浅谈当前公安执法中存在的问题及对策
当前公安执法中存在的问题及对策
[摘要] 公安机关是国家重要的行政执法部门，在建设社会主义法治国家的进程中富有重大的历史责任。公安机关执法活动涉及社会生活的方方面面，与公民、法人和其它组织的利益密切相关。行政执法是行政机关与群众最直接相关的管理活动。公安执法尤其如此，面广量大，关系生死安危。规范公安执法，转变执法理念，改进执法方式，成为当务之急。本文就当前公安行政执法中存在的主要问题、成因及对策做一粗浅分析。
[关键词]：公安执法 问题 对策
行政执法主要是指行政机关依法对作为行政管理相对人的公民、法人或其他组织实施影响其权利、义务的具体行政行为。公安机关是人民政府的重要组成部分，是国家的行政机关，同时它又担负着刑事案件的侦查任务，因而它又是国家的司法机关之一。公安机关是政府的一个职能部门，依法管理社会治安，行使国家的行政权，同时公安机关又依法侦查刑事案件，行使国家的司法权。公安机关的性质具有双重性，即既有行政性又有司法性。 公安机关作为国家重要的行政执法部门之一,承担了治安、交通、消防、户政等大量的国家行政管理职能。然而,在一些地区公安执法不严、不能公正执法的现象还时有。
公安执法是公安机关及其工作人员按照法定的职权和程序具体运用公安法律法规的过程。公安机关严格执法，是公安法律法规得以正确实施的重要保证，而公安民警正确的运用公安法律法规：做到有法必依、执法必严、违法必究，对于维护国家的权威、维护宪法和法律的统一实施具有十分重要的意义。但是公安执法工作仍存在一些问题，笔者结合本地的执法现状，就当前公安执法中存在的问题、产生的原因及解决的对策，谈些看法。
一、当前行政执法中存在的一些主要问题 1、执法趋利严重，滥施罚款和以罚代拘，导致案件降格处理，不履行法定职责。由于受当地政府财力限制，公安机关办公、办案经费不能正常保障，导致一些基层公安机关视治安罚款为一种“创收”，在办理赌博、卖淫嫖娼、吸毒等案件中，对应当追究刑事责任或劳教的违法犯罪人员，降格作罚款处理， 以罚代刑、以罚代教等。这些做法偏离了立法精神，忽视了社会效益，在群众中造成了“犯罪犯法可以赎买”的错觉。 2、个别民警法制观念淡薄，特权思想严重，甚至办人情案、关系案，执法中随意性、盲目性较大。侵犯公民的合法权益当前公安执法中侵犯公民人权的问题较多，主要表现在：第一、在办案中随意行使裁量权，对于二人以上和共同违法案件，不考虑从轻或从重情节，不进行综合平衡，处罚畸重畸轻，显失公正，造成情节轻重与处罚力度的失调。第二、随意扣押、没收财物，甚至扣押财物而不出具合法的手续，特别是对外来人口违法的案件，暂扣物、暂扣款管理混乱，对赃款赃物、违禁品的没收不上报审批，自行决定。第三、强调形势或专项斗争需要，凑人头数而随意“顶格”处罚或降低办案要求。第四、随意盲目执法，随意传审嫌疑人，动不动就给当事人戴手铐罚跪罚站，甚至动手动脚，造成群众投诉，执法被动。在执法检查中，随意性较大，想检查就检查，不注重保护经营者的合法权益，扰民、干扰经营者正常活动的现象突出；有的搞行政不作为，对该发放的许可证、执照卡着不办，在履行保护公民人身权、财产权的法定职责时，敷衍塞责，引起行政诉讼。 3、行政执法中重实体轻程序较为普遍，导致执法不严。这方面的主要表现为：立案重视不够；告知、听证程序流于形式的多；留置盘问和传唤混淆使用，手续不全，超期留置；送达执行重视不够，剥夺当事人的诉讼权利。如有的滥用罚款或显失公正处罚，怕送达执行时案件可能要“翻”而不进行送达，有的甚至抓住当事人不愿张扬的弱点，达成“君子协议”，裁决前在送达回执空白上让当事人签字，以图省事；证据意识淡薄，对证据不作保全或保全不合法，导致行政诉讼时的被动或败诉。 4、执法程序不配套，执法手段和措施滞后。一方面，对留置盘问、强制约束、搜查、取缔、查封、扣押等强制措施作为查处治安案件的必要手段明确不够，执行程序和方式没有统一的规定和法律文书，实践中往往把刑事案件中的搜查、扣押等手段用于办理治安案件；另一方面，对行政罚款的强制执行如查封、扣押、拍卖如何办理程序不明确，实践中难以操作。特别是随着执罚分离制度的实施，此问题将更突出。 5、执法透明度不高。当前公安机关的执法规定、执法程序、执法依据、执法结果、执法纪律、执法监督途径等规定缺乏公开性，透明度不高，群众搞不清，缺乏了解，执法监督难，因此而对公安机关公正执法普遍存在疑虑，严重影响了警民关系。
二、产生公安执法问题的主要原因
1、执法者素质不高，法治观念不强，对依法行政的重要性必要性缺乏正确的认识
（1）执法观念不端正、随意性执法，这是影响执法规范化的主观因素。执法规范化与执法随意性刚好是相对的，执法的随意性就是执法的不规范，就是不按照法律规定的程序和有关的规章制度执法。有的民警不能正确对待手中的权力，将法律赋予的权力当成是个人自诩的本钱，将滥用职权当作是法律赋予的自由裁量权。
（2）法治观念不强。法治观念是个人或社会对法治的认识、评价和感情体验，是一种带有基本倾向的法律意识。这种法律意识是制定法律的前提，是执行法律的基础，是遵守法律的保证。“法律至上、法律面前人人平等”的现代法治观念，在一些民警和领导干部的思想中还没有真正树立起来，“法律束缚手脚，重打击、轻保护”的旧意识还没有完全抛弃，不能严格依法办事，没有把保护案件当事人，包括保护犯罪嫌疑人的合法权益当作人民警察必须履行的职责和义务。尤其是对程序法的执法保障作用认识不足、理解不深，这是大量出现程序违法问题的主要原因。更为严重的是，少数民警背离人民警察的性质和宗旨，把党和人民赋子的执法权力当作牟取部门和个人私利的工具。
（3）民警业务素质偏低。一是部分民警缺乏应有的法律、业务知识，对新形势下执法办案要求不了解、不掌握。不少新民警对法律和业务知识缺乏系统的学习，尤其是近几年刚从地方和转业军人中录用的新民警，只进行一二个月的短期培训，没有经过系统地学习法律和业务知识，对办案有关程序要求知之甚少，不能适应岗位执法要求。二是作为一名合格的公安民警就要求具备较高的政治素质、思想素质、道德素质、法律素质、身体素质等多方面的素质，其中法律素质是最基本最重要的素质，这是执法者区别于普通公民的主要标志。如果执法者不知法、不懂法、不会运用法律，那他就没有资格从事执法工作；如果这样的人还在执法岗位上，甚至还在进行执法工作，这不仅是法治的悲哀，而且是法治的危险。我国人民警察法对警察的录用条件要求较低，在业务知识方面(法律与公安专业知识)没做规定，仅仅强调是高中以上文化程度。而且公安机关进人的随意性很大、“进口”不严，民警来源庞杂，缺乏统一的法律知识和专业训练背景，警察与普通公民在接受现代法治理念启蒙方面，并没有多大区别。一些公安机关忽视了对民警的教育培训，使其自身素质与执法工作的需要差距越来越大，不能胜任公安执法王作。
2、现有公安体制和警务方式不够完善 。《中华人民共和国治安管理处罚法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2005年8月28日通过，自2006年3月1日起施行。为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法。但是现有的公安后勤保障体系受地方财政的制约，与公安工作、经济建设不能同步进行，造成执法活动在功利病态中恶性运作。派出所正在实行的一区一警模式，在体现警力下沉、警务前移、便民服务上是一个巨大的进步，但基于警力不足的现状，客观上使民警处于单兵作战状态，不利于公正执法，不利于治安案件的依法查处和工作效率的提高。 法律规定较为原则。许多公安法律法规都制定的比较原则、规定不细，使之缺乏操作性。如《治安管理处罚法》中对违反治安管理的行为，许多地方笼统规定处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者拘留。对同一行为，既可以给予治安处罚中的任何一种处罚，而且在同一种处罚中可以给予最低或者最高的处罚幅度。又如“第六十六条 卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”和 第六十七条 “引诱、容留、介绍他人卖淫的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。 对这两种违法行为，赋予了执法者以多种可选择处罚方式和极大的权力，几乎是随心所欲，罚所欲罚，置被处罚一方于极大的震慑之下，既不利于被处罚方申诉及-抗辩，也缺乏严肃性，从规则上压制了被处罚一方。加上执法人员主观认识和理解不同、个人好恶及其他因素的干扰，致使行为与处罚、处罚与处罚之间不平衡，出现处罚畸轻畸重的状况，造成执法不公。
3、执法监督力度不够，监督制度不健全。现在对公安行政执法监督没有形成一套完整的制度，社会监督又缺乏必要的形式。而公安内部执法监督由于执法制度不健全，关系未理顺，事前监督重视不够，力度不大，缺乏公开、公示制度；事中监督的内部法制部门在审核时由于照顾方方面面的关系，审核把关不严，审核不完全到位，有的甚至流于形式；事后监督由于怕影响公安机关的名誉，一些办案单位往往主动做当事人撤诉的思想工作，或进行私下协议，结果是变更处罚，作降格处理了事。另一方面，事后监督的错案追究责任制得不到完全落实，该追究的责任没有追究。 伴随国家法制建设的加强，公安机关近年来强化了执法监督工作，出台了一系列执法监督的规章制度，如公安部先后制定发布了《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等部门规章，初步形成了一套执法监督机制。但因一些公安机关的领导重视不够，各执法监督部门工作配合不紧、工作不力，导致了执法监督流于形式、监督效果不理想。在监督的过程中也是注重事后监督，忽视事前、事中监督；注重对执行实体法的监督，忽视对执行程序法的监督；对执法过错责任追究不力，对民警的违法违纪问题，有的一遇说情就止步退缩，大事化小，小事化了；有的受人情干扰，本身就不想处理。同时，行政监察和检察机关的监督过少，特别是在刑事侦查中公安机关权力大，而监督上存在机制性的问题，缺乏有效监督。
4、执法的经费保障和警力不足
大部分地区特别是中西部地区，还没有真正解决公安机关“吃皇粮”问题，公安经费的多少全凭当地党政领导说了算，没有法律、制度的保障。公安机关维持正常运转所需经费一般被概括为“一是吃饭，二是办案”。这是保障公安机关正常运转的经费最低限度或说底线。在经费不足或严重不足的情况下，要维持公安机关的基本正常运转，一些地区的公安机关在当地政府的默许、支持甚至与民警工资、福利挂钩的“逼迫”下，违章违规违法、滥用行政处罚权或将刑事执法切换成行政执法、搞降格处理，用以追求与法律精神和正义背道而驰的“经济效益”一一罚款“创收”。警察在执法过程中的乱收滥罚，其巨大的危害性是不言而喻的。改革开放以来，我国发生了由“计划经济到市场经济，由封闭半封闭到社会全面开放，由社会结构单一到多元”的重大变化，使公安工作任务倍增，但因地方财政困难、使得警不足。尽管广大民警一直处于超负荷工作状态，仍然难以适应繁重工作任务的需要，使得对报警不能及时处置，只能突出抓一些重大案件，对一般案件和疑难案件侦办无力，造成办案质量不高。
5、执法环境有待改善。执法环境的优劣对严格执法有较大的影响。当前，以权压法、以盲代法、长官意志、“政府”行为、社会上人情世故等因素对执法活动产生很大冲击，加上公民法律意识的淡薄，妨碍执法现象经常出现，影响了依法行政。
三、解决问题的对策
要解决当前公安执法工作中存在的问题，可以从以下几个方面着手：
提高执法主体素质，向培训要能力， 转变观念，提高民警执法水平，适应执法工作需要。
法律是靠人来执行，靠人来遵守和维持的。公安行政执法的好坏，最基本最关键的因素是公安执法人员的素质。公安安民警在执法过程中不规范的习惯性言行、不经意的态度均会直接影响整个公安队伍在群众中的形象。这些细节虽小，但对自身的伤害巨大。针对这些不规范的行为，我们要通过加强培训教育，纠正不规范的行为，强化执法规范行为养成。因此，各级公安机关和民警要转变观念，切实消除重打击轻保护、重实体轻程序的倾向，树立依法行政意识，树立保护公民民主权利的意识，树立对法律负责的思想，自觉贯彻依法治国方略，自觉抵制地方保护主义和金钱诱惑，自觉抵制人情风对执法工作的影响、干扰。一是有针对性开展法制培训。法制部门应针对在不同层次、不同岗位民警在执法过程中存在的不规范行为，积极开展法制业务培训和专题辅导讲座，并编辑相关的指导书籍，交流执法中的好做法和好经验。二是开展灵活多样的法律法规学习活动，以提高民警学习法律的热情。采取法律知识竞赛、进行现场提问答题、个案点评、网上点评，或者民警相互之间进行案件自查，互相纠正、互相学习、互相提高。组织办案民警参加人民法院自侦案件的旁听庭审，实地感受控辩双方对自己收集证据的较量，进一步增强民警的证据意识、时效意识和程序意识。三是及时进行法律知识考试。鼓励民警自学法律，对通过国家司法资格考试的民警要予以重奖并作为人才进行培养，充分尊重知识、尊重人才，形成浓厚的学习氛围。
2、规范行政执法行为，完善执法程序和制度。
制定公安行政程序规定，保障行政执法的公正性、公开性和合法性，严格规范行政扣押、证据登记保存、查封、取缔等制度，并规定相应的执行方式，增强实际操作性，使各项工作有章可循。
规范行政处罚的执行方式，制定强制执行的制度，将查封、扣押财物的拍卖或将冻结的存款划拨抵缴或申请人民法院强制执行的方式规范化、制度化。
加强立案查处工作，规定一般行政案件查结时间，规范接处警制度和工作在立案时明确指明办案责任人，以杜绝行政案件立案、查处的随意性及时发现和纠正执法过错和失职行为。
严格许可证执照发放、履行保护公民人身权、财产权法定职责的实施细则，严格各项办证制度，从程序上有章可循。
3、深化公安改革，改善公安后勤保障体系。针对公安机关面临警力不足、经费紧张等因素，大胆进行公安体制改革，把机构设置、后勤装备、科技设施等公安建设纳入国家建设的总体规划，与经济建设同步发展。实行“利益规避”制度，使执法活动不再包含具有执法主体的自身利益，妥善解决严格执法与后勤保障的矛盾，从根本上解决公安资源保障问题。合理配置警力，科学分工，使各警种既职责分明，又互相配合，协同作战。增强执法效益观念，充分运用强有力的行政执法手段进行依法行政管理，以推进依法治国的进程。 执法的财政经费保障机制已经成为当前推进依法行政的重大障碍，这个体制上的障碍如果不清除，依法行政将只能是一句空话，国务院依法行政实施纲要已经提出了这个体制改革。建议在经费保障上借鉴我国义务教育法的作法，通过法律的形式规定公安经费由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证，并且国家用于公安经费的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例。
4、加强执法监督，健全执法监督体系
公安立法要从实际需要出发，以宪法和法律为依据，遵循《立法法》的规定，贯彻公开、公正，便民、利民的原则，坚持教育与处罚相结合，保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时，要加强对公安法律、法规、规章和其他规范性文件的清理、修改和废止工作。
要健全内部监督机制，加大内部监督的广度和深度，将执法监督的触角延伸到公安执法活动的各个环节。加强对不立案、不受理、不查处等不作为行为的监督；加强对办案过程的监督，重点纠正滥用强制措施、违法扣押财物、违法限制人身自由等严重侵犯公民合法权益的行为。
要加强外部监督，首先要进一步推行警务公开，实行法律法规、执法职责、执法程序、处理过程、处理结果和投诉途径公开，主动接受群众、当事人的监督，防止暗箱操作；其次，加大行政、检察监督的力度，要及时纠正执法不公、徇私枉法等消极腐败现象，确保严格公正执法，让人民满意。
社会主义法制建设的进程是一个长期渐进的过程，当前执法人员执法不规范的原因，有多年来历史形成的习惯惰性，也有当前社会法制环境不健全、不完善的因素。解决这些问题需要充分利用思想政治教育、经费完善保障、强化法制监督等多种手段，需要各级部门长期艰巨的努力。只有常抓不懈，不断健全规范执法机制，完善执法保障，落实执法监督，提高执法素质，形成规范执法的浓厚氛围，让执法人员养成规范执法的良好习惯，才能不断推进执法规范化建设，从根本上提高执法部门的执法能力和执法水平，为经济建设和社会稳定提供有力保障。
参考文献：
①、宋占生主编：《中国公安百科全书》，吉林人民出版社2000年6月1日出版
②、公安部编审委员会主编：《刑事侦查学》，群众出版社2005年1月出版
③、付明喜著：《完善我国行政法律规范体系》，行政法学研究，2005年第2期；④、《中华人民共和国治安管理处罚法》
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