[学科前沿] 我国国有产权转让监管发展阶段述评 [推广有奖]

当前，国有资产监管体系已经形成，但以市场化为主的国有产权转让监管机制仍然还不够完善。如何通过国有产权转让监管，来促进国有资产保值增值目标真正意义上的实现还需要进一步探索和创新。以史明鉴。本文拟从历史的角度对国有产权转让监管各阶段演进过程进行总结评价，并由此导出下一阶段国有产权转让监管的发展方向。以及相关具体发展建议。　　一、计划经济体制下产权转让理念的酝酿阶段（1978-1987年）
　　改革开放初期，尽管确立了经济发展的总纲，但我国经济体制仍处于**主导的计划经济时期，那时国有企业不具有独立的法人资格，国家对企业产品、产量以及价格甚至销售渠道都进行了明确安排，企业仅承担加工任务，没有自主经营权，但发展经济的迫切要求使得对效率和效益的引入成为一种趋势。1984年10月20日，党的十二届三中全会一致通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，体制改革的变迁与经济利益的渴求加速了**对经济目标的实现工具和手段的思考进程，产权交易和转让理念开始在某些城市酝酿。也正是在这个时期，一些地方企业的兼并重组开始出现，如，1984年7月，保定纺织机械厂兼并了保定市针织器材厂，首次实现了国有企业之间的兼并重组。
　　这一阶段，**对国有资产的管理仍然停留在直接控制、全面干预的状态，未设专门国有资产管理机构，而是按照企业性质隶属于不同行业主管部门来进行多头管理。这一时期尽管存在某些产权转让的个案，但因为其兼并效果短期还未有体现，因此对产权转让的监管还未提上日程。
　　二、以行政查处为手段的产权转让监管阶段（1988-1992年）
　　为了从体制上将国有资产管理从国民经济管理体系中区分出来，国务院于1988年成立了国家国有资产管理局，国有资产管理局的成立，意味着从中央和地方层面出现了专属部门负责国有资产的管理。与此同时，企业的兼并重组也开始日渐兴盛，但由于国有资产登记、评估定价等诸多体制没有形成，整个兼并重组的格局处于混乱状态，一些地方在产权转让过程中做低资产价格，监督的缺位，大量国有资产流失。1990年1月6日，国务院召开第一次全国国有资产管理工作会议，指出当前国有资产管理应当采取“先保卫、后提高效益”的方针，对在转让过程中各种侵占、瓜分国有资产的行为要坚决制止。
　　从各地国有产权转让的监管来看，各相关机构也是将工作主要目标放在国有资产的保值上，其主要手段也是行政查处。虽然这一时期国家和地方均成立了专门的国有资产管理部门，但由于国有产权转让监管制度建设严重滞后，造成国有产权转让过程中出现大量国有资产流失现象，导致国有产权转让监管被动地走上了一条低效并且单一的行政查处之路。
　　三、产权转让形式规范与监管体系初步形成阶段（1993-1996年）
　　1993年5月，国务院发出《关于执行<股份有限公司规范意见>的通知》，对股份公司组建和成立后若干事宜提出要求。在这个过程中，涉及了大量的产权转让事项，但由于法规建设的滞后和管理体制不畅，企业国有产权转让中不规范行为屡屡发生。根据这种情况，1994年4月22日，国务院办公厅发出《关于加强国有企业产权交易管理的通知》，规定严禁低价折股，低价出售，以及无偿分给个人。国资局也下发了《关于加强企业国有产权转让监督管理工作的通知》，并于1995年7月在山东淄博召开了全国企业产权转让监管工作会议。这次会议分析了当时我国产权交易中的六大不规范行为，提出要用3-5年时间基本建立全国统一规范的国有产权交易市场体系。为了更好地摸清家底，1996年1月颁布了《企业国有资产产权登记管理办法》，首次将产权或有变动事项列入登记范围，突出对“出资人变动登记”和“对企业投资设立的全资和控股子公司变化”两头的监督管理工作。至1996年，国有资产管理格局逐渐清晰，国有资产管理体系的三层结构初步形成：第一层是国有资产管理局，对国有资产进行行政管理；第二层为资产经营公司（某些地方国资局设立），主要行使出资人权利；第三层为有国有资产参与的企业。
　　尽管这一时期国资局在国有产权转让监管方面做出了重大贡献，但其本身并没有在很大程度上发挥国有资产出资人代表的作用，国有资产授权经营也没有大范围推广，产权交易市场的发展仍严重滞后。虽然形成了国有资产管理体系的初步框架，但只起到了基础管理的作用，并没有真正承担起监管的责任。
　　四、产权转让监管体系的转型与争议阶段（1997-2002年）
　　1998年，国资局在国务院机构改革中被撤销，国有资产管理形成了多头管理格局。由于改革不到位，出现了各部门之间相互扯皮现象，国有产权转让监管比较混乱。**尝试在产权转让上进行了一系列疏导，“国退民进”在这一时期逐渐盛行，诸如管理层收购（MBO）等由国有产权向民营产权转让的案例也屡见不鲜。MBO等“国退民进”的做法能够使产权的边界变得清晰，某种程度上对于激发企业活力、解放生产力起到了积极作用。但从另外一个角度看，产权改革走到私有化的极端也是一种误区，是一种“头痛医头，脚痛医脚”的短期做法，从长期看势必会对中国未来经济发展的整体合力起到重大负面作用。
　　这一时期，产权制度建设滞后，且政出多门，国有企业产权转让处于一种无序运行状态。基于以上现象加之事实上发生的“国退民进”等产权转让案例，促使国家对如何建立有效的国有产权转让监管体系进行了进一步反思。
　　五、国资委时代国有产权转让监管体系的重塑（2003至今）
　　2002年11月，党的十六大提出了国有资产管理体制的新思路，即“坚持**公共管理职能和国有资产出资人职能分开，国有资产监管机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业各种权利，督促国有资产保值增值，防止流失。”在此背景下，国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）于2003年成立。成立伊始，国资委就颁布了象征着国有产权监管和国企改制进入成熟阶段的《企业国有产权转让管理暂行办法》（简称3号令）。3号令规定，除国资监管机构特批外，所有国有产权转让均需进入产权交易市场挂牌交易，同时对企业国有产权转让行为的决策、批准及交易的操作程序等进行了规范。3号令的推出，标志着企业国有产权转让监管方式由过去的行政审批管理手段向市场化监管手段转变。继3号令之后，关于国有产权转让监管的相关文件陆续出台，覆盖全国的产权交易市场网络基本完成，国务院国资委和各省级国资委也都分别选择确定了从事相应国有产权交易活动的产权交易机构，基本满足了国有产权有序流转的需要。企业国有产权进场交易为新形势下国有产权有序流转探索出了一条新路，进场交易制度也得到了社会各界的普遍认可。
　　国资委的成立，标志着新时期国有产权转让监管体系得以确立，国有产权转让监管有了明确的主体。在国资委的推动下，国有产权转让监管的市场化程度不断提高，监管制度不断完善。但相对于产权制度改革的不断深化，国有产权转让监管制度建设还需要不断创新，真正做到通过监管促进国有资产保值增值。
　　六、下一阶段国有产权转让监管发展方向建议
当前，国有企业产权制度改革的不断深化给国有产权转让监管带来了新的挑战。若不能尽快建立起市场化监管为主的国有产权转让监管机制，国有资产保值增值的目标将难以得到真正实现。为此，笔者建议下一阶段的国有产权转让监管发展的方向应侧重于四个方面：一是创新监管方式，全面发挥信息化监管的功能与作用，进一步完善国有产权交易监测系统，实现全国范围内产权交易系统的联网，推进国有产权交易的公开、规范、透明。二是推动各地产权交易市场交易规则统一，为产权交易的监管提供有利条件，促进产权交易市场的健康发展。三是加强制度建设，改变产权转让监管制度建设相对滞后的局面。特别是针对目前国有境外企业大多存在产权关系复杂、管理不规范、监管不到位的问题，需要尽快制定相关制度予以规范。四是监管重心应向上市公司国有股权转让上转移。随着国有企业改制上市步伐加快，国有企业的优质资产大部分将进入上市公司，国有资产的运营模式也将逐步从国有非上市企业向公司制企业特别是上市公司演变，因而监管重心逐步转移到上市公司国有股权上，将是未来国有产权转让监管的重点。

作者：辽宁大学经济学院 黄鑫鼎 上海财经大学经济学院 周庚旭 来源：《国有资产管理》2010年第9期