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在建设社会主义新农村和构建和谐社会的大背景下，“三农”问题是关系到我国经济和社会发展全面性的根本问题，也是党中央、国务院长期致力解决的至为关键的问题，而农村的法制建设是促进农村经济和社会发展的重要方面，为此在不同的时期均采取了一系列政策和措施，包括进行相关立法等。但值得注意的是，我国农村迄今所进行的改革，是在一种法律供给不足的情况下推进的，农村法制建设尤其是在农村立法方面仍显得滞后，难以适应社会主义市场经济条件下农村各项事业的要求，存在着一系列的问题，制约和影响着农民积极性的提高，直接影响着中国解决“三农”问题的进展。[1]（P1）可以说，农村的改革发展与稳定尚缺乏系统、全面而又强有力的法律制度支撑。本文拟通过对“三农”的重大问题即农产品的供求不平衡问题、城乡收入不平衡问题、城乡公共服务的不平等问题、城乡居民的权利不平等问题进行深入分析，进一步论证国家应当从宏观上对这些重大的问题进行调控。
一、对“三农”问题进行宏观调控的重大意义
“三农”问题一直长期存在，这是一个常识性问题。马克思主义经典作家和中共几代中央领导集体对“三农”问题高度关注。马克思主义经典作家从历史唯物主义的观点出发，指出农业“是一切社会的基础”、“是一切历史的第一前提”；强调建立和巩固工农联盟直接关系到社会主义革命和建设事业的成败，必须正确处理好农业、农村和农民问题。毛泽东在革命战争年代提出中国革命的问题说到底是农民问题，新中国成立后则反复强调农业的基础地位，提出了以农业为基础、工业为主导的方针。[2]邓小平领导的改革开放，最早从农村开始，并且通过一系列改革措施打破了城乡之间的森严壁垒。中共十一届三中全会后，邓小平在总结经验教训的基础上提出：“中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展。”[3]（P117）江泽民提出，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有全国的现代化，没有农村的稳定就没有整个社会的稳定，把“三农”问题置于一个新的历史背景中。[4]（P257-277）以胡锦涛为总书记的党的中央领导集体，高度重视“三农”问题，全面继承了革命导师和党的三代领导人的重要思想，并且适应新形势、新情况和新条件的变化，实事求是，与时俱进，有了重大的深化和发展：在“三农”理论上有重大创新，提出了把解决好“三农”问题作为全党工作和全部工作重中之重，提出了“两个趋向”的重要论断，提出了中国已经进入了“以工促农、以城带乡”发展阶段的重大判断，提出了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的重大方针。在“三农”工作内容上有重大拓展，全面地提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设社会主义新农村的目标要求，全方位地部署了建设新农村的主要任务：推进现代农业建设、促进农民持续增收、加强农村基础设施建设、加快发展农村社会事业、全面深化农村改革和加强农村民主政治建设。在解决“三农”问题措施上有重大突破，取消了有2600多年历史渊源的农业税，出台了一系列前所未有的补贴措施，大大加强了国家财政支持“三农”的支出力度，同时在保障农民尤其是进城务工农民权益方面采取了一系列重大措施，取得了重要进展。[5]（P2）
中共中央、国务院之所以高度重视“三农”问题，主要是因为“三农”问题是事关全局的重大问题，正如胡锦涛总书记所指出的那样，“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。“三农”问题绝不仅仅是农业本身、农村内部和农民自己的事情，而是关系到中国经济社会发展、关系到全面小康社会建设、关系到现代化建设、关系到和谐社会构建的全局性问题。建设新农村，解决好“三农”问题，也就绝不仅仅是“惠农”的问题，而是整个社会发展的需要，是全面落实科学发展观的需要。因此，对“三农”问题实行宏观调控意义重大。
二、“三农”问题市场失灵原因分析
以科学发展观作为指导，按统筹城乡发展的要求，来审视当前和未来一个时期中国“三农”的形势，可以判断出“三农”问题的市场失灵，“三农”问题难以由市场中的无形之手来调节。究其原因，主要是城乡与工农之间在一系列问题上的不平衡和不平等，其中尤其是：农产品供求的不平衡，城乡收入的不平衡，城乡公共服务的不平等，城乡居民权利的不平等。造成不平衡的因素较多，其中既有与政策和体制有关的，也有其他种种复杂因素造成的。
（一）农产品供求的不平衡
农产品供求的不平衡表现在数量和质量两个方面。中国的农业生产尽管已经取得了举世瞩目的重大成就，但是与快速发展的国民经济需求相比较，仍然面临着巨大挑战。正如2006年政府工作报告所指出的那样，中国的“粮食安全存在隐患”。这具体表现为：（1）当前农产品供给缺口不小。近两年来，中国粮食连续大丰收，粮食增产1336亿斤，但目前国内粮食生产仍然是供不应求，产需之间有200亿—300亿斤左右的缺口。2006年，中国大豆进口2828万吨，相当于国内生产总量的1.8倍，棉花进口354万吨，相当于国内生产总量的54%。仅仅这些产品的进口，如果靠国内生产来满足的话，需要3亿亩的播种面积，相当于全国作物播种总面积的13%。此外，还进口了732万吨食用植物油等。（2）需求发展压力不断增大。未来一个时期，随着人口总量的不断增加，人均收入水平的不断增加，对农产品和食物供给的需求将不断增加。据有关部门测算，平均每年粮食的需求要增加1%左右；纺织工业等部门的迅速发展，大幅度增加了对棉花、羊毛等农产品原料的需求，据纺织业发展的速度初步测算，中国到2010年棉花的国内供给缺口将在450万—650万吨之间。此外，已经在河南、安徽、东北三省的全境以及其他省份的部分地区推行燃料酒精，也需要大量的粮食作为原料。随着石油价格的升高，燃料酒精工业的发展也将加快，会进一步加大对粮食等农产品的需求。对粮食、畜产品和工业原料的需求增长，呈现出很强的刚性、持续性和不可逆性的特点。如果这些需求得不到很好的满足，对人民生活、社会安定和工业经济发展乃至外贸出口，都将产生重大而深远的影响。（3）资源条件约束日益突出。从1998年到2006年，全国耕地面积减少了1.24亿亩。随着工业化、城市化和现代化的发展，耕地继续下降的趋势是不可避免的。如果政府制定的耕地保护政策落实得好一些，下降的幅度可能小一些；如果一些地方执行这些政策打折扣的话，耕地减少的速度就会更快一些。尤其是东部经济发达地区的高产稳产粮田，将会更多地被占用。此外，水资源的短缺问题也将日益突出，一方面，水资源供给总量减少，尤其是一些地方利用深层地下水灌溉，是不可持续的，会造成地下水位逐年下降；另一方面，工业和生活用水需求量日益增大，必将挤占可用于农业的水资源数量。中国已经无法通过增加自然资源来增加农产品的生产，而只能通过提高资源利用效率来实现。根据“十一五”规划，到2010年粮食生产目标是1万亿斤，即在2005年的基础上再增加320亿斤。按中国的粮食平均单产水平，这需要增加5000万亩耕地。而根据“十一五”规划预测，耕地面积不仅不能增加，反而会减少3000万亩以上。到2020年，耕地面积可能减少8000万亩到1亿亩。可见，增加中国粮食生产的出路只能是增加单产。（4）大国的粮食安全不能过于依赖进口。由于耕地资源短缺，适当进口，只能是补充性的。中国是有13亿人口的大国，无法过于依赖国际市场来满足农产品供给与食物需要。中国目前的大豆和棉花的进口数量已经超过了世界贸易总量的1/3.中国大米需求的10%就相当于世界出口总量的一半。一方面世界市场容量有限，不可能都提供给中国，另一方面中国大量进口也会引起世界市场价格大幅度上涨，对进口不利。此外，还有港口和内陆运输能力与运输成本的限制，也不可能大量进口。中国大量进口粮食还会引起一些发展中国家的不满。因此，必须加强国内的农业生产能力，确保全国农产品尤其是粮食基本自给。如果农业生产发展不力，农产品发生短缺，受到不利影响的首先不是农民，而是城市消费者和城市工业。从农产品市场规律看，短缺对农民是有利的，因为短缺必然引起价格上涨，而价格上涨对农民收入的增加具有非常明显的作用。如果粮食价格每斤上涨一角钱，全国农民就可以增加收入1000亿元。（5）农产品质量方面的问题，如违禁农药的使用、农药残留的超标、动物疫病的流行，更是直接影响到城市消费者的身体健康，也是具有全社会影响的重大问题。中国目前和未来相当长的一个时期内，小规模经营将在种植业和养殖业中占据主导地位，这使得食品质量安全的控制尤其不易。而工业和城市消费者对农产品质量的要求也日益提高。[5]（P2）
（二）城乡收入的不平衡
城乡收入的不平衡突出地表现在农民收入水平较低，增长速度较慢，城乡差距较大并且呈不断扩大的趋势。（1）2006年全国农民人均纯收入水平为3587元，仍然不高，其中，人均收入不到683元的绝对贫困人口有2148万，人均收入不到958元的低收入人口将近5700万。这相当于欧洲一个大国的人口，也相当于中国一个较大省份的人口。（2）按照全国建设小康社会目标要求，2020年人均GDP需要以年增8.4%的速度，才能在2020年实现。如果2020年农民人均收入要达到8000元，则需要保持每年增长7%的速度才能达到。这是非常高的要求。（3）2006年中国城镇居民收入与农民收入之比为3.28：1.改革开放以来，城乡居民收入差距总体上呈现不断扩大趋势。近年来，中共中央、国务院出台了一系列重要的支农措施，但是，城乡收入差距扩大的趋势并没有得到根本转变。从理论上讲，城乡收入差距的变化曲线是倒U字形的，但是从目前的发展趋势看，还看不到这种差距会发生转变的明显迹象。影响收入不平衡的因素很多，有自然、经济和个人因素，也有体制性因素，主要包括：农业劳动生产率水平较低，农村劳动力素质不高，非农业就业机会不足，城乡同工不同酬，等等。
（三）城乡公共服务的不平等
城乡公共服务的不平等突出表现为城乡在水电路等基础设施建设方面和教育、卫生、文化以及社会保障方面的重大差别。中国的许多大中城市发展很快，基础设施的建设水平快速向发达国家水平靠近，而农村的情况却明显缓慢。以至于有外国人形象地说：中国的城市像欧洲，中国的农村像非洲。这尽管是夸张的比喻，但也的确反映出了城乡在公共服务方面的差距情况。从国民收入分配的角度看，政府对居民收入差别难以在短期内从根本上改变，也就是说某些群体和个体之间的收入差别将是长期存在的，因为这属于一次分配差别；但是政府在提供公共服务方面，却可以使得全体社会成员享受到大体相等的水平，因为这些方面的差距属于二次分配差距，完全可以通过政府二次分配的财政手段加以解决。城乡在基础设施和社会事业方面的差别，究其历史根源，也正是由于以往政府在财政支出结构上，重点倾向了城市，而农村获得的较少，从而造成了重大差异。建设社会主义新农村，将改善农村基础设施和大力发展农村社会事业作为重要目标，就是要借此全面缩小城乡在公共服务方面差别，进而全面缩小城乡差别。
（四）城乡居民权利的不平等
城乡居民权利的不平等是指农民在就业机会、就业福利、子女入学、养老保障、最低生活保障等方面受到了种种限制，不能与城市居民享有同等的权利。随着进城务工农民数量日益庞大，社会透明度不断提高，人们的平等意识迅速加强，城乡居民权利不平等所导致的社会矛盾和问题变得日益突出。这方面有一种表面化的“悖论”：社会越是进步，政策越是开放，人们的民主诉求就越强烈，对不平等的容忍程度就越低。在一些媒体、社会舆论乃至一些专家的观点中，对城乡居民不平等现象抨击最烈，以至于把这个问题当作了“三农”问题的核心甚至全部。解决城乡居民之间的诸多不平等问题，尽管是一个非常复杂的任务，但也是一个非常急迫的任务。
三、宏观调控的对策
近几年来，中共中央就“三农”问题出台了一系列政策，给广大农民带来了实惠。要将这些政策逐项顺利落实，就必须解决中国农业管理体制存在的诸多问题。推进中国农业管理体制改革，根本目的是进一步消除影响生产力发展的体制性障碍，有力地推动中国农业和农村经济的健康发展。当然，现行农业管理体制存在的问题很多，要做的工作很多，不能一蹴而就，在实践上，宜采取分步实施、逐步推进的办法。近期，应在以下几个方面加大工作力度，积极推进：一是逐步整合农业产业范围的职能分工，加大主管部门对农业和农村经济的管理权限和责任；二是明确综合部门与农业主管部门的职责分工，加强农业部门的综合服务功能；三是增加农业部门对农村政策研究、制定和实施的参与机会；四是在一体化的农业行政管理体制建立之前，建立部门间的协调机制。在职能交叉、矛盾突出的领域建立起制度化的磋商机制，减少摩擦，增强政策有效性和一致性，保证涉农部门之间的协调配合。
借鉴发达市场经济国家的经验，中国农业管理体制改革的远期目标是：在健全各项农业法律的基础上，立足管理手段的创新，根据社会主义市场经济运行的内在要求，建立一个能够综合掌握和运用各种必要手段，统一管理和调控农业发展各个环节和各个部门，对农业的生产、加工和贸易实行统一管理和协调，形成责任明晰、调控有力、协调有序、决策透明、服务至上的农业管理体系。具体措施如下：
（一）重新整合农业宏观管理资源，强化主管部门的职能和作用
在国务院的领导下，使农业主管部门成为中国政府管理和调控农业和农村经济发展的权威和综合部门，拥有相关的决策权和协调权。为此，需要重新整合农业宏观行政管理资源，强化主管部门的职能和作用。建立“从田头到餐桌”的大农业管理体制，结合整个国家的宏观经济管理体制改革，建立一体化的农业管理体制。农业主管部门职能要加强，增强调控手段。农业管理体制的改革，重点应放在三个方面：一是适当归并与农业相关的职能。把农业生产资料、产品检验、进出境动植物检疫、加工与运销、农产品储备、林业、水土保持、农产品市场建设、农产品关税配额管理、农产品内外贸易、对外援助、农业统计等职能归由一个部门统一管理，最终形成一体化的农业管理体制。二是明确综合部门与农业主管部门的关系。负责计划、财政、金融、科技、教育等综合部门，负责总体规划，提供指导性意见，具体职能应放到农业部门统一来执行。例如，计划部门确定农业基本建设总体规划，具体基建投资计划由农业部门实施；财政部门负责总体预算，具体农业预算的执行交由农业部门负责。三是统筹管理农产品进出口贸易，最大限度地保护中国农业和农民的利益。
经过调整后的农业主管部门的主要职能：制定农业发展战略和政策，加强对农业长期发展的宏观指导；提供公共物品，为农业发展提供良好的基础设施和人才支持；调控市场，保持农产品市场供求的基本平衡；为增加农民收入创造条件，保护农民利益，缩小城乡收入差距；保护农业自然资源和生态环境，实现农业的可持续发展；实现城乡一体化发展，促进农村全面发展，等等。总之，农业部内部机构的设置无论是按产业部门为主还是以综合管理为主，都应严格按照增强中国农业国际竞争力的需要来确定农业管理部门的职能，提高其协调能力、应变能力和对农业的保护能力。[5]（P139）
（二）明确划分各级农业主管部门的职责和权限，构建分工合理的中央和地方农业调控体系
国家农业部应当具体负责对全国有重大影响的工作、事关农业发展的前沿性工作和单靠地方解决不了的工作。地方政府农业部门根据中央农业宏观调控的总体目标和政策，结合本地实际情况，实施本区域内的调控活动。农业部要支持、指导但不能过分干涉地方农业主管部门的工作。
中央农业调控体系建设的基本目标：一是中央调控本身应是统一集中的。部门利益和个别利益必须服从中央利益和集体利益；二是调控必须以市场机制为基础，通过调控维护市场动作的规范化，克服市场失灵和市场缺损；三是以经济的积极管理和法律的“消极”管理相结合的间接调控取代行政命令的直接调控，最大限度地取得微观行为和宏观目标的协调一致；四是建立灵敏的市场信息反馈系统，提高市场信息的收集、分析、发布能力，提高调控行为的可信度。[5]（P145）
中央农业调控体系建设的内容包括：一是强化政府职能，对农业发展的全过程实施有效的调控。二是构建农产品市场网络。对现货市场、专业市场的建设应将注意力集中于制定市场交易规则和监督实施。在市场网络建设上将重点置于构建中央级的农产品批发市场尤其是期货市场上，逐渐变现货市场的事后调节为期货交易的事先调节。三是采集、分析、发布各类农业市场信息。依托网络技术建立农业市场信息平台，及时采集、分析、发布各类农业市场信息，指导和帮助涉农部门、企业和广大农民进行农业生产和经营。四是建立重要农产品储备制度。对关系到国计民生的重要农产品如粮食等实行储备制度，用以调节市场供求矛盾，平抑市场价格。五是促进农产品出口。积极采取措施，促进中国优势农产品出口，推动农业外向型经济发展。六是强化法制的监督作用，建立完整的法律监督体系，既包括农业基本法，又包括农业投资、农产品市场、农产品质量检测等专门法律，做到依法治农。
地方农业调控体系建设的基本目标：一是在国家农业发展的总体目标下，利用有效的调控手段，使微观经济发展目标与宏观经济发展目标相协调；二是以市场经济运行机制为调控基础，以经济、法律方式调控市场主体行为；三是坚持分类指导的原则，根据不同的区域经济发展目标和区域经济发展阶段，采取灵活的调控方式；四是调控行为必须建立在保护农业和农民利益的基础上，切实为农民提供从生产到生活的社会化服务。
在县域经济的范畴内，地方农业调控体系建设的思路：一是强化主管部门的调控职能。由行政直接调控转化为更多依靠经济、法律手段进行间接调控，是地方农业调控方式改革的基本方向。但这并不意味着政府调控职能的弱化，在经济全球化的背景下，政府的调控和服务职能只能加强，不能削弱。二是建立农业社会化服务体系。地方政府的农业管理要把重点放在建立多层次、多种所有制结构、多内容的农业社会化服务体系建设上，通过有效的政府扶持，使农民得到生产、加工、销售的全方位服务。三是大力发展农村中介组织。鼓励各种专业合作经济组织、行业协会、农民经纪人的发展，使他们在为农民提供市场信息、生产资料供应、技术服务、产品收购、加工储运等方面发挥更大的作用。四是多渠道增加对农业的投入。地方政府应集中财力，增加对改善农业基础设施和农民生活环境的投入，稳定和提高农业综合生产能力。同时，也要引导社区和农民增加对农业的投入，不断增强农业后劲。五是引导农民进入市场。对农民自办和其他经济实体兴办的各类农贸市场和专业、批发市场予以资助。提高金融、税收服务水平，加强市场监督管理，维护正常的市场秩序，降低市场进入门槛，使农民真正成为农村各类市场的主人。六是积极发展农村非农产业。加快乡镇企业、个体私营企业和农村第三产业发展，促进农村富余劳动力向非农产业转移和实现跨区域流动，积极引导和促进农村城镇化发展。七是切实保护农民利益。在农业结构调整中提供宽松的政策环境，充分尊重农民的意愿，保护农民的合法利益，多渠道增加农民的收入。
参考文献：
[1]欧阳仁根。中国农村经济法制建设理论与实践研究[M].北京：人民出版社，2007.
[2]中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议公报（1962年9月27日）[N].人民日报，1962-09-29.[3]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.
[4]江泽民文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，2006.
[5]柯炳生。工业反哺农业的理论与实践研究[M].北京：人民出版社，2008.
（作者简介：杨秋林（1965-），男，江西省社会科学院副研究员，主要研究方向为经济法。）
作者：杨秋林 来源：《江西社会科学》2010年第3期
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