国务院关于加强地方政府融资平台公司 管理有关问题的通知

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国务院关于加强地方政府融资平台公司
管理有关问题的通知



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
    近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下：
    一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务
    地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
    纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
    对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。
    对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。
    地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。
    二、对融资平台公司进行清理规范
    在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。
    今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
    三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理
    融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。
    银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
    四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为
    地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
    五、加强组织领导，确保工作落实
    各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。
    地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。
    各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。
                                                            国务院

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关键词：地方政府 融资平台 国务院 社会主义市场经济 银行业金融机构 国务院 投资项目 融资平台 直辖市 自治区

地方融资平台

国务院日前发文要求清理地方融资平台公司，并要求地方区分处置不同的融资平台公司，对于承担公益性项目，且还债要靠财政资金的公司，此后禁止再融资，而对于自身有偿债能力的公司，则要求其实现商业化运作和投资主体的多元化。
地方融资平台的风险到底在哪里？国务院文件要求地方政府承担有限责任，使融资平台的债务风险内部化，实际上是希望实现地方政府与融资平台的债务“切割”，不过从现实来看，这一点很难实现。尤其是对那些县市级的融资平台来说，这是一个几乎不可能完成的任务。
我们观察了临沂城投债、南昌红谷滩城投债、扬中市城投债、漯河城建债、淮安开发债、江西九江城投债、天津滨海城投债、常德经投债、黄石城投债。查阅了资金募集说明书、资信评级报告等文件。
可以观察到几个方面的情况，还是很有意思的。
不断膨胀的资产   
大部分的城投公司，最初可能就是地方的地产公司、自来水等公用事业公司，或者投资公司，或者没名堂也不赚钱的皮包公司，但是这几年毫无例外，不断增资，注册资本不断增加，总资产规模也不断膨胀。而且，总的来说，2008年掀起了一轮增资热。要注意到这正是国家开始放开地方融资，调动地方积极性以此救经济的开始。
以南昌红谷滩城投债为例，08年注入土地资产20亿元，这也使得其总资产达到了59.78亿元，淮安的一家城投开发公司是在08年12月，得到政府以应收账款22亿元和现金0.8亿元注资，总资产达到了28.8亿元。漯河城投，也是在2008年，财政专项资金投入10亿元，注册资本达到15亿元，而政府以房屋、土地等注入21.2亿元，成为总资产的一部分。而江西九江城投公司，2006年到2008年，资产规模从1.29亿元，升至26.19亿元，2008年末达到52.81亿元。
目前我们并不知道规模最大的城投债规模可能达到多少，类似于天津等一线城市，城投公司资产规模都在数千亿元。
为什么资产规模如此膨胀？一个简单的原因是，地方城投公司发债，发债规模不超过总资产的40%。各地城投公司只有不断做大规模，才能把发债规模提上去，也才会有持续发债能力。而且，也只有资产规模够大才能从银行获得更多的信贷支持。所以，一场规模大跃进是必然的。
在做大规模方面，各地注入城投公司的大体是以土地作价为主，其次是公共设施企业，如自来水厂、污水处理厂、供水供热厂等，也有一些则将政府所有的各类企业均注入其中，这些企业大部分都有一个特点，就是盈利能力很差，缺乏持续经营所产生的利润，甚至大部分企业提供的是负利润。所以，城投公司最大的资产，来自于土地评估作价。比如江西九江城投，总资产52.81亿元，土地入账就超过40亿元。银川城投，07年资产额是71.62亿元，08年就达到112.19亿元，因为政府装进去了40.57亿元，包括两块土地的使用权26.35亿元，以及在建工程10.88亿元。

我们可以观察到的最新现象是，随着发债、地方平台的不断出现，可装入融资平台的资产可能也在发生变化，一方面是逐渐减少的土地和房产，另一方面，可能很多其他资产都会被装进去，只要能够做大资产规模。比如说，一些地方开始把行政事业性资产装入城市融资平台。
成功发债的秘诀  
在包装完成之后，就是发债，发债主要涉及到发债方式和还款方式。或者说，这个故事要讲好，最重要的是，让想买的人了解有没有还款能力，能否持续盈利或者有资金来源，因为城投债多半发债期限在8-10年，这就意味着发债企业必须有持续的偿债能力。
在这方面，主要的故事是这样的。
一般来说，城投公司发债，主要融资是用在城市基础设施建设，包括各类公用设施，城市改造，或者其他发展类项目，如常德是要建设马拉松比赛道。因为很多项目属于公用设施，回报期会很漫长，还有一些项目的回报从商业上来说是不确定的。所以，城投债的设计，一个关键点是代建回购（BT），就是说，这些融资要建设的项目，政府保证回购，并且从发债之日起，就开始逐年按期偿还回购款项。回购款一般包括融资成本、投资利息和投资回报三部分。
比如说，常德的马拉松赛道，投资加上回报是28亿元，政府确定从发债日起，每年还款一定金额，这样城投公司就有了稳定的收入来源。再如江西九江，融资是要投入到十里河综合整治工程，然后政府确定，项目总投资是22.47亿元，融资成本、投资利息加上回报，总价是44亿元，政府回购的期限是10年。黄石，也是如此，土地储备中心归其所有，这次融资，搞七项建设，建设投资额19.38亿元，投资回报11.63亿元，届时政府将按此两项加总金额回购项目。比如说银川城投债，几项供水等项目，投资24.63亿元，按照11%的投资回报，这部分是18.97亿元，政府回购金额达到43.6亿元。
但是只有政府签署回购协议还是不行的，城投公司自己有没有稳定的收入来源呢？指望城投公司下面的控股公司，那些基础设施企业，或者其他物业公司、酒店等等说实在是不靠谱的，所幸还有一项最大的日常收入来源，就是土地。
一般来说，作为城投公司，都有政府授权的土地一级储备开发整治权力，有些城市是将土地储备中心直接纳入到地方城投公司里的。按照不同地方，土地收入，有时候是全部，有时候是扣除整理成本之外的80%，都作为城投公司的收入，另外一些地方还规定，代建项目营业收入的1%作为城投公司收入，或者帮助城投公司免掉营业税等等方式。但是总的来说，最大的部分来自于土地，以及，政府因为城投公司从事所谓公益性项目而给与的补贴。

比如说，江西九江城投，2008年土地出让收入占收入的97%以上，得到2.74亿元，土地收入占其利润的93.6%，为2699万元，其旗下的其他若干公司，利润只有183万元，占其利润的6.36%，而九江这次发债规模为12亿元，七年为限。
南昌红谷滩城投，公司2008年的主营业务净利润达到了1.06亿元，但是这一年光财政补贴收入就是2.138亿元，也就是说，如果没有财政补贴，亏损将达到1亿多元。杨中城投，2008年财政补贴是16亿元，而扬中政府规定，土地收储中心归其所有，收入80%归公司所有，实际上，08年公司主营收入得到2.05亿元，合并净利润为1.54亿元。支撑收入的同样是政府土地收入和补贴，所以资信评级中说，公司利润均来自土地开发和公益性基础设施建设所取得的财政补贴，无稳定收入的经营性业务。不过这个城投债评级还是AA-.
这是城投债比较常规的发债模式，一般来说，发债公司也还有担保，除了回购外，还包括土地资产，比如说南昌红谷滩，担保就包括总价12.5亿元的自有土地使用权，有时候，其他城投公司也会给发债公司担保，比如说临沂城投债，担保人是临沂担保发展有限责任公司，这是一家类似的地方城投公司。而红谷滩，同时还为南昌市的城建投资公司，公用投资控股公司作担保。实际上，现在很多地方都有多个城投公司同时运作，比如淮安就有6家城市融资平台，去年末，淮安另一家城投也发债了。
完美融资链命门  
从模式上来看，或者说设计上来看，这种发债是没有风险的，因为有资产担保，有政府回购合同，有财政补贴。各种利益都是得到保障的。但是实际上呢，如果我们再去看这些公司背后的强大的力量，政府财力，就会发现也是有问题的。
实际上，政府回购项目的本身回报率，都不会很高。比如说宁夏银川城投债，银川城投公司下属有污水处理，燃起供热、市政公交等项目，这些项目都是不赚钱的，市政公用设施受到盈利能力和政府对于价格的管制，本身回报率不会很高，政府一方面要给这些项目很高的回报率，另一方面还要为这些城投公司本来装进去的企业给补贴，比如说，银川如果按照主营公用事业计算，近三年的亏损是不断扩大的，06年0.63亿元，07年1.11亿元，08年达到1.61亿元，但是政府补助也在不断扩大，从06年的1.98亿元，扩大到07年2.37亿元，08年的3.17亿元，所以这三年财务上反而是盈利的，08年净利润达到1.62亿元。

最典型的一个例子，就是红谷滩。
红谷滩城投，发债8亿七年期，评级为AA，有政府回购，还有价值12.5亿元，849693平米的地产作抵押担保。按理说没有问题，同时还有银行授信22亿元，他的背后是红谷滩新区管委会，也提供财力支持。但是这个链条是脆弱的。其命门就是土地。
新区管委会，主要的收入来源也是土地。2008年土地收入21.53亿元，占了其财政收入的多一半，当年一般预算收入只有4.98亿元。税收收入占预算收入的95.42%，但是与房地产相关的契税、营业税1.61亿元，占到了总的税收收入的87.26%。
城投公司资产虽然很大，但是土地储备账面值26.86亿元，占资产总额的40%。这就意味着，如果土地市场出问题，这个链条就全部断掉了。土地收入没有了，城投公司没有了收入来源，而上级财政给的补贴也多半来自土地收入，如果新区无法让土地不断增值，就无法维持自身运行，更不用说支持下属城投公司的运作了。而城投公司的互为担保，结果也是导致风险的叠加。
所以，城投公司债务链条的维持，基本上是靠地方财政，而地方财政则依赖于土地市场。实际上，从2007-09年，房地产市场的震荡对城投公司的影响是很大的。漯河城建投，拥有土地一级开发职能，开发收入的80%归属公司。07年土地收入2.12亿元，08年就只有0.31亿元，2007年，土地出让收入占到了利润的63.24%，而过去三年中，来自政府补贴4.1亿元，土地出让收入3.35亿元，而其他收入来源包括供水和污水处理项目，这基本上不能给公司提供利润。
顺周期下的怪胎  
如此看来，城投公司是一个只能经济顺周期，或者上升周期存在的怪胎。整个链条中最关键的就是土地，没有土地的持续增值和市场的繁荣，城投公司无以维系，债务也不可能偿还，而最终导致的结果就是地方财政背负更沉重的压力，直至实际上破产。
但是实际上，经济周期总是存在波动的，并且，城投公司这种土地市场始终繁荣的假想，还会遇到宏观调控反周期作用的影响，对于房地产市场的打压，可能使得即使处于经济景气中，土地市场也保持低迷。

另外一个风险因素是利率。目前城投公司利率基本上是在6.8%-7%多一点，这也意味着城投公司必须要有比较高的回报，才能保证还款，从项目回购来看，应该说政府承诺的投资回报还是比较高的但是你会发现钱怎么倒，都是政府在付出，政府承诺的回报高，就意味着地方政府借债成本更高，而大部分基建项目是没有可预期的稳定回报的。
另外还要考虑的是，借债期7-10年左右，一般都是跨经济周期的，而这也表示利率会在从低到高的区间里变动。在低谷时，为刺激经济发债，借贷成本相对来说比较低，而当进入加息周期时借贷，可能是另外一个概念。
浓缩一下，可以说是这样的一个周期：地方政府注资融资平台，主要是通过土地或房地产，以此做大规模，而在这个规模下，大规模发债，抵押的又是土地，还款来源是卖地。这样还不够，上级地方政府保证回购项目还款，但是很多地方政府的钱，又来自于卖地收入。
是土地撬动了整个地方平台的融资链条。而这里土地作为一种资产，其价值是不稳定的，是会随着经济周期而波动的。现在的土地价值，很可能是被高估的，这里面还有资产评估方面的问题。以高估的资产作抵押借贷，然后其手里的土地款已卖到更高价格来还贷，作为后方支持的地方政府也是一个心思。
最后，我们可以观察到的是地方政府的债务危机会不会爆发。对地方政府来说，土地是维持其融资模式的根本，土地价格必须稳定，而且持续升值。一旦土地资产缩水，整个债务链就断裂了。而且最终，所有融资平台的债务都会堆积到地方政府财政上。
而融资平台本身的债务，也不仅仅是发行的企业债，还可能包括中期票据，银行信贷等等，而看似只有30%左右的负债率，实际上因为资产高估等原因，可能实际上大大高于财务报表呈现的。
而对地方政府来说，融资平台还只是其中一块，地方还有其他债务，如通过信托产品发债，搞一些基础设施项目，如通过财政部代发的地方债，还有若干的隐形债务。当一块债务链条断裂时，地方政府如果不能腾挪填补一个窟窿，就会发现有更多的窟窿出现。因为各个融资平台也是在互相担保。
然而甚至这也是在理想状态下，假如，土地作价过程本来就虚增了，一块土地被抵押了很多次，甚至又卖掉了，整个财务的虚假和不透明，种种方式下，就更难以估计风险了。

经济观察报 记者 程志云 张向东　一份由财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发的《融资平台债务清理核实情况表的通知》（以下简称《通知》）正在相关部委会签。《通知》要求，各地财政部门、人民银行分支机构、银监局派出机构和各地发展改革部门四方将协调合作共同对本地地方政府融资平台的负债情况进行清查。
这意味着更大规模的地方融资平台清查工作正在启动。
知情人士告诉本报，上半年银监会、财政部等都多次对地方融资平台的负债情况进行清查，不过清查结果差别很大，“对地方债务的情况依然是雾里看花”，这位人士说。
银监会主席刘明康在7月20日的第三次经济金融形势通报会上披露，截至6月末的地方融资平台贷款余额已达7.66万亿元。
财政部则一直没有透露其相关清查数据。虽然已经确立了6月30日这个地方融资平台债务“新老划断”的时间点，但是没有一个清晰的数据可供依据，具体的执行细则也难以出台。在 《通知》后附的《融资平台公司债务清理核实情况报表》中，要求填写包括地方融资平台成立时间、主管部门、级别以及2009-2010年6月间的所有负债、资产负债率债务余额等详细数据说明。
“下一步启动的清查，实际上就是管理层、银行家和地方政府坐下来一起协商解决庞大的坏账风险问题了。”一位地方银监局人士称。
第二轮清查
其实今年6月，国务院下发19号文（即《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》）之后，市场就在等待更细致的操作细则出台，“新老划断、分类管理、区别对待”这一操作原则也需要更准确情况摸底来支撑。
因此债务规模和地方融资平台的归类都成为此次清查活动的目标，未来这些结果也将是执行19号文的重要依据。
一位接近央行人士也向本报证实了 “第二轮地方融资平台清查”工作已经开始。
“工作从上个月底管理层就已经开会布置下来了。具体分工是地方财政部门负责牵头自查融资平台的债务信息，并组织填报；央行各分支机构协助提供中期票据等有关政府债务性的信息；银监会派出机构负责协调组织所在辖区内各银行业金融机构，提供贷款等有关政府性债务报表的情况。”该人士称。
《通知》还要求各地要对债务余额及结构变化、使用去向、风险程度等内容进行分析并形成文字上报。
据悉，今年10月底，各方的信息最终将汇总到财政部统一上报。
知情人士透露，此次清查将把地方融资平台详细地分成四类。第一类是，只承担公益性项目融资任务且偿债资金70%以上来自一般预算资金，政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的融资平台；第二类是，承担公益性融资任务，同时还承担公益性建设，运营任务的融资平台公司；第三类是，承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务，且公益性项目偿债资金70%以上来源于公司自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司；第四类是，其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，只要为政府投资项目，包括公益性项目融资而建。不承担具体项目建设，管理职能。

这与19号文一脉相承。19号文要求，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。这两条对于很多融资平台公司而言是致命打击。
事实上，虽然通知还在会签阶段，但地方已经开始行动。
8月9日，山东省人民政府办公厅下发了一份 《关于开展政府融资平台公司自查工作的通知》，要求辖内各市人民政府、各县(市、区)人民政府、省政府各部门、各直属机构以及各大企业开展政府融资平台公司自查工作。
此次重点检查内容是平台公司债务情况，包括：债务类型、还款资金性质、融资规模、融资形式、抵押担保、融资投向、还款来源、资产负债率情况，以及偿债责任主体是否明确等。对只承担政府公益性项目融资任务，不从事项目建设运营且还款依赖财政性资金的融资平台公司要作详细说明。
与以往的检查不同，这一次对地方融资平台的清查是由地方各市财政、金融办公室、人民银行、银监分局共同配合开展，最终的统计报表及自查报告要求在2010年8月31日前分别报送省财政厅、省金融工作办公室、人民银行济南分行和山东银监局。
真实的账本
去年至今，地方融资平台的债务状况通过官方渠道只出现过两次汇总数据。一次是央行的统计口径，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。
中国银监会的统计数据，至今年6月末，地方政府融资平台贷款余额为7.66万亿元。
但是这些数据并没有得到经济界人士的共同认可，财政部对外也表示，债务规模有多大，目前财政部也很难掌握。而一些经济学家估计地方融资平台的债务已经超过10万亿。
事实上，地方融资平台的债务统计的确非常困难。融资平台的构成复杂、性质不一。一些地方的融资平台跟发改委、财政局甚至是一套班子两块牌子，而一些商业化运营的企业甚至是上市公司也承担了部分为政府项目融资的功能。
另一方面，各部门的统一口径千差万别。哪些是政府性债务，哪些是非政府性债务还是要科学鉴定，数字的差异是比较大。对财政部来说平时的抽样调查很难推出一个确切数，并且各地的情况也不一样。

上述地方银监局负责人告诉本报，实际工作当中发现，各方统计数据标准不一，出现部分地方政府和企业少报的情况，而即便如此，风险敞口也相当惊人。
银行业内人士则透露，第一次清查，财政部实际上也在组织财政厅进行清查,而银监会是从银行不良贷款角度来检查的。两个部门之间思路并不相同，统计口径也比较乱。“第二次清查最重要的特点是部门联合，便于统计口径的统一。”
其实担心的不仅仅是银监会，财政部等部委也很担心。财政部和发改委有关人士也曾表示，如果出了问题就不会是小问题，对地方政府的正常运作都可能产生影响。
因此各方都希望能得到一个准确的数据，以便于对地方融资平台的债务风险进行正确的分析和判断。这也是此次四部委联合清查的重要目标。
银监会密集行动
从2009年下半年开始，银监会已经开始对地方融资平台当年新增贷款进行解包还原，要求每笔贷款对应相应的项目，并落实还款来源。截至今年年中，这项工作已经初步告一段落。
建设银行高级研究员赵庆明也表示，银监会单方面的解包还原清查工作相对来说有局限性，如果贷款主体自身不配合，就很难全面了解信息。一些银行分支机构为了自身利益，也有可能出现掩盖的情况，将一些贷款放在不同的统计分类当中。
刘明康披露，7.66万亿元地方融资平台贷款余额中，目前存在严重偿还风险的贷款占23%。这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元。
地方银监局人士告诉本报，银监会上一轮自查数据的 “解包还原”还在收尾，新一轮清查工作就开始了。过去是各家银行上报一个加总的数据，而此次是把数据打回到各地，银监局、地方政府和银行一起逐笔对账，按照现金流测算落实每一个地方融资平台的性质和还款来源。
据悉，新的地方融资平台贷款分类方式为“可完全覆盖类、基本覆盖类、部分覆盖类和不能覆盖类”四级。

根据兴业银行分析师的估计，完全覆盖类贷款大约占到全部政府融资平台贷款的27%，基本覆盖类和部分覆盖类约占60%，而无覆盖类的则占到13%。
本报获悉，按照银监会的要求，在接下来的一个月内各银行要完成清查分类、建立台账、推动银政对账、银政对话等工作。
9月到10月，银监会、银行业协会等将有债权的银行联合起来，选择风险敞口最大的银行做主牵头行，负责资产保全并与地方政府协调，主要针对第二类贷款和第三类贷款和地方政府谈判，以求做到“第二类贷款做实、第三类贷款规范”，并分类处理清理后的存量贷款，到年底前，依靠贷款的风险质量状况重新分类、提足拨备，做好坏账核销。
多重风险
“不少企业就是地方国资控股的企业或者上市公司，主要经营项目就是一些地方路桥建设或基础设施项目，但他们就不算是地方融资平台之列。而且据我们了解，一些企业发债就是为了归还银行贷款。”一位发改委人士称。
一位地方银监局人士告诉本报，想要厘清地方融资平台并不容易，多年以来，地方人民银行、银监局、商业银行都是依靠地方资源生存的，和地方政府、企业之间有着千丝万缕的联系，现在地方上的确很困难，不少机构认为有时候也不好卡得太死。
而一位做银行风险控制的人士却担心，地方会利用分类清理期间，把地方融资平台重组，把有现金流的资产甩出去，留下空壳公司交给银行慢慢处理。
工行投行研究中心史晨昱博士分析说，2009年下半年以来，地方融资平台出现了一些趋势性的变化，即控股公司发展模式。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，将分散的各类平台加以整合，通过控股公司实施对平台资源的集中控制、管理。
“实际上，现在不是标准的问题，而是银监局、银行和地方政府、企业坐下来商量解决办法，主要的负债和风险肯定是地方上甚至未来中央还是要背的，银行方面多少承担一些，具体比例就需要协商。”上述银行风险控制部门的人士说。
不过，留给监管层和商业银行的时间有限。绝大多数的地方政府平台信贷规模已经远远超过了平台自身经营收入承载的能力，导致银行信贷资金的归还风险加大。渣打银行中国区研究主管王志浩就直言，总的来说，地方政府要用总税收收入的50%，承担80%的支出责任。
“而且，县域改革后，现在是省直管县，而地市一级财政被空心化了，所以地市一级的财政收入承载能力是没有保障的。这也是我们所担心的。”一位经济界人士称。
随着房地产调控进入深水区，部分地方上已经出现了土地 “滞销”的情况，如果这种情况继续下去，就会严重威胁到地方的财政能力和地方融资平台的还款能力。
“如果土地价格出现大规模的下跌，我们需要应付的就是多重风险。”一位商业银行人士表达了自己的忧虑。