有关我国土地征收法律制度创新_硕士论文
发布时间：2014-10-19
来源：人大经济论坛
一、我国现行土地征收法律制度的缺陷我国现行土地征收制度在国家立法层面上，包括宪法相关规定、《土地管理法》、《(土地管理法>实施条例》、《征用土地公告办法》等。在地方性立法方面，主要包括各地为实施《土地管理法》而制定的地方性法规、规章或政策。仅仅从数量上看，这些法律、法规、规章也许并不算少，但远远没有形成一个有机的体系，存在着不少缺陷。试分析如下：
(一)在至关重要的公共利益标准上，土地征收制度内部自相矛盾。
在市场经济条件下，公共利益应当是启动土地征收程序的唯一标准，但我国现行土地征收制度在这个方面自相矛盾。一方面，《宪法》第10条第2款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第2条第4款也规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。从这里看出，我国土地征收法律制度确立了公共利益标准。
另一方面，《土地管理法》第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
这就引发了一个矛盾：农村集体土地被征收为城市土地，按《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第2条第4款的规定，只有在符合公共利益的前提下才是合法的。但是依照《土地管理法》第43条规定，除了少量的非农化建设(乡镇企业、村民住宅或乡(镇)村公共设施和公益事业建设)不需要经过征收程序外，绝大部分需要利用集体土地的建设用地都要经过土地征收程序。这样一来，大量不符合公共利益要求的建设项目，如商品房开发项目，需要使用农村集体土地时，如果不征为国有就不符合《土地管理法》第43条的规定，而征为国有又不符合《宪法》第lO条第2款和《土地管理法》第2条第4款的规定。
(二)在土地征收体制上，过分强调国家权威。
根据我国现行法律制度，土地征收实质上就是由政府主导的强制性地把集体土地转变为国有土地的过程。在这个过程中，是否征收、如何征收、如何补偿等方面，被征地单位和失地农民都缺少相应的知情权和发言权，也没有残余地强制征收请求权、买回权等一系列权利。政府的征收行为明显具有单方面性和强制性，威权过重，征收方式、手段单一，制度运作僵化，被征地单位和失地农民缺少表达意见、提出异议的机会，充分体现了国家的权威，反映了计划经济体制时期的行政权力支配一切的时代特征，远远不能适应现代多元化法治社会的要求。
(三)在征地补偿问题上，补偿安置并举，反映了计划经济的特色。
在指令性计划经济体制下，国家承担了公民生老病死的职责，全面安排公民的生产和生活事宜。
在国家依法征收土地，客观上剥夺或减少被征地者的生存手段后，国家就更有责任重新安排被征地者的生产和生活。正是在这种情况下，1953年《关于国家建设征用土地办法》以及1982年《国家建设征用土地条例》中都明确具体地规定了国家承担被征地农民安置责任的各种方式，如招工安置、移民安置、农业安置等等，这些安置方式在市场经济国家中是不可想象的。我国现行的《土地管理法》及其《实施条例》虽然没有具体规定安置途径，但是也对安置补助费的发放标准、使用方式作了详细规定，这说明传统的安置责任基本上已经转变为现行各种货币安置方式。从立法理念上讲，在必须征收时，补偿应当符合财产的价值，财产的存续保障转化为财产的价值保障。因此，在国家对被征地者的土地进行完全补偿后，不能也不需要再承担各种安置责任。
我国目前的情况是：一方面，土地补偿费用过低，根本就不足以补偿被征地者的财产价值;另一方面，国家又发放安置补助费，实际上是对被征地者低补偿的一种再补偿。这种制度模式仍然体现计划经济体制时期的立法理念，也就是说，土地补偿费和安置补助费均不是对被征地者财产权利的补偿，而是体现了国家对其生产生活状况的关怀。应当说，这些都明显地不符合我国目前市场化改革的方向。
(四)土地补偿制度不合理，难以有效保障被征地者及其他利害关系人的合法权益。
这主要体现在以下几个方面：首先，现行立法没有明确补偿原则，也就是说，没有明确采用完全补偿标准还是适当补偿标准。其次，补偿先行原则欠缺，没有规定在对被征地者进行有效补偿之前，被征收土地的所有权不发生转移。再次，补偿标准非市场化。《土地管理法》第47条基本确立了我国现行征地的补偿标准，这个标准可以归纳为产值倍数计算法。该标准制定于计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，是一种与市场因素无关的国家政策性价格，过于偏离被征收土地的市场价格和失地农民群体的经济预期，带有浓重的计划经济体制色彩。
(五)用地单位在土地征收过程中地位尴尬，不能直接取得土地使用权。
土地征收是土地所有权变动的过程，国家在土地征收过程中最终获得了被征收土地的所有权。用地单位在土地征收过程中既不能取得土地所有权，也不能取得土地使用权，因而既不适宜作为土地征收程序的启动者，更不适宜作为土地补偿费的支付者和安置责任的承担者。但是，国家为了避开土地征收申请者和土地征收公权力行使者双重身份带来的尴尬，只能由用地单位启动土地征收程序，同时，土地补偿金往往由用地单位支付给被征地单位，这在法理上完全讲不过去。首先，用地单位是从国家手中取得土地使用权而不是从被征地的集体经济组织手中取得土地使用权，用地单位不应当向被征地的集体经济组织支付土地补偿金，这笔补偿费用应当由土地所有权的实际承受者即国家支付;其次，从补偿金的性质来看，国家支付给被征地的集体经济组织的是土地补偿费用，而用地单位支付给国家的是国有土地使用权出让金。这两种资金的性质完全不同，数量也不相同，因此，从法理上讲，土地补偿金不应由用地单位支付给被征地单位。
另外，在土地征收法律制度中，由于用地单位不能取得土地所有权，用地单位只能通过使用权出让程序从国家手中取得土地使用权。这样，用地单位取得土地使用权至少要经过两个程序：一是土地征收程序;二是国有土地使用权出让程序，取得土地使用权的过程是漫长的，成本也比较高。
二、我国土地征收法律制度创新的基本理念为了克服上述缺陷，学者们提出了各种各样的建议，如严格界定公共利益的范围，建立征收、征购许可证制度以及提高补偿标准、扩大补偿范围等等。
笔者认为，我国现行土地征收法律制度带有严重的计划体制色彩，与社会主义市场经济体制的要求相去甚远，因而任何枝节性的修补无助于整个问题的解决。笔者认为，应当以科学发展观为指导，重构符合社会主义市场经济体制要求的土地征收法律制度。以人为本是科学发展观的核心，在法治时代，以人为本实际表现为以人的权利为本，体现权利本位的精神理念，具体而言，主要包括两个方面的基本内容：一是明确土地征收制度的立法目的之一就是保护土地所有权;二是土地征收法律制度的重要内容就是保障被征地者的各项公权利，包括强制征收请求权、买回权、知情权等等。
一)土地征收制度的立法目的之一就是保护土地所有权。
产权是人们从事各种经济活动的内在动力，财产权的法律保护就在于产生有效益地利用各种资源的激励。土地所有权是一项非常重要的产权。在现代法治社会中，一方面，现代法治国家的最主要的特征，是将保障人民的‘自由权’及‘财产权’当做国家存在及政治运作的主要目的。另一方面，在几种可能损害土地所有权的情形中，由于国家打着公共利益的旗号，以公共利益为根据，认为财产权负有社会义务，从而为侵犯土地所有权的行为披上合法的外衣，更具有隐蔽性，不易为人们察觉和重视，对于公民的财产权而言，更具有危险性。在这种情况下，为了保障私人财产权，防止国家滥用征收权力，就有必要在赋予国家土地征收权力的同时，又对这种权力进行必要的规范和限制。从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。这种制约、限制措施主要有四种：一是设定公共利益标准，划定土地征收公权力行使的范围;二是赋予被征地者以各种权利，从而达到以权利制约权力的目的;三是通过严密的程序设置，也即通过各种时间和空间的方式、步骤的安排来制约公权力;四是通过行政复议或行政诉讼、民事诉讼等方式制约政府的土地征收权力，从而达到以权力制衡权力的目的。通过以上一系列的制度安排，可以有效地划定政府土地征收公权力的范围，规范土地征收公权力的行使方式和程序，实现对国家土地征收权力的制约，充分体现了对被征地者土地所有权的保障，反映以人为本的时代要求。
二)土地征收法律制度的重要内容就是保障公权利。
公权利是相对于私权利的一个概念，是行政相对人针对国家的权利，日本着名法学家美浓部达吉称之为公法上的人民权利、人民的公权，简称公权，而与私权相对应。在土地征收法律制度中，公共利益标准限制公权力的行使范围，各种土地征收程序方面的规定也规范了土地征收权力行使的方式。除此以外，被征地者享有的各种公权利也是限制政府征收公权力、维护自身合法权益的重要手段。在赋予被征地者公权利方面，应当赋予被征地者以下一些权利：知情权、残余地强制征收请求权、买回权、先行补偿权等等。应当说，这些公权利的授予将有效地改变现行土地征收法律制度中国家权威至上的状况，重塑了土地征收过程中的权利权力配置格局，有助于对抗政府公权力，保障被征地者的合法权益。
总之，在改革开放后，我国法律制度在权利义务关系上已经实现了由义务本位到权利本位的转变，科学发展观也要求我们必须坚持权利本位精神，而权利本位意味着只有权利存在，才能设定义务，这就是说，法律制度主要是规定人们的各种权利。在这种情况下，以科学发展观为指导，以权利本位为核心，变革与创新我国现行的土地征收法律制度，是十分必要的。
三、我国未来土地征收法律制度创新的基本设想笔者认为，在我国未来土地征收法律制度中，除了进一步明确公共利益标准、规范土地征收程序外，至少还应当以被征地者应当享有的公权利保障为核心，建立以下一系列制度：
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