乡村隐性债务的治理——来自新疆E县的调查

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摘要：乡村隐性债务开始显性化并且危害性凸显，因此乡村隐性债务的治理逐渐引起社会各界的关注。本文以新疆E县为例，通过对E县乡村隐性债务的规模和用途进行实地调查分析，发现目前新疆乡村存在隐性债务占乡村负债比重较高、乡村隐性债务有明显的结构差异、隐性债务归还少等特点，然后对其形成原因及当前化解乡村债务路径的局限性进行分析，最后提出进一步清理核实隐性债务规模；积极化解存量债务；完善公共财政制度，转变乡村政府职能，改变债务形成的制度根基；强化管理，规范管理等治理乡村隐性债务的思路。    关键词：村级债务，隐性债务，乡村治理
    一、新疆乡村隐性债务的现状及特点
    （一）新疆乡村隐性债务的现状
    乡村负债包括显性债务和隐性债务，本文所指的乡村隐性债务是因种种原因未在账面反映或未来得及在账面反映的乡村债务，主要指欠发工资、欠发公务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面可能形成的债务。这部分债务虽未在账面反映，但却是乡村基层政府必须偿还的债务。当前社会各界高度关注乡村债务，这部分隐性债务也开始显性化并且危害性凸显。有关调查机构在对云南、青海、吉林和哈尔滨等省市的乡镇赤字与债务规模进行调查后发现，乡镇隐性负债和隐性赤字数额巨大，账外隐性债务不容忽视（财政部科研所课题组，2004）。乡村的显性债务和隐性债务并存，有的村隐性债务数额甚至超过了显性债务（贾亚男，2009）。隐性债务实际上比显性债务更加危险，也更难以监管和控制，必须引起高度重视。乡村债务如果处理不好或长期拖延下去，很有可能会在未来的某个时期诱发债务危机（魏加宁，2004）。因此在新农村建设这样的形势和历史背景下，解决乡村债务问题应该有新的思路。应该通过对现有的账面存量债务的重组、隐性债务的清理、新生债务的防范，使乡村良性债务维持在一个适度的规模和水平上（杜爽，2008）。本文以新疆E县为例，通过实地调查，获得乡村两级隐性债务规模和用途，分析其原因，探讨化解路径。
    E县位于新疆西北部，是个边境县，以农业为主，2008年三次产业的比重分别是36.6：27.2：36.2。地区GDP总量居新疆第7位，人均GDP排第10位，在新疆县域经济中属于中等，全县12个乡镇188个村队。按照国务院2006年清理乡村债权债务的指示，该县至2005年末乡村债务总规模见表1。

    从表1看出，全县12个乡镇负债总额1105.75万元，乡均负债92.15万元，村级负债总额2805.22万元，村均负债近15万元，这在新疆乡村中并不算高。但乡村两级约一半以上都有一定比例的隐性债务（镇委更是全部为隐性债务），其中乡镇隐性债务占全部债务的48.65%，村级隐性债务占全部债务平均近30%。
    从2005年起，国务院部署清理乡村两级债权债务，各地积极落实，但上报的主要是账面债务，估算全疆净债务为40亿元左右。如果考虑到隐性债务，实际规模可能是已核定债务的2倍以上。
    （二）新疆乡村隐性债务的特点
    1.镇政府等基层权力较为集中的乡村隐性债务所占比重较高。从E县情况看，镇政府的债务都表现为隐性债务，隐性债务比重高的乡村都在基层权力较为集中的地区，而一些地处偏远的乡村隐性债务比例相对较低。政绩考核的压力迫使其在正规渠道难以解决的情况下，采取其他非正规渠道借债以致乡村账外隐性债务大量增加。
    2.乡村隐性债务的结构差异。由于因无资金来源而采取挂账欠付的办法，乡村隐性债务反映为工程建设拖欠工程款、拖欠工资、办公费、招待费以及其他项目，但乡村所占比重有所不同。乡级隐性债务各项比重依次是（见表2）：工程款（39.2%）、办公费（14.75%）、其他（14.59%）、招待费（10.72%）和拖欠工资（4.83%）。村级隐性债务各项比重为（见表3）：工程款（53.18%）、其他（19.66%）、拖欠工资（9.34%）、办公费（4.33%）、劳务费（2.72%），存在隐性债务的又都是些村比较多的乡镇。此外乡村两级隐性债务中都有少量借款。从其来源看，乡级借款主要从农村正规金融渠道取得，而村级债务中应付个人的款项所占比重较大，借款则主要从非正规金融渠道取得，高息借贷占相当大的比例。

    3.隐性债务归还少。该县12个乡镇2005年末乡村债务两级共有3910.97万元，2006年新增债务616.78万元，还旧债220.065万元，年末债务净额为4307.69万元，增长4.15%。其中乡镇还债率为8.38%，村级还债率仅为3.47%。进一步分析，发现所还债务主要是账面债务（显性债务），隐性债务归还较少。由此可见，E县的乡村债务虽然规模不算大，但新增债务仍然超过偿还数，乡村过度负债的状况仍在继续恶化。
    二、乡村隐性债务的形成原因
    乡村隐性债务仅仅是近年来我国乡村债务积累与扩张结果的一个侧面，随着体制改革的深化而逐步“显山露水”。其原因复杂，有制度政策的客观因素，也有监管失当的主观原因，实质是农村公共产品供给主体缺位、财力供给不足造成的，深层次上则与我国经济转轨时期政府职能转换不到位、政府间财政分配关系不规范相关。
    1.农村公共产品财力供给不足导致举债。乡镇政府是我国五级政府的基础环节，村级管理机构是我国行政管理体系的基础和“底座”，虽然管理人数少、管理半径小，但事关政府事务履行是否顺畅。其事权范围主要是提供治安、道路建设、公共卫生、社会保障等多种公共产品，有时甚至还要兼顾上级政府的各项事权。税改以前，乡村组织的主要收入来源是农业税和“三提五统”，乡镇财政对农业税的依赖较大。凡是乡镇财政赤字和负债严重的地区，大多具有以农业经济为主，全国县级财政收入中农业税收占全县财政收入90%以上的不在少数。税改以后，虽有转移支付，但不能解决全部财力，从E县来看，最多达到原先财力的90%，加上近年来新农村建设对农业生产和农民生活的投入需要更多，导致财力缺口更大。很显然，在这种事权与财力不对称的条件下履行事权，乡镇政府只能想方设法举债。但在政策和政绩考核的高压下，举借显性债务已不可能，隐性债务势必难免。
    2.财务管理不规范，缺乏约束。除了体制和制度失衡的因素外，乡村组织财务管理不规范、不透明，管理不善、随意借款，缺乏约束，铺张浪费滋生，非生产性支出增长过快，又助长了隐性债务的增长。
    三、当前化解乡村债务路径的局限性
    为了解决乡村债务所带来的问题，许多地方正在采取各种措施来化解债务。但从调查结果看，效果并不明显，而且可能产生一些新的矛盾和问题。
    1.已有债务挂账降息办法的合法性和可行性存疑。各地正在采取的办法包括降息、债权债务相互冲抵、盘活集体资产、土地流转、清收债权、节约支出以偿债或努力发展集体经济偿还。在所有化债方式中，冲抵债权债务方式最为普遍和常见，也是被调查乡村组织最乐意采取的方式，主要原因在于这种方式可以使乡村组织将许多难以收回的债权清算。降息虽然可使应偿还债务数额减少，但其合法性值得质疑。债务形成依据平等原则订立，符合《合同法》的规定，偿还时降低利息，这种违背自愿原则向个人转嫁集体债务风险的办法，是对农民利益的又一次损害。土地流转、拍卖集体闲置资产等办法，在农村基层民主制度尚不完善，缺乏有效监督的前提下，可能某种程度上隐性侵犯了农民的合法权益，也有可能滋生新的腐败。
    2.债权清收困难。乡村组织或多或少都有一定债权，但这些债权往往因债务人生活困难或者破产而难以追回，若是农业税尾欠，则可能有名无实（国发[2003]12号文件已明令各地暂停清收）。
    3.上级组织对乡村政府激励不够。由于上级政策激励不足，乡村政府还债的积极性不高。另外，在乡村组织收入拮据、支出责任大的格局基本未变，“吃饭则政”的状况使得依靠节约支出还债也非长久之计。
    4.以发展促进债务化解偏于理想化。从理论上说，通过发展经济来化解债务被一些乡村组织和地方政府认为是最根本、最彻底的解决之道。但关键是采取什么方式发展经济，如果乡村组织不改变参与角色，新的债务还会发生。从调查情况看，各地新债还在发生。因此，在各种条件没有发生大的变化的情况下，再提倡由乡村组织通过组织经营活动来化解债务必将重蹈覆辙。即使目前个别地方在这方面取得了比较好的效果和经验，也不具有普遍意义。
    四、乡村隐性债务的治理思路
    乡村债务问题由来已久，根源复杂、牵涉面广，如果不能从根本上得到解决，那么目前正在进行的农村税费改革效果将大打折扣，战果很难持久。针对乡村隐性债务的单项改革难以治本，靠硬性行政命令也不可能完全解决，解决乡村隐性债务的总体思路应该是针对其发生的原因标本兼治，要基于现实，由近及远，切实可行，注重可操作性。需要全方位的综合治理理念和深层次的改革以及具体措施，才能从根本上解决问题。
    1.进一步清理核实隐性债务规模。化解隐性债务，首先必须对隐性债务的来源、用途等进行认真的甄别，查清底细，做到心中有数。要对各项债务逐笔核实、登记并予以公布。注意解决两个问题：一是明确乡村隐性债务的统一统计口径，确定统一的乡村负债分类方法；二是监督机构对隐性债务的合规性、合理性和真实性进行监督检查，属于腐败贪污的应依照司法程序进行处理，在此基础上进一步进行经济分析和统计分析。从偿债的紧迫性来看，村级债务更为紧迫，从债务发生比率看，乡镇规模要大于村级，但从保持农村社会稳定和巩固农村税费改革的成果看，村级债务问题显然比乡镇本级更加严峻。主要是因为乡村债务结构不同，村级债务结构中个人借款比重较大，而个人借款却很难用挂账方式处理，降息办法使债权人无法获得预期收入而丧失对乡村政府的信任。真正对农村政治和农村社会稳定构成威胁的，主要是乡村政府与个人之间，待别是与农户之间形成的债权债务关系，处理不好就会引发激烈的社会矛盾，因此，当务之急是优先偿还个人债务，缓解政府与农民、其他个人之间的矛盾，重新恢复、树立政府的形象和信誉。
    2.在乡村总体债务化解的思路框架下，统一考虑，统筹安排，积极化解存量债务。目前隐性债务主要是对机构和个人欠款，宜本着先个人后机构的顺序，以有限的财力优先化解个人债务。按照“摸清底数、分清责任、区别情况、分类处理、逐步化解”的原则，积极稳妥地化解乡村不良债务。对村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照“谁受益、谁负担”的原则落实债务人，不能将债务转嫁给村集体；对确属用于集体生产公益事业的，可由村集体逐步偿还；对村办企业所形成的债务，实行村企分开，由企业承担。
    3.完善公共财政制度，转变乡村政府职能，改变债务形成的制度根基。应进一步完善财政体制，根据财力与事权相统一的原则，合理划分各级政府的财权和事权，协调好县（市）与乡镇的财政管理体制，确保乡镇正常经费支出需要。加大对地方的转移支付补助力度，帮助乡村解决应急债务，以便化解各种基层矛盾。同时，乡镇政府应该转变职能，退出竞争性领域，不再直接投资建厂办店、为企业负债担保。乡镇干部不能同时兼职企业领导，他们唯一的职能是提供公共服务。完善村民自治制度，真正给予村级组织充分的自治权，弱化村级组织在财力资源不足的情况下提供公共产品的职责，通过村级债务的化解来完善村民自治制度。
    4.强化管理，规范管理，实行“乡财县管乡用”、“村财乡管村用”。“乡财县管”是一项系统工程，是多层次、宽领域的改革，涉及预算管理、收支核算、人员管理、岗位设置等多项内容，不是仅限于收支管理这个层面的操作，而要作为一个系统工程，在多个层面上同时启动，综合推进。县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀。还可以采取一定的激励措施提高乡村政府还债的积极性。
    参考文献：
    [1]白钢，史卫民.中国公共政策分析（2007年卷）[M].北京：中国社会科学出版社，2007年2月版.
    [2]财政部科研所课题组乡村政府债务化解对策研究[J].财经论丛，2004（7）.
    [3]白景明，张立承.乡村债务化解对策研究[J].中国财政，2005（10）.
    [4]王晓雪.试论标本兼治化解乡村债务[J].经济师，2005（4）.
    [5]蒋苏娅.新农村建设中乡村政府债务化解对策研究[J].安徽农业科学，2008，36（33）.
    [6]李伟.改革基层财政体制防范县乡债务风险.中国财政，2009（7）：74-75.

作者：新疆财经大学 袁方 周莉 来源：《地方财政研究》2010年第5期

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关键词：中国社会科学出版社 农村税费改革 新疆财经大学 中国社会科学 公共政策分析 新疆 债务 治理 隐性 乡村

上文中的图表好像有点问题，请楼主修改一下。