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山西的煤炭资源整合终于赶在冬季供暖来临之前取得进展。该省有关方面宣布，目前已有１１个市煤矿重组整合方案得到审定，重组整合煤矿企业协议签订率达到９７．９％。这意味着，因为等待整合而停产的煤矿将恢复生产，大量进口煤炭的局面会有所改观，至少，我们不会担心用进口煤烧暖气了。 然而，最近的消息显示，这一事件似乎并没有尘埃落定。比如京城内外围绕山西煤炭整合的议论甚多，会议接踵而至，其中尤以浙江商界反应强烈，不仅一再召开会议，向舆论倾诉，而且还向全国人大、国务院、山西省人大、山西省政府发出特快专递，“要求对《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》晋政发２００８２３号 ，以及今年４月出台的《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》晋政发２００９１０号 的合法性、合理性问题进行审查处理”，有关的法律行动也在进行中。这说明，整合工作虽暂告一段落，但是因整合所产生的问题以及围绕整合的讨论，恐怕还仅仅是开始。
笔者不怀疑煤炭资源整合在经济上的合理性及意义。但与整合相伴的质疑、批评甚至反对，也不能说毫无依据。简单的梳理，可以将质疑概括为三个方面，第一是国进民退，第二是整合主要采取行政手段，第三是存在地方保护主义。这些批评是否有根据？直观上看，显然是有的。比如说“国进民退”。根据山西有关方面公布的整合结果，国有、民营和股份制占比分别为１９％、２８％和５３％，从这个比例中，似乎国进民退并不严重，有关方面据此说民营办矿“三分天下有其一”，可是，这个比例只是就矿的数量而言的，如果考虑煤炭产能，可以说国进民退是非常严重的。根据该省权威媒体的报道，整合后“全省将形成４个年生产能力亿吨级的特大型煤炭企业集团，３个年生产能力５０００万吨级以上的大型煤炭企业集团，１１个年生产能力１０００万吨级以上的大型煤炭企业集团，７２个３００万吨级左右的地方集团公司。”根据这个报道计算一下，产能已达９亿吨，这正是２００８年山西全省的产能，这一年，产量为６．５亿吨。如果再结合公开报道，整合前的２００８年，小矿产能达到６０％，那么很清楚，向国有企业的集中程度是非常高的。
笔者不对国进民退等说法做判断，好还是不好，要靠今后的实践来检验。仅就程序角度看，此次整合行动之所以引起巨大的反响，说明确有值得反思、总结的必要。整合行动就其最主要的考量，应当是经济上的。资源利用效率、资源价格、煤电关系、煤炭定价话语权、可持续发展等等，这些考量都是有根据的。但是，以经济合理性为目标的煤炭整合行为，从根本上说是公共政策行为。煤炭资源在我国经济及战略全局中有着非常重要的位置，由于此前的市场化改革，山西煤炭资源领域引入了涉及全国的利益主体，因而山西煤炭资源的整合，就不只是一项经济政策，而且还是一项牵涉面广泛的公共政策。公共政策与经济政策不同的地方在于，后者可以追求效用的最大化，而前者则要平衡各方利益，顾及各方诉求，政策的目标是多赢，而不是赢家通吃。
整合前形成的煤炭格局在很大程度上已经法律化了，因此整合同时也是法律关系的调整，这种调整应当按照契约精神进行。具体到作为整合主要对象的“煤老板”，包括据说注入资金达５００亿元（一说２０００亿元）的浙商，显然不能让他们“不说一句话就走”，对于合同尚未到期，对于符合开采要求且手续完备，对于已注入了大量资金的“煤老板”，应当依照自愿的原则，依照法律的规定，渐进地整合，最好的办法是投资变股权，对于愿意完全退出的，通过协商形成双方均可接受的价格。在缺乏煤炭产权交易市场的情况下，价格的形成需要各利益主体的协商，而不是一方“一口价”。
从浙商的激烈反应来看，整合行为已经具有公共政策危机的特征。建议有关方面从危机管理的角度认真研究对策，以免影响到政府的声誉。
根据危机管理的一般特点，首先应当做的是信息的公开，包括煤炭整合的政策信息、政策制定过程、相关的法律依据、价格形成机制、补偿原则及标准、受让对象的信息资料等，都宜公开透明。只有公开透明才能消除误解。比如说，浙商指责整合行为是“地方保护主义”，消除这个指责的办法就是及时披露受让企业的信息。再比如，浙商声称损失很大，那么可以引入第三方进行评估。总之，在整合大体完成之后，应更多地从公共政策及公共危机的角度考虑问题。
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