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近年来，随着农业结构调整和农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势，土地流转面积逐步扩大，流转形式不断丰富。土地流转拓宽了农民增收渠道，对农村经济发展产生了积极影响。金融在支持农村土地流转，促进农民增收方面有着不可或缺的作用，但目前边远欠发达地区金融支持土地流转存在资金缺位问题不容忽视。现以呼伦贝尔市扎兰屯、阿荣旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗(简称岭南三旗)的土地流转情况为例进行典型调查。
一、农村土地承包经营权流转现状
2009年末，据统计呼伦贝尔市岭南三旗(市)流转出土地的农户为0.94万户，占农户5.22%。土地流转面积53万亩(详见表1、表2)，占全辖耕地面积的3.44%。土地流转方式含转包、转让、出租、互换四种方式。其中，转包6万亩，转让34万亩，出租10万亩，互换3万亩。全部流转入农户中，有1853户签订了规范的土地流转合同。有16个乡镇建立了土地流转服务组织。在土地流转面积中，大部分由乡村组织、村民之间提供信息进行流转。
土地流转的特点为：
(一)流转土地统一耕种，农民收益增加。耕地实行集中经营，由于耕地面积多，所种植的作物可以三五年重复种植一次，对耕地起到了保护作用，避免了掠夺式耕种的方式。如扎兰屯2008年秋季合作社用大型农业机械深翻了3000亩耕地，解决了耕地多年板结的问题，逐步使耕地走上良性经营的轨道。形成了规模种植、统一耕种，不但购买生产资料节省了开支，还避免了农机具的重复购置。国家农机购置补贴项目的施行也促进了土地流转的规模化，如莫旗自2006年至今争取到补贴资金902.9万元，引导农民自筹投入资金2495.29万元，共实施补贴各类农机具764台，受益农产达762户，大幅提高了莫旗农机装备水平，加快了农业机械化进程。
(二)土地流转以长期转让为主，经营规模不断扩大。近年来，国家惠农政策促进了农民种粮的积极性，以莫旗为例，通过“一卡通”2009年累计发放补贴资金2.73亿元，2010年4月末已累计发放1.92亿补贴资金，使农民土地经营热情高涨，过去质量较低的土地，甚至撂荒的土地得到重新开发利用。农村劳动力转移，使部分土地向种田能手转移。农民收入的提高促使部分农民有能力流转入更多的土地以扩大再生产。
(三)流转受让方以农户为主，粮食生产仍为首选。由于近年以大豆为主的农作物收购价格持续看涨，由2007年的1.40元/斤增加到目前的1.90元/斤，增幅达35.72%，农产品价格提高和农业比较效益上升促进了农民土地经营的积极性。以莫旗为例，2009年全旗粮食生产25.3亿斤，同比增长3.4%，农民人均纯收入达到5688元，同比增长8%。土地增产增收，使土地流转让农民吃上了“定心丸”，无流转耕种土地作其它用途现象。
(四)流转合同有待于规范。流转合同应实行自治区统一规定的规范文本，但民间签订统一规定的规范文本流转合同占比仅为9.54%，这种流转行为不规范或虽然签订了合同，但是内容简单，不对违约作出具体规定，不利于流转户的土地经营权益维护。
二、金融支持土地流转存在的问题
(一)农业贷款增速不能满足土地流转需求。据调查，土地流转前，农产贷款主要用于购买基本的生产资料，需求额为1至2万元；土地流转后，农户开始进行规模经营，贷款多用于购买大型现代化机械、引进新技术等，贷款额明显增大到8万元至10万元。而目前涉农银行业机构农户贷款最高额仅为4万元。
(二)土地流转金融支持遭遇抵押担保困境。目前银行普遍实行严格的贷款抵押担保制度，而流转主体往往缺少合格有效的抵押财产，加上担保机构实力普遍弱小。同时由于担保评估手续繁杂，反担保要求过于严格，流转主体一般难以通过担保公司获得贷款担保，缺少担保抵押成为土地流转主体融资的一大障碍。另外，担保手续费率一般在银行利率上再上浮50%，使得融资成本居高不下，对于高投入、低收益的农业生产来说一般难以承受。
(三)制度不完善制约土地流转主体获得贷款支持。土地流入方的最大资产是土地承包经营权，但目前法律规定土地承包经营权不能用作抵押。如制度层面可获得突破，按保守180元／亩的承包费计算，现有的53万亩流转土地将可以提供9540万元的贷款抵押，可以解决相当一部分土地流转主体，特别是种粮大户的融资难题。
(四)小额信贷难以满足土地流转的融资需求。目前金融机构面向农户发放的贷款只有小额农户贷款，主要形式为小额信用贷款、农户联保贷款和担保贷款，贷款最高额为4万元，信贷品种单一，担保额度较低，且贷款抵押担保条件过高或手续过于繁杂。另外，作为支农生力军的信用社实行严厉的贷款责任追究制，导致“惧贷”、“慎贷”、“惜贷”现象十分普遍。其次，由于农村信用社过于强调风险防范等原因，使原本额度较小的小额信贷更小，从而导致小额信贷更加难以满足较大的农村土地流转资金需求。
(五)农业保险缺位。目前，保险公司开办的农业保险品种较少，老百姓对能够涵盖种植业、养殖业的农险充满了期待，尤其对风险较高的养殖业保险需求非常迫切，农业经济持续发展与农业保险覆盖面低的矛盾突出。一方面由于农业保险风险较大，自然灾害难以预知，保险公司开展业务动力不足，以致险种较少；另一方面农户受传统观念的束缚，大部分参保险意识不强，造成农业保险严重缺位。
三、政策建议
(一)加强担保体系建设，破解抵押担保难题。一是大力拓宽筹资渠道，广泛吸收各种类型的社会资金，壮大担保公司的实力，特别是鼓励农业产业化龙头企业、农民专业合作社入股或成立担保公司，提高流转主体融资的外在担保能力。二是金融部门要加强与担保公司的合作力度，在风险可控的前提下进一步放大担保比例，不断加大对流转主体的金融支持力度。
(二)加强法律制度创新，突破制度障碍。完善《担保法》、《物权法》等法律中的相关规定，允许土地承包经营权可以抵押等。一方面，以土地承包经营权用作银行贷款抵押具有现实的可操作性，如果银行贷款出现风险，考虑到经营权可以流转，所以银行可以通过市场中介将其流转，所得转让费用以偿还贷款。另一方面，由于农业政策保险的覆盖面日益提高，农业生产经营风险得以有效地降低，从而使得银行贷款的风险也随之大幅度降低，今后应进一步加快发展农业保险业务，以促进土地流转规模化、集约化。
(三)继续加大农村金融创新力度。一是着力强化机制创新。金融机构，特别是农村信用社或村镇银行应不断完善信贷管理机制，尽快建立起灵活、高效、风险与收益相对称的绩效考核制度，不断加大对各类农村土地流转主体的信贷支持。二是积极推动金融产品创新，推出适合土地流转需求的金融服务新品种，降低融资成本。人民银行应加大对农村金融创新的指导和推动力度，鼓励银行针对以土地承包经营权入股成立的农民专业合作社发放贷款，从而与农民专业合作组织有效衔接，加大对土地流转主体的金融支持力度。三是完善小额信贷制度。金融机构应在小额信贷的基础上，设立专门针对土地流转主体（如种粮大户或种植专业合作社)的信用贷款品种，并大幅度提高信用贷款额度，支持土地流转规模经营。即便以农村土地承包经营权为抵押发放贷款目前难以突破法律障碍，银行也可以通过以股权出质方式提供贷款支持。
作者：中国人民银行呼伦贝尔市中心支行 李增明 中国人民银行阿荣旗支行 郝玉萍 中国人民银行莫旗支行 孙中华 中国人民银行扎兰屯市支行 彭秀丽 来源：《内蒙古金融研究》2010年第6期
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