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九龙坡区是重庆市首个城乡统筹发展综合配套改革先行示范区，其改革发展进程受到社会普遍关注。本课题主要以九龙坡区为个案，通过实地考察、专题讨论等方式，调研其统筹城乡综合配套改革的实践，系统总结和推广九龙坡区取得的初步经验，揭示统筹城乡发展中存在的难点及其影响因素，进一步探讨统筹城乡发展的目标和路径，以期在推进统筹城乡改革政策创新上提供些许参考。
一、九龙坡区综合配套改革探索背景
1.九龙坡区具有城乡并存区的典型特征
九龙坡区位于重庆主城区西南部，在重庆“一小时经济圈”内，是重庆西部新城的核心板块。九龙坡区幅员约432平方公里，辖7个街道、11个镇，常住人口98万，其中农村人口22万。横贯南北的中梁山脉将全区分为“东城西乡”两大部分：东部地区约82平方公里，已基本实现城市化；西部约350平方公里，除了场镇所在地外，大部分地区仍属农村形态，是重庆大城市带大农村的典型缩影。九龙坡是工业大区，经济总量连续7年在全市保持第一位，其工业总产值约占重庆市工业生产总值的1／7，城市人均可支配收入和农村居民纯收入分别是17146元、7373元，收入比为2.33：1。
2.九龙坡区具备城乡统筹发展基础条件
近年来，九龙坡区坚持以科学发展观为统领，用城乡统筹发展的理念指导规划编制，把广大农村纳入总体规划，着力完善重点区域规划，完成了48个社会主义新农村示范村建设，全面推进村规划建设。在科学规划基础上，统筹建设覆盖城乡空间的基础设施和公共设施，为城乡统筹发展夯实了硬件基础，具备了城乡统筹发展的基础设施条件。近几年来，城市发展对农村的带动效应逐年提升，每年转移农村剩余劳动力约1.5万人；农民非农收入比重逐年提高，约占总收入的70%—80%。2006年重庆市经济工作会议明确提出把城乡统筹作为“发挥直辖优势，实现科学发展”的突破口，九龙坡区立即启动城乡统筹发展综合改革总体方案和12个配套制度的编制工作。2007年5月14日，市政府常务会审议通过，确定九龙坡区为重庆市首个统筹城乡发展综合改革先行示范区，并提出了“一年起步、两年突破、到2010年初见成效、2012年率先实现全面建设小康社会的各项目标任务”的总体要求。
二、“九龙坡模式”的有益探索和面临的问题
2007年6月重庆获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，九龙坡区作为先行示范建设区，其综合配套改革将为重庆主城都市区乃至全国的城乡统筹发展提供可资借鉴的经验或范本，改革的责任和意义重大。九龙坡立即将统筹城乡发展、新农村建设和都市农业战略三个领导小组进行整合，率先成立区城乡统筹发展综合改革领导小组；设立城乡统筹办公室，抽调国土、规划、市政、建委等部门同志，具体负责城乡统筹综合协调、制度设计、宣传培训和指导服务；迅速出台了统筹城乡“1＋12”的总体方案及配套制度体系，包括户籍制度、农民变市民、农村集体土地流转、促进就业、农村养老保险、城乡居民合作医疗保险等制度及实施细则。九龙坡区对统筹城乡发展进行了一些有益的探索，取得了一些成果，积累了一些经验，也面临一些问题。
1.九龙坡区统筹城乡工作的有益探索
（1）“四规叠合”一体化，统筹城乡发展规划。九龙坡区积极探索城乡发展一体化，通过改变以前城乡规划各自为政的分离状态，实现城市规划、建设、管理向农村延伸，做到农村规划与城市规划对接，城市管理职能下移。九龙坡快速启动土地利用规划、城乡建设规划、产业发展规划、环境保护规划“四规叠合”的编制工作。重点对土地利用总体规划进行修编，合理、有序划分城镇建设用地、耕地、基本农田，做好与重庆市城市总体规划的对接，在全区范围内对土地用途进行科学布局，并通过市规划局评审。
（2）公共服务均衡化，统筹城乡社会保障。为农民提供与城市居民一致的社会保障是吸引农民市民化的重要因素。九龙坡尽可能通过增加公共财政的支出，不断解决城乡社会保障的均等化问题，逐步将农民的社会保障标准和水平向城市靠拢。一是通过整合资源，以“一个平台、两个标准”的城乡统筹方式，实现城乡居民医疗保险无逢对接，全面覆盖，达到城镇居民参合率70.5%、农村居民参合率91.7%。二是提档升级，完善城乡社会保障。提高城乡最低生活保障水平，将农村低保标准由每人每年1200元提高到每人每年1680元，城市保障金标准由每人每月210元提高到每人每月260元。农村基本养老保险试点在全市率先启动，参保人数达10100人。坚持“低水平、广覆盖”原则，率先在全市启动城乡居民合作医疗保险制度改革试点。三是构建农民工权益保障体系。修订完善《关于做好农民工权益保护和服务管理工作的实施意见》，实现农村劳动力转移和技能提升培训每年1万人，转移农村劳动力1.4万人；农民工养老保险参保覆盖2.67万人，参加大病医疗保险8900人；农民工子女就读学校增加到15所，安排农民工子女7450人。
（3）推进农民市民化，改变农民生活方式。要让农民真正成为城市人，必须在生产、生活方式上发生改变。九龙坡区依据农民自愿的原则，推进农民集中居住。有两种方式：一种是在农民集中居住的基础上推进农民变市民，实现身份的转变。陶家镇友爱村和白果村通过“宅基地换住房、承包地换社保”的办法，已实现农民变市民288户、768人。目前，有更多的村民期待市民化。另一种是在农民集中居住的基础上暂时保留了农民身份，只是生产、生活方式发生了变迁。如白市驿花卉园区高峰寺村、高田坎村、清河村和石板镇梅乐村、黄家堰村等共计930户，已签订拆迁协议764户，拆迁373户，安置463户。以上两种方式都为小区居民配套完善了水、电、气、讯等公共基础设施，并配备了治安、文教、医疗、市政、商贸等公共服务，农民的生产、生活方式已经发生了根本性的改变。
（4）处置村集体资产，推行社区管理方式。对已完成城市化，但居民暂时还保留农民身份的行政村进行集体资产处置；在管理的方式上从农村向城市社区转变，实现社区居民的自我管理、自我教育和自我服务。在充分尊重村民意愿的基础上，根据各村人口的不同状况，将集体资产份额量化到每个人头上；量化的资产可继承但不得转让、贴现，享有集体资产份额的按其持有股份享受年终集体资产经营分红。集体资产的管理由份额资产代表会履行。份额资产代表会一般由25-30人组成，通过份额资产持有者民主选举产生，份额资产代表会依据职权对份额资产经营管理和收益分配方案提出意见和建议。九龙坡在华岩镇西山村、共和村已完成集体资产的处置，下一步将在有条件的村进行推广。这种管理模式，一方面有利于集体资产的保值增值；另一方面，也有利于有才、有德、有能的人参与到社区资产的经营管理中来，维护社区居民的股权收益。
（5）乡村工业新探索，工业化带动城市化；建立中小企业创业园，发展乡村工业，实现农民就地变市民。陶家镇通过“土地换社保，宅基地换住房”的双换模式，对农民宅基地流转沿用征地补偿标准，农民的住房集中安置，并且身份由农村户口变为城市居民，既享受城镇居民应有的权利，也保留土地收益权，享受现有农村的优惠政策。农民流转出来的土地用于中小企业建设；其变市民人员的生活保障来源于土地租金、房屋出租、进企业打工的工资性收入以及养老保险金等收入。目前已变市民人员的生活未受到影响，并在“双换”实践中获得了许多福利。如养老保险方面，对男满60周岁、女满55周岁的农民变市民人员参加农村基本养老保险，月缴基数为300元，缴费比例为16%，镇、村社和个人各承担8%，只要一次性趸缴4320元，就可从次月起领取156元的养老金，现已有146人开始领取养老金；在住房安置方面，由于陶家镇对变市民人员实行“拆一还三”的优惠政策，如果考虑只要满足自有居住的一套住房，第二套住房出卖，参考陶家镇商品房当前价格（康居小区的房屋可达1600元／平米），每个家庭在不支付一分钱的情况下，就可以获得至少6.2万元的收入。
2.从九龙坡区的探索看统筹城乡发展中存在的问题
（1）资金筹措难，统筹城乡的财力供给不足。一是统筹改革基础薄弱。在统筹城乡综合配套改革中一个共同的问题是：改革项目涉及的资金数额巨大，各区都面临财力不足、缺口较大的问题。如九龙坡区虽然连续多年保持全市GDP第一的地位，但是财政收入却并不乐观，2008年区级财政收入13.12亿元，在主城六区中排名靠后。虽然第一名的江北区实现29.2亿元财政收入，但面对城市化基础设施和城乡一体化的社会保障需求，谁也不敢保证投入是到位的。另外，从主城各区的政府债务看，现有的财政收入确实不容乐观。主城各区都不同程度存在较大的债务问题。尤其在金融危机的影响下，财政收入下滑，政府借债居高不下。九龙坡区2008年债务余额为78.58亿元，其中政府性债务18.45亿元，建设性投融资公司债务60.13亿元。财力不足，使得政府对推进城市化的投入“心有余而力不足”。加上镇级财政收入总量较小，支出项目较多，在统筹发展上常常“捉襟见肘”。若陶家全镇农民参加养老保险，按300元的缴费基数，一次性趸缴15年，按镇、村、社3：2：2缴费比例计算，镇财政得拿出1000多万元。这差不多是陶家现有镇级财政收入的全部。二是缺乏自上而下的财政、金融配套，导致部分试点项目推进受阻。一方面，重庆争取到了统筹城乡这块“金字招牌”，在政策创新上有了许多回旋的余地，但并不意味着中央财政的大力投入。另一方面，农村信贷支持严重不足和中小企业融资难已成普遍的发展难题，银行金融机构为降低风险而形成的贷款“嫌贫爱富”现象在农村及中小企业上表现得更为突出。如2005-2007年全市农业贷款占全市贷款余额的比重只有4.65%、4.07%和4.38%；中小企业贷款不到总额的30%，且单笔贷款额度小，如九龙坡政府出资组建的融桥担保公司最多只能放款580万元。
（2）政策“红线”突破难，统筹城乡的制度供给不足。九龙坡区出台了统筹城乡发展的“1＋12”政策体系，但事实上，推行的综合配套改革政策并不是所有的都管用，呈现出“大部分无用”“小部分有用”的尴尬境地。“大部分无用”主要是由于土地制度无法突破，许多伴生于土地政策的错综复杂的障碍一时难以消除。如，由于受2007年土地“百日执法”的影响，陶家都市工业园的建设与企业入驻受到很大阻碍。国土资源部部长徐绍史调研时作出“继续探索”的指示，但是在企业入驻条件业已成熟的条件下，依然受到相关部门牵制，不能开工吸纳劳动力就业。已变市民人员非常担心流转出去的土地闲置，没有企业入驻，政策有变，不能继续享受既得利益。在现有政策的框架内，着重强调土地对农村和社会稳定的保障作用，却回避了土地作为资源要素提高经济效率的重要性，导致土地的供给长期在“松”与“紧”之间取舍不定，统筹城乡发展的土地制约瓶颈突破依然较难。
（3）中小企业发展难，工业化带城市化后劲不足。目前，统筹城乡改革中鼓励先行先试、宽容改革失败的良好环境还没有完全形成。事实上，九龙坡的试点改革在2007年进行了一些有益的探索，取得了一些阶段性的成果，但是在2008年中各项工作却进展缓慢。九龙坡在土地流转、土地挂钩试点以及中小企业创业园等方面已作了一些有益的创新，但由于僵化的土地政策和国土资源部土地“百日执法”，九龙坡有益的探索几乎中断。企业投资愿望强，但项目落地相当困难，几乎阻断了“城市支持农村、工业反哺农业”的城乡互动模式。同时，也伤害了一部分想干事、能干事、干成事的人的积极性，使得部分领导干部在制度创新与农民得益的实践中又回归到“求稳路线”，束缚了部分干部在统筹城乡改革中的“手脚”。
（4）城郊土地规划调整难，土地改革目标具有摇摆性。由于在主城区依然实行严格的耕地保护制度，城市建设用地严重不足。在实践中表现为土地规划调整严重滞后，跟不上经济社会发展的需要，呈现“有米”却“无可下之锅”的状况。如陶家、西彭、白市驿镇部分村社已经将土地以各种方式流转出去，或以村社土地入股的方式组建公司，并且从目前来看，也确实为增加农民收益带来了贡献；但流转出去的土地，多数已经改变了土地的性质，这就可能在不久的将来成为城市化的障碍，即农民可能为保留土地的永久收益权而选择放弃变市民。
（5）部门职能整合难，统筹城乡改革推进速度慢。九龙坡区虽然成立统筹办，但是在推进改革的过程中，更多的是协调关系，寻求部门配合。统筹办在推进城乡统筹工作中也主要是依靠协调部门来推动工作，协调的力度来源于领导的权力和个人魅力等因素。在制定的政策中，有的推行起来难度相当大，有的只停留在“纸上谈兵”状态，缺乏应有的权威。依靠一个副区长挂统筹办主任的做法不是长久之计，从长远看，“一个好的领导不如一个好的制度”。重庆的政府体制改革近期虽然作了一些调整，但是并没有真正实现与大部制框架和统筹城乡改革发展相适应的政府职能优化，主城各区也还没有进行实质性的调整与整合，也没有形成主城区和其余区县城乡统筹发展的分类指导方案。统筹城乡改革还有待更进一步的探索。
九龙坡区统筹城乡综合配套改革已走过了三年，取得了一些实践成果，但遗憾的是这些成果只是停留在不可多得的几个“点”上。如陶家镇在“宅基地换住房、承包地换社保”的思路上取得有益的经验，但在现有制度供给的许可范围内，不能盲目地加以复制，而以工业化推动城市化和农民市民化是九龙坡乃至重庆统筹城乡发展的必由之路。此外，九龙坡在统筹城乡社会保障方面进行了一些有益的探索，土地挂钩试点项目的成功为其写入国务院3号文件提供了实践依据。但要形成城乡统筹发展、协调发展的格局还需要进一步创新，还有赖于一系列配套政策的出台和实践。
三、破解城乡统筹发展难题的若干思考
1.加快土地制度改革创新，为城市化发展创造足够空间
（1）改革现行的土地制度。土地问题已经成为制约重庆主城区经济发展和农村经济发展的瓶颈问题。由于严格的耕地保护制度，城郊土地开发利用受到限制，许多企业无法入驻，这在九龙园区C区表现得尤为突出。而事实上，城郊农村集体土地已经以多种方式流转出来，也改变了土地实质性质，如修建标准厂房出租。现在，农村集体建设用地虽然可由农民出资修建房屋等，但是却无法作为资源要素进入市场流通。当前要实施农民土地产权改革有一定难度。但完全可以考虑把农民放弃原有责任田作为其在自愿基础上交换各种城市福利的条件，或者允许农民在宅基地上建房并可以上市流转、自由交易，承认其合法性。这样农村就可以通过宅基地的整理，采取集中居住办法，节余部分土地用于项目建设，既可以达到节约利用土地的效果，政府从中也可以征税，以减轻公共财政支付社会保障的压力。
（2）加快土地规划调整力度。在强化科学规划的基础上，只要符合城市发展规划的要求，可允许农用地直接进入城市建设用地市场，或允许集体直接与开发商谈判交易，经过政府审批将土地性质转化为国有。如果在不更改土地所有权的情况下，允许集体直接出让，政府只需要在交易后收取土地增值税即可。无论采取哪种方式，只要形成市场，土地价格必然受市场需求影响，若需求旺盛，则土地价格高涨，自然形成对土地大规模过度超前消费的制约，避免有限土地资源的浪费，同时也达到加快城市化建设步伐的目的。
（3）合理划分各方利益，充分发挥土地交易平台置换作用。国务院3号文件“批准设立重庆农村土地交易所，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”，其目的是通过指标交易，增加城市建设用地指标。但是，用地指标的交易收益按什么比例在农民和农村集体经济组织之间进行合理分配，这是一个难题。如果在竞卖中能确保农民宅基地置换出来用于增加城市建设用地，那么，补偿给农民的金额至少应能达到其进入当地城市居住生活所需的基本房屋价格，这样既能推动城市建设用地指标的增加和促进农民市民化及城市化，又可推动节约用地，并使部分土地资源转化为可以流动的资本。因此，在分配中，一是要考虑宅基地复垦整理成本投入，二是要考虑对农民的房屋损毁有合理的补偿，三是要考虑农民人城居住后的基本生活保障。
2.进一步降低市场准入，简化程序，优化投资环境
（1）加快环境整治，改善投资环境。一是要改善硬环境质量，尤其是要完善交通和城市基础设施建设，建设生态、宜居主城。二是加强软环境整治。主城各区政府部门都不同程度存在投资门槛较高、服务意识不强、行政审批效率低、行政行为不规范以及办事不公开、不透明等问题。必须进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设服务型政府。
（2）积极开展保险资金投资基础设施建设试点工作。2008年重庆市营业性保费总收入200.56亿元，全年赔付各类保险金45.63亿元，还有巨大的资金闲置。国务院3号文件给重庆将保险资金投资基础设施建设打开了方便之门，这对提速基础设施建设、加快城市化进程具有重要作用。重庆应积极利用这一政策弥补城市基础设施建设资金的不足，开放基础设施投资，同时也要规范保险资金投资基础设施的门类。
（3）加快建立适应统筹城乡发展的大部门体制。部门职责交叉、多头执法是发展环境不优的主要体制性因素，无论是主城还是其他区县，必须建立适应城乡统筹、协调发展的政府职能体系。尤其是在大部门体制的框架下，应研究主城区部门整合的范围和方式，在改善政府服务。在推进城市化建设方面，迫切需要将行政职能和管辖范围相近、业务性质相同的政府部门进行整合，以实现综合决策与服务、机构和职能的有机统一。
3.加快城乡一体化的社会保障体系建设
统筹城乡发展的政策供给不足是导致城乡发展差距的制度因素。必须加快政策创新，尤其是要建立城乡一体化的社会保障体系。改变现有教育、就业、医疗、养老保险、征兵等制度设计将农民或进城农民排除在外（或享受不充分）的现状；改变农民即使让土地撂荒也不愿放弃对土地的承包经营权的“恋土”情结。事实上，现行的建设用地、企业用地不足的破解办法多是通过不同形式的土地流转获取空间。随着城市化的推进，重复建设造成资源的浪费。即使按照前面的假设，农民收入能够随着农村土地制度改革的突破而获得提高，但能否成为拉动经济增长的实质动力仍然存在问题。只有逐步将农民纳入城乡一体化的社会保障体系内，才能获得城市化的巨大推力。当前的重点是建立和完善城乡一体化的养老保险和医疗保险制度体系。
4.多措并举，大力推进农民工变市民
目前重庆有700多万的进城农民工，重庆主城约有400万。他们游离在城市边缘，应首先解决农民工进城问题，推动农民工变市民。
（1）改革户籍管理制度，出台农民工变市民实施意见。城乡分隔的身份户籍管理制度是农民市民化的体制性障碍。九龙坡农民工变市民采取有序推进的办法，针对本辖区内企业按缴纳税收、吸纳就业等贡献大小分配农民变市民指标，由企业推荐区外骨干农民工家庭就地转变为城市居民户口。到2008年5月止，已有200多名农民工已通过审查，完成户口和公有住房等手续办理。但是，由于九龙区这项工作在全市率先开展，市里没有统一的政策，部分农民工在九龙坡区有稳定就业和工资收入、自购房在区外但不符合现有户口迁移政策，公安部门在办理户口时协调难度非常大。因此，这项有序推进农民工市民化、提高城市化率的积极探索只能暂时搁浅。有必要出台一个统揽全市的农民工变市民的实施指导意见，在准入标准、模式上没有必要统一，但在方向和原则上一定要有所指导。一是将就业稳定、技术好、自愿放弃土地经营权的农民工和进城从事个体工商经营的创业者转变为城市居民。可以用土地换社保，或以加入城市基本医疗和养老保险为条件换取城市户口及市民待遇。二是鼓励主城区按照农民工变市民的数量核定其新的城市建设用地指标。主城五区近几年来平均新增城市人口均在1.5万人左右，按照目前城市化进程，农村净迁入数约占城市新增人口的70%，则大约有1万人来自本区或其他区县，再以人均耕地0.8亩的70%计算，可置换出0.56万亩作为新增城市建设用地。重庆市可以对主城区通过土地交易平台获得的用地指标，给予一定的优惠或补贴。通过政策和经济杠杆的作用，既可以大力推进主城区吸纳农民工变市民的积极性，又可以解决主城区城市化建设用地不足的问题。
（2）加强农村剩余劳动力培训，改进培训补贴方式。农民土地流转出来后，必须解决其非农就业技能问题。目前农民工培训存在专业设置与市场脱节、培训机构与培训者串通分享国家财政投入等诸多问题，必须创新培训经费分配方式。可以通过以下方式加以改革：一是采取提供政府“培训券”的方式。改变由培训机构自主招生、培训结束后经主管部门验收拨付培训经费的模式，政府可以将培训机构的专业设置情况和培训质量管理等告知受训对象，农民根据自己的实际情况选择培训机构和培训专业；政府则根据农民的培训需求提供一定数量的培训代金券，由农民将“培训券”提交培训机构；培训完成后，由培训机构到政府主管部门领取培训补助，避免部分培训机构套取政府补助资金的行为发生。二是采取“以奖代补”的方式将培训经费的补助直接补助给农民。如果农民有培训意愿，在接受培训时需先行垫付培训费，待培训完成后，由农民持发票和相关证明到政府部门报账。此种形式能够尽可能地让农民直接受益。
5.高度重视中小企业发展，拓展就业空间
以工业化带动城市化是提高城市化率的重要途径。近年来，采取“农民向城市集中、工业向园区集中”的办法，主城区工业的布局更加合理。但是，由于进入园区的企业在规模和档次上相对较高，加上实施“退二进三”、“退城进园”的城市建设战略和工业化布局方案，一些中小企业必须重新寻找新的空间。园区进不了，搬迁出主城又缺乏要素资源的支撑，发展难以为继。所以，主城各区都存在建立乡村工业、中小企业创业园的问题。九龙坡是工业大区，中小企业云集。因此，在中梁山以西各镇几乎都搞了一个中小企业创业园，这确实是客观上的需要。但2008年几乎所中小企业创业园建设都中断，许多企业的前期投入化为泡影。另外，中小企业融资难一直没有得到有效解决。
（1）正确看待乡村工业的作用，以宽容的态度对待中小企业创业园建设。大企业都是由小企业发展而来的，中小企业具有市场经营灵活、配套功能强、解决就业作用显著等特点，它的存在是专业化生产的必然产物，是对“工业园区化”发展模式的有益补充。作为城乡统筹的直辖市，重庆应为中小企业提供发展空间，允许其进入镇级工业园——中小企业创业园发展。这样对吸纳农村人口就业、加快城市化将产生巨大的推力。如果为避免以前乡镇企业发展出现的弊端，则可以考虑在主城各区组建1-2个中小企业创业园。政府的责任就是加强规划和环保审批，减少中小企业发展负效应的产生。因此，有必要对乡村工业发展模式重开绿灯，争取政策，有所突破。
（2）解决中小企业融资难的问题。中小企业融资难的原因在于市场选择，表现为银行金融机构为降低风险在贷款中的“嫌贫爱富”行为。解决中小企业融资难的责任不容置疑地落到政府身上，解决的办法可以有：一是政府注入一定的资本金，成立中小企业贷款担保中心，对中小企业的融资提供政府资金和信用担保。二是成立中小企业股份合作互助银行。通过动员中小企业互帮互助，将中小企业闲置的资金集中起来，组建专业银行，专门针对中小企业开展现金拆借业务。政府可在组建初期提供优惠政策或资金帮助以及人才支持，这样通过“抱团过冬”的方式，化解中小企业融资难问题。三是规范民间借贷机构的市场行为，引导民间借贷市场的健康发展。
6.加快“城中村”改造步伐
由于历史原因，在城市化进程中形成的“城中村”现象是主城各区城市建设面临的难题。重庆主城大小“城中村”约有55个，不同程度地存在道路狭窄、房屋老旧、人员乱杂、村容不整、卫生条件差、违章建筑泛滥的问题。对“城中村”的改造不仅关系到宜居城市建设，而且关系到原住农民去向和进城务工农民的居住问题。
（1）加快“城中村”改造，彻底实现原住农民变市民。“城中村”现象是历史形成的，涉及的利益矛盾突出，在改造中必须解决好以下问题：一是对原住居民房屋乱搭建的整治。在拆迁中，一定要坚持合理的利益分配原则，实现“村民”、政府和开发商的共赢。二是对“城中村”的房屋、土地利用规划完成后，必须转变农民的身份，实现农村户口向城市户口的转变；在管理的方式上也要向城市社区变革。
（2）可将部分建设用地作为经济适用房或廉租房项目建设。“城中村”之所以出现，主要原因是“城中村”在地域上多靠近城市或工业区，流动人口多，并能为进城人员提供廉价的居住条件。经济适用房对象可以只允许原住居民购买，以弥补原来房屋租赁所带来的收益；廉租房则对进城务工人员开放，以保障其基本的居住条件。
四、关于重庆统筹城乡发展几个问题的探讨
就重庆主城而言，城乡统筹的根本任务和目标是大力推进城市化，扩大主城面积。从全市的角度看，统筹城乡发展，关键是打破城乡二元体制，逐步消除城乡之间要素、人口流动的体制性障碍，促进人口、产品和生产要素在城市与农村之间自由流动和优化配置，形成城乡合理的分工。
1.城乡统筹改革城市化目标的渐进性问题
从重庆主城的发展定位和重庆“大城市带大农村”的功能来看，主城统筹城乡发展的目标是：以推进城市化和工业化推进统筹城乡协调发展。但这是一个渐进的过程，不是一蹴而就的。因此，这与主城现在以部分农村发展现代农业与乡村旅游为特征的城与乡相互点缀、城市与农村功能互补、相得益彰的发展形态并不矛盾。一方面，推进部分农村通过改变土地性质走工业化、城市化的发展道路，实现区域内大多数农民的居住形态从农村过渡到城市、从分散到集中，并为主城区以外的进城务工人员入住提供空间。另一方面，也需保留部分农用地，发展现代农业与乡村旅游，为城市提供生活保障和生态保障，或者说在推进城市化的背景下有小部分新农村镶嵌在城市中间，这不能说有悖于城市化目标。
2.要形成长期可持续的城乡统筹发展模式必须依赖制度创新
目前，主城各区都在城乡统筹上不断探索，不断出新，但是，很多做法不是乐于打基础，而是急于出政绩，做表面文章。大家存在一个共同问题：希望在推进某个项目或“热点改革”时引起关注，却忽略其是否是一条低成本的、可长期有效地加以复制的、有效推进城乡协调发展的新路。这个新路必须依赖制度创新，制度创新必须要围绕解决“资源要素从城市向农村自由流动”这个中心问题，必须从宏观层面在土地制度、中小企业融资平台、社会保障等体制机制上寻求新的突破。
3.统筹城乡发展的检验标准和原则问题
解放思想是城乡统筹综合改革的一大法宝。在城乡统筹改革试点工作起步之初，九龙坡区即提出“只要符合实际，不违背基本法律，就可行；只要群众满意，能确保社会稳定，就可行；只要不谋私利，能促进城乡统筹，就可行”的“三个可行”原则，用于指导城乡统筹改革工作。在实践探索中，应适当对各区的探索抱以宽容的态度，这并不是简单呼吁给予统筹城乡改革“试错权”的问题，而是以负责的态度面对农村、农民、农业的发展和以鼓励创新的精神尊重改革者的探索。
4.对海龙村依靠集体力量发展乡村工业模式的个案探讨
白市驿海龙村共1903人，通过发动群众流转土地、动员群众筹资投劳，进而完善基础设施建设、修建标准化厂房出租。目前，海龙村集体土地基本用完，但面貌却发生了翻天覆地的变化，村民的生产、生活形态越来越城市化。它从2001年负债70万元的空壳村，发展到2008年的拥有138家中小企业、就业人员达1万余人、产值7.6亿元、村集体资产1200万元、集体经济收入达320万元、村民分红23万余元、人均收入8900元的城乡统筹先进村。村民社会保障实现全覆盖，且全部由村集体出资，走出了一条工业强村富民的集体经济发展道路。但是，这种发展模式却严重违背当前的土地政策，是给予否定，还是以“封闭试验”的态度加以宽容？怎样看待这种发展形态？有待时间的检验。
作者：九龙坡区委党校 吴胜杰 来源：《西部论坛》2010年第2期
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