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弱势群体的程序权利保障-----以法理学的视角分析_法律论文

发布时间:2015-04-10 来源:人大经济论坛

摘要:近年来对弱势群体的权利保护和救济途径,社会学、政治学、经济学和法学领域都有丰富的论证和实践。然而,少有学者关心如何将这些实体性权利或者利益分配真正落实到弱势群体身上。本文试图以法律程序理论为支撑,从决策主体的资格赋予(选举和被选举)到权利的设定(立法/政策制定)到权利的实现(行政执行/公众参与)再到权利的救济(司法)为弱势群体架设一座通向实体性权利的桥梁,在法律程序上给予充分的权利保障。由于篇幅所限,本文侧重于法理学上的论证,而较少涉及部门法的技术层面。
关键词:弱势群体 程序权利

弱势群体,也叫社会脆弱群体、社会弱者群体,在英文中称vulnerable groups。弱势群体是近年来社会学关注的重要话题,社会学关于社会问题的研究、社会学的分支学科社会工作和社会福利的发展和普及,可以说是推动弱势群体概念成为社会科学主流话语之一的重要因素。2002年3月,时任国务院总理朱镕基在第九届全国人民代表大会第五次会议上所作的《政府工作报告》使用了“弱势群体”一词,强调“对弱势群体给予特殊的就业援助”[ 政府工作报告(2002年)(2002年03月05日),引自中国人大网,www.npc.gov.cn],从而使得弱势群体成为一个非常流行的概念,引起了国内外的广泛关注。政治学、经济学、人类学和法学等相关领域都在不同程度上阐述了弱势群体现象,寻求解决之道。各学界提出的解决方法可谓名类甚全,诸如社会学的社会工作支持、经济学的资源合理分配以及法学的司法救济。尚有缺憾的是,很少有学者关心如何将这些实体性权利或者利益分配真正落实到弱势群体身上。本文试图以法律程序理论为支撑,从决策主体的资格赋予(选举和被选举)到权利的设定(立法/政策制定)到权利的实现(行政执行/公众参与)再到权利的救济(司法)为弱势群体架设一座通向实体性权利(利益)的桥梁,在法律程序上给予充分的权利保障。

弱势群体的基本界定
在社会科学的很多领域里,定义或试图定义都可能是一个危险的举动。因为对某一事物或现象的定义不精确或不周延都不利于甚至阻碍研究的深入和实践的发展。然而,若不对该事物或现象进行适当的界定即意味着徘徊于大门之外止步不前,因此,我们仍然需要努力去寻求最接近真实的概念,满足概念的本质性、周延性、确定性和抽象性要求。本文所要论述的弱势群体正是在这种困惑之中,弱势群体主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。在社会学、政治学、社会政策研究等领域中,它是一个核心概念。社会学对弱势群体的界定有以下几个具有代表性的观点:一是低收入群体论,二是贫困群体论,三是民政对象论,四是竞争弱者论,五是综合特征论。[ 参见陈成文著:《社会弱者论——体制转换时期社会弱者的生活状况与社会支持》,时事出版社2002年第1版,第6页至第11页。作者认为前四种观点具有很大的片面性,没有揭示社会弱者的本质性,没有科学把握社会弱者的周延性,也没有科学把握社会弱者的确定性,最后,也缺乏抽象性。综合特征论虽然全面界定了内涵和外延,仍然难以把握社会弱者的周延性和确定性。] 陈成文博士所著《社会弱者论——体制转换时期社会弱者的生活状况与社会支持》一书,在分析、总结社会学界对弱势群体定义的基础上提出了自己的观点。他认为:从社会学视角来看,社会弱者是一个在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。陈成文博士认为其对弱势群体的界定既全面概括了社会弱者这一概念的本质性,又准确地把握了周延性和确定性,也体现了抽象性的表达要求,因而,对于学术界廓清关于社会弱者的模糊认识,科学地把握社会弱者这一特殊群体,具有全新的理论和现实启迪意义。[参见陈成文著:《社会弱者论——体制转换时期社会弱者的生活状况与社会支持》,时事出版社2002年第1版,第6页至第11页。] 上述界定对社会学视角研究的意义,笔者无力予以评价,但从法学视角出发,这一界定仍然是不确定和不周延的,比如经济贫困性和生活质量低层次性的标准都难以确定,承受力的脆弱性也是非量化的。弱势群体的范围在社会学、政治学和经济学领域中具有一定的模糊性和相对性,这对于法学范畴所要求的确定性是不兼容的。法律赋予某一群体一定的权利必然要求其主体条件是确定的,即使主体的数量在所不问。当然,法律不能因为这种事实上的不确定性而将既存的弱势群体视而不见,法律概念是开放的、动态的。因此,我们可以在参照相关学科对弱势群体的界定,将以下几类人群纳入弱势群体范围予以保护(至少但不限于):困境儿童、城市特困老年人、农村老年人、残疾人、精神病患者、特困地区人员、下岗失业人员、灾民、城市农民工、非正规就业者。我们必须承认,上述弱势群体的范围是不周延的,而且各个群体之间实际上存在交叉。但是,这并不会使法律制度对弱势群体的权利予以保障形成任何冲突。

二、程序权利的应有之义
程序权利是相对于实体权利而言的,一般认为其基本含义是:“人作为程序主体在实现实体权利或为保障实体权利不受侵犯时所享有的权利”。[徐亚文著:《程序正义论》,山东人民出版社,2004年版
]在新中国的法律历史中,程序权利被长期遗忘在法治/法制的阴暗角落里,以至于当西方法治理念的风潮吹遍祖国大江南北时,还有相当一部分法学学者和执掌法律的法律职业人士认为程序性权利无非是为落实体性权利而存在,程序权利是保障实体权利的工具,即所谓程序工具论。笔者无意吹捧西方法治的先进性,但是,用拿来主义的眼光去看西方法律制度并借鉴、吸收其精华是十分必要的,因为它已经在这条崎岖的荆棘之路上一路跌跄走到今天已经数百年,它在不断地成长和完善。西方法治在成长的过程中积聚了很多内涵和形式上的优秀“品质”,其中就包括程序正义。程序权利应当有其独立的价值,诚如法谚所云:“没有程序正义就没有实体正义”。近年来,程序价值独立的观点已经悄然被越来越多的人所接受,虽然这一观点要在我国社会大众中形成普遍认识可能还需很长一段时间。相对于西方漫长的道路,我们又是值得庆幸的。先驱们在黑暗中摸索前进,而我们往这条看得见的道路上信步走来,借鉴的意义也正是在此。一般来说,根据所属法律程序不同,程序权利可分为选举程序权利、立法程序权利、行政程序权利和司法程序权利。对弱势群体的程序权利保障应当在以上四个阶段提供全程的连续性增权或者强化手段,确保弱势群体的合法权益得到应有的保护。

三、弱势群体的程序权利保障路径
毋庸置疑,前文所述的四个阶段的程序权利是每一个公民应当享有的。这四种程序权利下面细分的具体名目齐全而丰富(后文将具体描述),令人眼花缭乱。然而,权利的实现不仅要求制度的可执行性,而且需要依靠一定的社会物质条件,这些权利尤其在弱势群体身上的实现难度将大大增加。因此,建立健全的法律制度和社会政策体系,为弱势群体提供有效的制度性支持是必要的,这不仅是社会公正的需求,也是社会稳定与和谐的基础。吴宁博士在其博士论文中对社会弱势群体权利保护正当性的证明有以下理论立场:首先,在个人与社会的关系上,采纳整体性的观点,即个人与社会相互依托,不可分割。社会是无数个人组成的社会,个人是社会关系中的人。个人权利和集体福利并不必然是对立的、冲突的,而是可以和谐统一的。社会弱势群体是社会的重要组成部分,因此必须将其放置于社会的背景之中。其次,权利不是抽象的、形而上的存在,而是深深地植根于人的内在社会本性中,社会弱势群体的权利也是在与强势群体、国家的关系中存在的,而且社会弱势群体与国家的关系尤为重要。第三,社会弱势群体是社会上力量较弱和容易被忽视、被牺牲的脆弱群体,必须超越功利主义权利观,给予社会弱势群体的权利平等的、甚至是特别的关注。但同时,对社会弱势群体的制度性安排关涉到弱势群体的尊严和社会地位,是社会制度正义的最重要的衡量指标,因此,社会弱势群体的权利保护承载着追求善的社会制度的目的。[ 参见吴宁著:《社会弱势群体权利保护的法理》,吉林大学博士学位论文,2005年]一个社会要保证良性运行,就必须有适当的社会政策和必要的制度安排,满足弱势群体的利益诉求。时下我国构建和谐的法治社会,我们就更有理由和义务不断调整和完善社会政策,为弱势群体提供制度性保障。
1、弱势群体的选举程序权利保障
选举程序权利是指选民在选举程序中享有的权利。选举制度是公民参与国家民主管理的重要制度,选举权是公民的一项重要的政治权利,在选举程序中,公民享有选民名单异议权、选民资格申诉权、候选人推荐权、对候选人的知情权、委托他人代为投票权、对破坏选举和罢免的行为的控告权、检举权等选举程序权利。选举制度是民主政治的产物,其基本含义是公民通过选举代表间接管理国家以及社会事务。人民正是通过选举这种程序和方式,选择能代表自己利益和意愿的人,并通过选举把治理国家公共事务的权力委托给他选择出来的人。人民通过定期的选举,把最后决定权仍然保留在人民自己手中。在现代社会,民主通过代议制形式实现,代议民主制通过选举的方式来体现人民主权。在这里,我们可以得出选举制度产生的前提或者理论假设是:一、集体理性优于个人理性;二、全民直接治理的不效率;三、被选举者可以真正代表全体选民。事实上,理论假设从一开始就不可能是完美的,而一种制度的选择也可以是次优方案。现代民主下的选举制度否定了个人的恣意专治,无疑是社会的巨大进步,但我们也必须看到其不足之处。选举产生的代议制机关将导致一部分人的利益诉求无法表达或充分表达,这部分人可能是自然数量上的相对少数群体,也可能是制度结构造就的特殊群体,这一部分人就是政治参与过程中的弱势群体。试举一例可以说明:根据我国选举法律制度,农村地区的人民代表比例明显低于城市地区,其合理性暂且不论,就事实而言,农村地区人群的权益风险必然高于城市地区。因此,对农村地区人群的选举权利的特别保护不仅是必要的而且是公平的。另外,我国现行候选人推荐权制度也不利于弱势群体行使选举权利。
我国的选举包括选举立法机关成员和部分政府组成人员,因此,对弱势群体选举程序权利的保障是对立法程序权利及行政程序权利保障采取的必要前置性措施,也是弱势群体参与立法和政策制定的前提条件。
2、弱势群体的立法程序权利保障
基于弱势群体参与社会决策和运行的理论,这里所说的立法程序非指严格意义上的立法活动,而是包括立法行为和社会政策制定行为在内的广义上的决策行为。立法程序权利是指在立法程序中赋予公民直接参与立法活动的程序权利,如法律议案提案权、立法通告权、立法评议权、法律议案公决权、立法知情权等。立法和社会政策的制定是对社会利益的分配和对权利的确认过程,在立法决策过程中,代表或议员通常代表某个利益集团,各个利益集团之间的力量对比决定了立法的结果。而弱势群体的力量决定了其无力与强势群体合理抗衡,导致其意见得不到采纳,利益得不到主张,权利得不到确认。因此,对于弱势群体来讲,能否自主、平等地参与到立法过程中来并有效地影响决策就是至关重要的。如果没有弱势群体的自主地平等参与,仅靠强势群体以居高临下的姿态对弱势群体给以恩惠赋予权利,那只能视为强势群体的权宜之计,它必定是不能信赖的,也不是真正的平等。当然,弱势群体仅仅享有平等的参与权仍然不够,还必须具有平等的决策权,决策过程中弱势群体应通过行使程序权利保障其利益诉求得到有效表达,并对强势群体可能滥用立法权力形成有力地制约。这种通过程序权利形成的制约可以通过制度上的特别安排予以保障,具体实施措施如:提出法律议案的最低代表数的规定,可以对农村地区代表降低标准;在表决通过法律议案时,涉及少数群体利益时实行加权投票制等。
社会政策的制定通常要协调社会少数人和多数人的利益冲突,人们往往以为了维护大多数人的利益为名牺牲少数人的利益。那么,这种政策的制定不仅需要对前者在价值上优于后者的理由做出说明,以证明这种牺牲行为的合理性,而且需要从制度上对做出牺牲的少数人进行利益补偿,或对弱势群体予以援助,因为弱势群体的利益最容易受到侵害。尊重和保障弱势群体的政治、经济和社会权利,就要加强民主制度建设,保障弱势群体参与决策的程序权利,使其能够表达和维护自身的权益。如果弱势群体被排斥在社会进程之外,不能参与相关决策的进程,他们的声音就无法表达,更谈不上有效维护其权益。就我国现有制度的改善而言,扩大弱势群体在人民政协中参政议政的权利范围、政策制定机关制定政策时实行听证听取多方面的意见有利于保护弱势群体的权益。
3、弱势群体的行政程序权利保障
行政程序权利指行政相对人在行政程序中享有的权利,主要包括公平对待权、听证权、要求表明身份权、要求告知权利权、申请回避权、要求行政行为符合法定方法、形式的权利、要求在法定时限内完成行政行为的权利、申请复议权、提起行政诉讼的权利、请求国家赔偿权等。根据行政法的一般原理,行政相对人之于行政机关必然处于弱势地位,因此行政法就是一部制约行政权力的法律。行政权力对公民权益造成的侵害或侵害威胁往往最直接、最广泛、最有力,因为行政机关代表人民执掌公共权力,具有合法的正当形式,其侵害能力之强大是任何个体或群体无法比拟的。在这个意义上,我们不容许行政权力有任何故意或过失侵害公民权利的违法行为,对行政相对人行政程序权利的保障即是监督行政机关依法行政的主要手段,以达到行政活动的公正性和效率性的统一,确保公民权益的最大化实现。故而,对于特定的弱势群体而言,这种行政程序权利的保障显得尤为重要。我国现行行政法律中关于行政行对人程序权利的规范尚且不尽周全,就更谈不上如何实现这种权利了。因此,在行政法中应详尽规定行政行为实施的程序及相对人享有的程序权利,比如在行政处罚法的处罚程序中,行政主体作出行政处罚行为的法定步骤、听取相对人的申辩意见或举行听证会、告知相对人享有的权利等。当然,行政主体违反法定程序或侵害相对人程序权利导致的后果和相对人的救济方式如何实现,其意义丝毫不亚于将这些具体权利载入法律文本之中。相对而言,弱势群体的权益更容易遭受行政机关的侵害,其中原因之一即是行政主体漠视他们的程序权利。行政机关往往未告知相对人的权利内容而单方面作出违法行政行为,相对人不知道自己在行政行为作出过程中享有的权利,也不知晓救济途径,这一现象在弱势群体中非常普遍。因此,应当在相关行政法律规范中增加行政相对人程序权利条款以及救济方式,并予以细化使其具有可执行性。
4、弱势群体的司法程序权利保障
司法程序权利在这里指诉讼权利,即诉讼当事人(行政诉讼中仅指原告) 和其他诉讼参与人在民事、刑事、行政诉讼中享有的权利,主要包括提起诉讼权、应诉权、要求告知权利权、委托诉讼代理人(辩护人) 权、获得法律援助权、出证权、质证权、辩论(辩护) 权、上诉权、申诉权、请求检察机关抗诉权、请求司法赔偿权等。诉权是宪法保障的权利,是人的基本权利之一。如我国宪法所表述,公民的诉讼权利跟其他基本权利一样,不分“民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”一律平等地享有。司法程序作为权利主体的最终救济途径,其具有的强制执行力对保护弱势群体的权利至关重要。从类型上分,我国司法程序包括民事诉讼程序、刑事诉讼程序和行政诉讼程序三类。对弱势群体来说,刑事诉讼程序权利的保护比其它两种显得更为重要。刑事司法的主体是国家机关,代表国家行使司法权,而当事人(犯罪嫌疑人/被告人)一般是弱小的自然人,并且在诉讼过程中当事人往往被采取诸如拘留、逮捕、扣押等强制措施,其权利行使受到极大限制,所以双方的地位并不平等。刑事司法的结果关系到当事人的自由、生命等最基本的人身权利, 而刑事司法机关与当事人的力量对比如此悬殊,因此刑事司法机关应当适用严格、公正的程序,法律应充分保障当事人的程序权利。惟有如此,当事人的权利才能与国家权力形成有效的对抗,并以此来保证刑事司法的公正性。强调刑事诉讼中当事人程序权利的保障,并不意味着民事诉讼和行政诉讼中当事人程序权利的保障不重要,这种重要性的比较仅仅是从一个侧面出发,在另一方面,从数量上看,弱势群体面对的民事诉讼和行政诉讼比刑事诉讼要多得多,涉及的利益范围也要广泛得多。因此,保障弱势群体在民事诉讼和行政诉讼中的程序权利对于其合法权益的维护实属必要。试举实行法律援助制度以保障当事人行使诉权一例来说明这种必要性,弱势群体的特征之一为经济上的贫困性,而民事、行政诉讼中诉讼费用制度的存在导致其权利行使需要一定的成本开支。从理论上说,司法成本应当由国家承担,但为了控制诉讼程序的滥用,向当事人收取一定的诉讼费用是合理的。近期最高人民法院下调了诉讼费用标准,但对于弱势群体来说依然过高。为解决当事人无力支付诉讼费用的问题,保障其诉权的行使,我国很早就实行了法律援助制度。但从实施效果来看,并不十分理想,许多当事人的法律援助申请无法得到满足。目前需要对这一制度加以完善,比如建立公益律师制度和法律援助基金。
另外,鉴于目前我国弱势群体更频繁地遭遇宪法性权利受到侵害的情况(诸如就业歧视、流浪儿童救助、收容遣送、教育权受侵害案件),引入宪法诉讼制度对弱势群体的权利保护具有重大的积极意义。宪法和其他宪法性法律只规定了公民的基本权利,没有相应的程序法,这样导致司法机关不愿受理宪法性案件或裁判引用依据的困难,这无疑使弱势群体的部分诉权丧失,而此类司法救济途径的缺失影响的是弱势群体的基本人身权利。因此,确立宪法诉讼制度,对公民的宪法性权利受侵害案件开放司法救济的法院之门,是宪政制度的原有之意,也填补了弱势群体诉权的真空。
四、 结论
在我国,弱势群体的产生根源于市场经济的逐步发展和社会结构的急剧转型。转型时期的社会矛盾的扩大是社会快速发展的副产品,弱势群体的权益问题已成为我国当前社会矛盾的重要内容。 弱势群体的大量存在表明我国社会两极分化的现象日趋严重,并已成为妨碍社会公正实现的重大障碍,影响社会稳定与社会发展。公平正义是法治的根基,也是和谐社会的追求目标。建立对弱势群体的权利保障法律制度,保证各个社会群体中每一个体的正当权益不受非法侵害,并让每个社会群体都获得幸福,是为了实现社会的公平正义。对弱势群体的权利保护,不仅需要实体法的权利赋予,更需要程序权利的保障实现。

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