现如下：

　　(1)难以满足土地流转后大额信贷资金需求。农村土地流转后农业生产规模化和产业化趋势增加了大额信贷资金的需求。据调查显示，2008年安徽舒城县贷款额度在十万元、甚至上百万元的一些种养大户和龙头企业贷款难问题依旧突出。上述问题出现的根本原因是中国农村金融体系分配功能不完善，一方面导致农村微型金融机构从控制风险角度，设置了贷款最高限额和期限；另一方面导致担保公司出于利益考虑，对农业企业担保积极性不高，涉农担保比例不高、数额不大，使农村信贷担保体系难以实行规模经营。因此，当前农村金融体系难以有效配置土地流转后农村社会发展和农业产业化的规模资金需求。

　　(2)难以满足土地流转后金融服务多样化需求。当前农村信贷资金大部份仍局限于传统小农经济领域，对土地流转后可能涉及的工业、规模化种养、教育卫生等领域涉足很少。例如土地流转使山西运城农户经营由单纯农业延伸至工业、规模农业等多个领域，而运城市涉农银行业金融机构只有农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行3家，针对农户的信贷品种主要是农户小额信用贷款、农户联保贷款和担保贷款三种，远远不能满足土地流转后农业产业化的金融需求。类似山西运城市的情况在中国其他地区也同样存在，如目前广西以小农经济为主的农户贷款比重超过30%，而农业综合开发贷款比重仍低于5%。因此，当前中国农村金融机构以及信贷品种的单一性与土地流转后农户经营的多样性存在冲突，制约了土地流转的成效。

　　(3)当前信贷资金供给短期化难以满足土地流转后对中长期贷款的需求。所有非政府组织专业性小额信贷机构都以提供一年期的短期生产性贷款为主，而农业生产周期一般为1至3年甚至更长。这导致农户在贷款投资于有生长周期超过1年的农产品项目时，固定的贷款周期有可能产生拖欠风险。调查显示，土地流转前农户贷款的期限多为1年，1年以内的贷款基本能满足种粮农户的生产要求；土地流转后，贷款期限大多在3年以上才能满足农户的生产需求。因此，当前农村信贷资金供给期限短期化与农业本身的自然生长周期不适应，势必会影响正常的生产，增加了银行回收贷款本息的难度。

　　2、风险管理功能缺陷是中国农村土地流转不畅的关键

　　农业是一个特殊行业，其生产容易受到资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内部等多种外部因素的影响，使其产出存在很大的不确定。完善的农村金融体系能够在一定程度上转移农业生产的风险，保障农民和农业投资者利益。中国作为一个农业大国，每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1／4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上，而中国农村金融体系在风险管理方面缺陷是明显的。

　　(1)滞后的农村保险体系难以分散土地流转后增大的农业风险。

　　我国目前农村金融体系的构建，关注热点集中到村镇银行、贷款公司、农村金融合作组织等短期能够缓解农村资金供给贫乏问题的微型金融企业上。然而从长远角度看，农村经济的繁荣需要这些微型金融企业能够长期持续存在。由于农业所面临的自然风险和市场风险使农业生产收益的不确定性远高于其他行业，中国涉农的微型金融企业的持续盈利能力受到广泛怀疑，其根本原因还是在于其风险难以转嫁，缺乏有效的风险分担机制。农业保险由于缺乏相应政府补贴等政策支持，加之高赔付率，中国商业保险机构提供的农业保险业务极度萎缩，如全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6%下降到2005年的0.63%。因此，在我国农村金融体系中，农业保险作为一种市场化的风险转移和应对机制，没有在分散农业风险、补偿农业损失、提高农业综合生产能力和促进农民增收方面发挥应有的功能。允许土地流转后，农业的规模化经营将进一步扩大，自然风险对农业造成的危害将进一步加大。因此，完善中国农村金融体系的风险管理功能——农业保险体系是紧迫的。

　　(2)农村担保抵押制度和体系不完善抑制了农村土地流转需求。

　　担保其基本功能是拓宽融资渠道，缓解融资压力。由于农村资源担保的法律支持缺位，农村物权流转法规不健全，使农村土地、沿海滩涂以及农作物收益权等资源的担保价值无法得到充分发挥，使农民拥有信用担保资源的相对缺乏。同时多数农民尤其是经济落后地区的农民很少能提供具有金融信用的担保人，因此，在正规信贷中通常使用的财产抵押方式、财产和个人信用担保的方式对农民来说很难适用，农民长期以来存在借款和贷款难问题。

　　为弥补农村土地流转的信用短缺，满足农业规模化和产业化信用需求，必须存在一个使银行信贷供给与农户、涉农企业对接的枢纽——专业性担保机构。该枢纽不仅能通过信用担保，降低银行的信息不对称，分担银行的贷款风险，降低贷款风险和管理成本；而且能使农民由于第三方的信用强化而获得资金，从而提高了整个社会的融资效率。

　　四、完善农村金融体系支持农村土地流转的建议

　　1、建立政策性土地金融机构，完善宏观农业信用制度

　　由于农业是国民经济基础，农业也是一个特殊的生产部门，农产品的需求相对稳定，农产品供给容易受气候等因素影响出现波动较大。因此，政府经常使用财政投入、税收优惠、金融支持等措施支持农业发展。如美国的联邦农场贷款法案，就是针对农业生产的特点和农业信贷需要而制定的特殊信用制度安排。我国农村信贷体系，不论是信用社，农业银行，还是所谓的政策性的农业发展银行，它们的信贷活动都集中在短期信贷领域，经营方式也与一般的工商企业信贷没有任何区别(王选庆和罗建朝，2008)。中国当前农村金融体系难以满足土地流转后对大额资金和中长期贷款需求，实际上是中国缺乏完善的宏观农业信用制度的反映。

　　完善宏观农业信用制度的方法之一是建立政策性土地金融机构支持土地流转。在国外土地金融是各国农村金融组织体系的重要组成部分，各国农地金融制度主要承担对农业发展所需长期、低利资金的供给以及实现政府对农业的调控两项主要职能。国内现有农村金融机构不能满足土地流转的金融需求，如果允许农户用土地作为抵押来获得土地改良、水利建设和购买农用机械所需的长期贷款或提供土地按揭贷款，既解决了农业生产长期资金投入不足的问题，又能实现农地的适度规模经营。

　　2、加快农村金融创新，完善农村金融服务

　　通过政策引导和鼓励农村金融机构立足自身市场定位和比较优势，坚持以市场为导向，加快农村金融创新，不断完善农村金融服务内容，以满足农村土地流转资金需求和农业贷款需求。具体而言，农村金融机构要根据农业发展的特点，特别是规模农业的发展特点以及农村土地流转的实际，适度扩大贷款额度，延长贷款期限、降低利率，有效满足农村经营的金融需求。如针对农村土地流转后农户经营由单纯农业延伸至工业、规模农业等多个领域，为满足农村土地流转后从土地上解脱出来的“离土不离乡”的农民的融资需求，可借鉴农村信用社小额农户贷款的经验，发放大额农户联保、大额农户信用贷款。

　　3、健全农村保险体系，分散农业风险

　　通过土地流转，农业将进一步呈现规模经营的特点，但农业是弱势产业，抗风险能力不强的特点仍然比较突出。因此，要充分发挥农业保险分散农业生产风险，提高农业再生产的功能，切实保障农民利益。首先，通过税收减免或财政贴补加强对农业保险的政策扶持力度，鼓励和支持商业性保险公司介入农业生产等高风险领域，建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农村保险体系。二是政府积极引导和推行农业贷款与农业保险的合作，发挥保险对“三农”的风险补偿作用。三是在地方财力允许的情况下，设立专门的政策性农业保险公司，增强政策性保险的功能。四是国家可以通过利率、税收、信贷政策等手段，实施农业保险计划并制定相应的配套措施。如设立巨灾风险基金，通过再保险有效地转移巨灾保险风险。

　　4、完善农村贷款抵押担保体系

　　首先，从法律制度上完善农户土地承包权，丰富土地承包权的权能范围，使农村土地流转走上法制化轨道；二是要明确农村土地承包经营权抵押的条件和范围，适时建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度，制定土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施；三是根据农户和农村中小企业实际情况，开发与之适应的多种担保形式。如可探索动产抵押、仓单质押、农具、牲畜、农作物收获权益质押等多种担保手段；四是鼓励政府出资的各类信用担保机构和现有商业性担保机构开拓农村担保业务；五是鼓励和引导民间资本进入农村担保领域，构建多主体、多形式的担保体系，切实解决农户和涉农企业贷款担保难的状况。

作者：中南民族大学经济学院 李先玲 来源：《金融经济》2010年第1期下

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关键词：金融体系 土地流转 农村金融 土地承包经营权 银行业金融机构 功能 缺陷 农村金融 土地

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