涉农立法与新农村法制建设

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2005年，十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，2006年，中央一号文件进一步对新农村建设作了全面部署。几年来，立法机关贯彻落实党中央政策精神，不断完善相关法律法规。全国人大先后制定、修订了《农产品质量安全法》、《农民专业合作社法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《动物防疫法》等多部涉农法律，国务院也出台了农村五保供养工作条例、抗旱条例、农业机械安全监督管理条例等十多部涉农行政法规，还有多部法律、行政法规正在制定、修订过程中，有望近期出台。　　近年来涉农立法的特点
　　1.在立法理念上，更加注重城乡统筹。由于历史的原因，我国长期存在城乡二元制的社会结构，反映到立法上，就是城乡二元的法律制度设计，这种不适应时代发展要求的体制正在逐步改变。例如，在人大代表选举名额的分配上，以往农村每一代表所代表的人口数是城镇每一代表所代表的人口数的四倍甚至八倍。今年3月，全国人大完成了对人民代表大会选举法的修改，城乡之间实现了选举权上的平等。又如，在城乡建设方面，城市和农村的规划建设曾经分别适用不同的法律、行政法规，城市建设过程中忽视对周边农村的带动、辐射。2007年，国家出台了城乡规划法，明确了城乡统筹规划的管理思路，对促进城乡协调发展、建设社会主义新农村起到了积极的推动作用。
　　2.在价值取向上，更加注重“多予、少取、放活”。这体现在三个方面：一是支农惠农政策力度加大。例如2006年出台的农民专业合作社法，就明确了国家对农民专业合作社在财政、金融、税收、项目等多方面的扶持措施。二是涉农收费得到严格控制。除取消农业税外，我国农业领域立法按照不再设立专门面向农民的收费项目的原则，对涉农收费项目进行严格控制，在农村土地承包经营纠纷仲裁、农业机械定期安全检验等方面，立法都规定经费由财政保障，不向农民收取费用。三是涉农行政许可逐步得到清理。随着行政审批制度改革的不断深入，特别是行政许可法施行以来，涉农行政审批逐步减少，到今年7月为止，仅农业部、水利部、国家林业局就取消各类行政审批项目68项。农业立法过程中也对行政许可实行了严格控制，例如，在农业机械安全监督管理条例中，就没有增设任何行政许可。
　　3.在立法重点上，更加注重农村经济社会全面协调可持续发展。近年来涉农立法在以下几方面取得了较大进展：一是农村社会事务立法。例如为了促进农村社会保障制度的发展，国务院2006年出台农村五保供养工作条例，明确五保供养资金由财政预算安排，不再由农民负担；又如，为了完善村民自治制度，村民委员会组织法修订草案已经提请全国人大常委会审议，有望在近期出台。二是农村环境保护立法。例如，2008年修订的水污染防治法就对农业和农村水污染防治作了专节规定，《森林法（修订）》、《水土保持法（修订）》以及《畜禽养殖污染防治条例》等法律、法规也正在制修订过程中。三是农产品质量安全立法。包括已经出台的《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》，以及正在《修订的饲料和饲料添加剂管理条例》、《农药管理条例》等，这说明我国农业生产已经超越了单纯重视“数量”的阶段，将“质量”问题纳入了发展目标。
　　4.在制度设计上，更加注重准确定位政府职能。涉农立法更加注重政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项职能的行使，对政府部门直接参与经济活动进行严格限制。例如2007年修订的动物防疫法就明确界定了兽医主管部门和动物防疫监督机构的公益职能，实行官方兽医和执业兽医分立，有效减少了政府机构既当运动员、又当裁判员的现象。又如，农民专业合作社法没有规定专门的“主管部门”，而只是规定政府负责组织有关部门、有关组织，对农民专业合作社的建设和发展“给予指导、扶持和服务”。
　　新农村法制建设亟待解决几个问题
　　在肯定成绩的同时，我们也应当看到，由于多方面的原因，我国新农村法制建设仍然任重而道远。在下一步的工作中，还有几个问题需要解决：
　　一是如何彻底打破城乡二元结构。彻底打破城乡二元结构，与我国现代化进程密切相关，但对几十年来形成的社会体制进行改革，必然是一个“冰消”的过程，而不是一个“瓦解”的过程。一方面，一些城乡分割的法律制度已经或者正在得到修改，但仍然是不全面、不系统的，目前在户籍管理、社会保障、社会救助等方面，城乡法律制度还不能统一。另一方面，即使法律制度全部修改了，其落实也有一个历史过程。例如保障农民工子女在父母务工地平等入学的问题，尽管2006年修订的义务教育法已经明确地方人民政府应当为在非户籍地接受义务教育的适龄儿童、少年提供平等接受义务教育的条件，但从新闻媒体报道来看，目前大量的农民工子女仍只能在条件非常简陋的民办学校就读。此类问题，恐怕不是在法律中简单规定“平等”即可解决。为了促进城乡实质平等的实现，法律制度应当作出哪些有针对性的规定，这是一个需要长期研究的问题。
　　二是如何在一些关键性的问题上取得实质性进展。以土地问题为例，近年来集体建设用地流转、土地征收、承包经营权流转、“土地换社保”等问题比较吸引社会关注，中央明确提出了缩小征地范围、提高征地补偿标准的改革目标，土地管理法修订也正式提上了立法日程。这当中有不少问题需要首先在理论上作出回答，例如农村土地的主要功能问题。即农村土地主要是农民的集体财产和基本生活保障，还是主要属于国家粮食安全保障的范畴，国家对农民处置土地使用权是否需要干预，在多大程度上干预，通过何种方式干预；又如土地增值收益的分配问题。随着经济社会的发展，土地使用权市场价值在不断变化，土地从农业用地转为建设用地，市场价值上升，而农业用地由于农业生产附加值不高，可能市场价值相对下降，社会总体利益应当如何平衡，国家应当充当何种角色。此类问题直接关系到征收补偿、集体建设用地流转等问题的制度设计，如果不能得到很好解决，土地管理制度改革始终难以突破。又如，在农村集体经济组织成员资格认定问题上，我国法律一直缺乏明确规定；对于拥有当地户籍是否即属于集体经济组织成员，户籍迁移、结婚离异等是否导致成员资格的取得或者丧失，集体经济组织成员对集体财产的权利是否属于共同共有或者按份共有等问题，理论界也鲜有研究。实践中农村在土地承包经营权取得、集体资产收益处置、土地征收补偿分配等问题上产生的大量纠纷，都与集体经济组织成员资格认定“模糊化”有一定关系。
　　三是如何在保护农民权益的基础上发展现代农业。“三农”问题的关键是农民问题。发展现代农业、保障农产品质量安全，要求规模化、标准化、机械化生产，这与我国一家一户的农业生产现状存在一定矛盾。对农民家庭生产规定严脱离现实，难以达到立法目的。在《农产品质量安全法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》等法律法规制修订过程中，都受到这个问题的困扰。近来国家大力扶持农民专业合作社，这是我国农业发展的重要方向，但如何解决实践中个别合作社不“专业”、不“合作”的问题，真正确保通过合作社引导农民在自主联合的基础上发展现代农业，还有许多问题需要研究。
　　四是如何加强农民对法制建设的积极有效参与。目前，在立法和执法环节上，都不同程度地存在农民有效参与程度不够的问题。例如，在立法环节，当前的互联网公开征求意见制度就不太适应农村实际情况，而农民也由于多方面的原因，参与法制建设的积极性不高，以至于有人认为，农民文化素质差，不能正确行使法律赋予的各项权利，必须由精英阶层特别是管理部门代为决策；在执法环节，不少涉农执法单位常常局限在罚款、扣押等行政处罚和行政强制措施上，对行政给付、行政指导、行政合同等缺乏应有的重视，一些司法机关也不愿意受理标的较小的农村纠纷，这不仅影响了法律在农村的执行，还导致农民对法律形成一些片面、不当的看法，影响了法制建设的整体进程。为了推动新农村法制建设，需要进一步完善农民利益诉求的表达机制，引导农民积极行使参与权、表达权、监督权，确保农民成为法制建设的主体而不是被动的接受者。

作者：罗怀熙 来源：《中国发展观察》2010年第9期

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关键词：法制建设 新农村 全国人大常委会 土地承包经营权 集体经济组织 农村 立法 涉农 法制建设

良好的法制对于规范农村经济建设与社会发展和有必要。
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