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论我国工程保险制度的完善来源：人大经济论坛论文库　作者：张钦瑜　时间：2013-10-13

　　 工程保险制度作为防范工程风险的重要手段之一，已经成为发达国家以及国际工程承包市场不可或缺的一项制度。相比而言，我国目前的工程保险制度还很不完善，它不仅不能适应目前建筑市场的发展状况，也不能满足我国加入WTO后与国际接轨的需要。因而，迫切需要完善工程保险制度，为我国建筑业的健康发展提供保障。

    　　一、工程保险制度的内涵

    工程保险是指业主和承包商为了工程项目的顺利实施，向保险人（保险公司）支付保险费，保险人根据合同约定对在工程建设中可能产生的财产和人身伤害承担赔偿保证金责任。

    1.工程保险制度是工程风险管理的重要手段之一

    工程保险是风险转移的主要措施，它与工程担保并列为工程风险管理的两大重要手段。工程保险的基本职能是经济补偿，业主或承包商可以通过它将一定的工程风险转移给保险人（保险公司），业主或际包商只需要按期向保险人缴纳保险费，就可以在因保险合同约定风险而遭受大量经济损失时得到补偿，缓解因意外事件、自然灾害或人为风险给企业造成的经济压力，从而增强企业抵御风险的能力。

    建设工程由于具有投资大、周期长等特点，它从立项到实施的全过程存在着难以预先确定的多种干扰因素，任何一方或环节出险，都有可能影响到整个工程建设的顺利进行。在这些干扰因素中，有一些人为风险，例如信用风险（业主是否能按期支付工程款、承包商是否能依照合同保质如期完工）是和当事人的意志、行为、信用度密切相关的，它可以通过制约当事人行为的工程担保制度来防范。除此之外，还有很大一部分风险尤其是意外事件、自然灾害是随机的、难以事先预料的，业主和承包商即使恪尽注意义务也难以避免，例如施工人员伤亡、第三者财产损毁或人身伤亡、材料缺陷、政治风险等。这些风险所造成的损失只有通过工程保险来弥补。

    2.工程保险制度的内容丰富

    建筑工程保险属于财产保险和人身保险的范畴，它是以工程项目承包合同价格或该预算价格作为保险金额，以重置价值进行赔偿，以建设的主体、工程用料、临时建筑等作为保险标的，对整个工程建设期间由于保险责任范围内的危险造成的物质损失及列明费用予以赔偿的保险。

    完善的工程保险制度险种多、保险标的和承保范围广泛，涉及到建设工程项目的方方面面。一般来说，工程保险的险种包括以工程项目本身为保险标的的建设工程一切险、以安装工程为主体的安装工程一切险、以从事危险作业的职业的生命健康为保险标的的意外伤害险、以第三者的生命健康和财产为保险标的的第三者责任险、以设计人、咨询商的设计、监理错误或员工工作疏漏给业主和承包商造成的损失为保险标的的职业责任险等。

    3.工程保险具有分段保险、保险费率现开的特点

    从国际惯例来看，工程保险与其它财产保险、人身保险相比具有分段保险、保险费率现开的特点。①分段保险：承包商在工程项目的实施期间，可以一次性全部投保，也可以根据需要选择分阶段投保。各种险别分段衔接，构成了工程建设的完整过程。保险公司可以根据工程建设各个阶段具体情况考虑制订各种工程险别的投保方法，这样不仅利于分散风险，也便于保险费的分段计算。②保险费率现开：在工程保险中，保险公司的收费基础、计算程序和办法一般都是既定的，但其费率并非统一的。保险费率是根据工程项目所处地区和环境特点、工程风险等因素做出分析，并按承保年限，结合当地保险条例且参照国际通行做法进行“现开”。因而，承包的工程项目的风险责任越大，保险费率就会相应增高。

    　　二、我国工程保险制度的现状

    我国工程保险制度的起步较晚，虽然中国人民保险公司在1979年就拟定了建筑工程一切险和安装工程一切险的条款及保单，但当时主要是在一些利用外资或中外合资的工程项目上实行，国内建设项目的投保率极低。从事危险作业人员人身意外伤害保险被1997年11月3日的《建筑法》列为法定保险，因而得以被广泛采用。目前，我国工程保险市场投保的主力军仍然是中外合资或外商投资的建设项目。在三资企业，工程投保面达99%以上，而在国有和集体企业中却很低，即使在经济发达的广东、上海地区也仅达到30%。据统计，2000年，我国建安工程险及责任保险总保额为3357亿元，仅占财产保险额的2.08%；2001年，建安工程及责任保险的总保额为4292亿元，占财产保险额的2.22%。2000年的工程保险保额仅为同期全社会固定资产投资额的10%，与发达国家工程项目投保率达90%以上的比例相差甚远[1]。但随着建筑行业的发展，近几年建筑工程已经开始出现保险升温趋势。据报道：国家开发银行80%以上的贷款项目都按要求投保了建筑工程险和财产险。如三峡工程、深圳地铁、上海磁悬浮、国家大剧院、西气东输、南京扬子巴斯夫等一大批不同类型的重点工程项目均进行了工程保险，其中三峡工程的承保总额已经超过150亿元[2]。但不可否认的是，我国的工程保险制度保险制度仍然存在着下述弊端。

    1.建设工程市场主体的风险管理意识淡薄

    在计划经济体制下，我国经济建设中的各类工程项目都是由国家计划部门确定概算，财政部门负责安排资金，风险由国家承担，项目本身不需要考虑风险，因而企业没有动力进行风险管理。虽然建筑领域在一定程度上进行了体制改革，但因长期受计划经济体制的束缚，很多业主和承包商仍然不能成为合格的市场主体。有的业主和承包商不具备法人资格，受各自主管部门的干预，缺乏自主权，缺乏相应的民事责任能力；有的业主同时享有对承包商进行干预的权利，破坏了承包商与业主之间本应有的平等交易关系。这些状况在不同程度上导致了利益机制不能正常发挥作用，从而使业主和承包商缺乏风险管理的意识。

    2.我国的工程保险费率高、险种少

    与发达国家相比，我国的工程保险费率相对较高，但保险公司的盈利并未因此而增长，保险人运用资金不合理，投资利益不佳是导致这种现象的主要原因。以美国为例[3]，美国的保险公司建设工程保险书面保费收入的72.5%用于赔偿，23.7%用于销售和管理费用，2.7%缴纳各种税金，而盈利只有1.1%。这即是保险业激烈竞争所致，又是保险公司主要靠通过聚集和利用资金从提高资本回报率来创造利润。运用资金能力强、投资效益好的保险人可能会提供相对较低的保险费率。险种少是我国工程保险的另一个缺陷，目前我国的工程保险险种主要限于建筑工程一切险、安装工程一切除和职工人身意外伤害保险，也有一些保险公司推出了第三者责任险和施工机械设备险，但这些险种的设计并不合理；而对于其他容易造成损失的风险（例如设计人、咨询商的设计、监理错误或员工工作疏漏给业主和承包商造成损失）并未纳入工程保险的范围内。在国际工程保险中，不仅包括建设工程一切险、安装工程一切险、意外伤害险，还包括第三者责任险、职业责任险。发达国家的险种更为丰富，在美国，涉及到工程项目的保险种类有承建商险、安装工程险、工人赔偿险、承包商设备险、机动车辆保险、一般责任险、职业责任险、产品责任险、环境污染险、综合险等十余种。欧洲工程质量险可保十年的质量，一般第一年由承包商承担对质量问题的赔偿责任，第二至十年的责任则由承包的保险公司承担。可见，我国工程保险的险种不仅无法满足工程风险管理的需要，也很难同国际惯例接轨。

    3.工程保险市场尚未形成，建筑业管理体制存在诸多问题，缺乏相应的工程保险中介机构

    其一、我国目前的建筑业管理体制存在的主要问题有：一主面，政府和行业协会在建设市场中的职能不清。政府过多地对业主和承包商进行行政干预，忽视了有关建设安全生产、工程伤害保险的配套法规和执法监督；行业协会在风险管理技术的研究开发、提供风险管理咨询、风险管理技术培训和建立风险管理信息中心等方面基本处于空白状态，没有发挥应有的作用。另一方面，条块分割和多头管理现象严重，造成部门和地方封闭、垄断，制约着建筑业资源在部门、地区、企业之间的优化配置。

    其二，缺乏完善的工程保险中介服务咨询机构。工程保险是一项专业性和技术性很强的工作，需要大量的数据和丰富的经验，在客观上要求有专门提供工程保险中介咨询服务机构的存在。工程保险中介机构主要有保险代理人、保险经纪人（工程保险咨询公司）。保险代理人是保险公司的代理机构，他不但为保险公司推销保险产品，也要维护保险公司的利益。保险经纪人是基于投保人的利益为投保人和保险人订立保险合同，提供中介服务、并依法收取佣金的单位。由于工程保险的风险评估识别、保险合同洽谈、索赔等需要耗费投保人大量的人力物力。所以，工程保险经纪人在推动工程保险制度的发展过程中具有尤为重要的作用。我国的工程保险中介服务咨询机构（尤其是工程保险经纪人）还很不完善，没有发挥推动工程保险制度发展的“催化剂”的作用，是我国工程保险市场不完善的原因之一。

    4.规范工程保险制度的相关法律法规缺位

    目前，只有从事危险作业人员人身意外伤害保险被1997年11月3日的《建筑法》列为法定保险，其他的工程保险险种在相关法律法规中并未作了强制性的规定，只能靠市场自身调节。我国重新修订的《建设工程施工合同示范文本》也对工程一切险、第三者责任险、人身伤亡险和施工机械设备险设置了相应的条款，但在实际中一直未能得到推广和普及。其原因除了市场主体风险管理意识淡薄、工程保险费率高、险种少等外，相关法律法规缺位也是一个重要的原因。目前，我国的建筑市场处于严重的供求不平衡状态，投标企业在建设工程招投标过程中争相压价，对于法律未强制规定的、却相对需要增加成本而减少中标机会的工程保险当然不予考虑（除非迫不得已，例如贷款银行将项目的工程保险作为贷款的先决条件等）。在这个情况下，通过法律强制实施必要的工程保险显得更为重要。

    　　三、完善工程保险制度的构想

    随着建筑市场的日臻完善，投资主体、资金来源、投资方式都呈现出多元化、多层次的发展趋势，投资主体由政府投入为主转变为国有、集体、个人、外商等多元化投入；投资来源由靠政府财政拨款为主转变为投资单位自筹、银行贷款、财政拨款和利用外资等多渠道；投资方式由政府独家投资转变为联合投资、中外合资、合作建设等多种形式并存。在这种情况下，一旦发生损失，业主和承包商将成为直接的受害者，因而多元化的投资者将不得不进行工程保险以缓解风险给他们造成的经济压力。此外，建立工程保险制度也是我国加入WTO的必然选择。按照我国建筑领域加入WTO后的对外承诺，加入WTO后将逐步开放包括建筑勘查、设计、咨询、施工以及材料设备供应等市场，加入WTO三年内开始允许外商成立独资企业。建筑市场的对外开发已成为必然趋势，大批资金雄厚、技术先进、管理科学的国外竞争对手将与国内建筑企业展开更为激烈的竞争。而目前我国的建筑企业对于风险的抵御能力较弱，缺乏国际竞争力。如果这种状况持续下去，我国的建筑企业不仅不能参与国际竞争，而且还将失去国内市场。由此看来，我国的工程保险制度迫切需要得到完善。

    1.加强工程保险制度的立法

    发达国家的经验表明，工程保险在发展的初期均由政府强制推广，而加强立法是政府强制推广的重要手段。要完善工程保险制度，首先应当将它写入建筑基本法律或法规中，确立其法律地位。目前我国法律、法规中与工程保险制度相关的条款仅有《建筑法》第四十八条有相关规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”因而要完善工程保险制度，就迫切需要加强立法，不仅要将工程保险以强制性条款的形式写入建筑法律、法规以及招投标法律文件中，还要加强配套措施的立法，为工程保险制度的实施提供保障，通过立法赋予建设行政机关对招标文件和建设工程合同进行审查和管理的职能，将工程保险条款作为实质性条款或必备条款予以审查，对欠缺该条款的招标文件和建设工程合同不予通过。另外，还应当改革金融制度，用法律形式明确将工程保险制度作为银行或其他金融机构贷款的实质性或必备条件。

    2.将工程保险的相关条款纳入《建设工程施工合同》的通用条款中

    《建设工程施工合同示范文本》是为了避免各类建设工程承包合同的编制者遗漏某些方面的重要条款，或条款约定责任不够公平合理而颁发的建设工程合同范本。通用条款的约定不区分具体工程的行业、地域、规模等特点，只要属于建设工程均可适用，它是在广泛总结国内工程实施的成功经验和失败教训基础上，借鉴国际惯例的相关规定编制而成。该文本中的条款虽然属于推荐使用，但由于在实践中运用普遍，其影响十分广泛。新修订的《建设工程施工合同示范文本》也对工程一切险、第三者责任险、人身伤亡险和施工机械设备险设置了相应的条款，但受我国工程保险业实际情况的限制，内容略显简单。

    3.转换政府职能

    政府应将投资管理和建筑业管理分开，建立投资风险约束机制，依靠工程咨询机构和行业协会的运作实现对建筑活动的直接监督管理；按照政企分开的原则，切实规范政府行为。政府应当淡化主体意识、切实有效地消除建筑市场的部门垄断、地方保护和行政干预。为建筑业统一市场的形成提供前提条件。

    4.完善工程保险险种，优化费率

    针对我国工程保险险种少的缺点，我国应当借鉴国际工程保险制度的成功经验，在工程保险试点的基础上，逐步丰富和充实保险险种，以适应参与国际建筑市场竞争的需要。据悉国家正在考虑逐步开设勘查设计、工程监理、工程咨询机构的职业责任险和工程质量保修保险。在费率方面，国家通过政策鼓励和引导保险公司合理运用资金，创造最佳效益，为合理降低工程保险费率创造空间。

    5.改革我国工程造价和企业财务制度

    改革我国工程造价和企业财务制度，将工程保险费用的部分计算在内。目前，由于我国投融资活动的市场化、社会化程度已显著提高，投资主体、资金来源都已经呈现出多元化、多层次的特点，投资主体的风险意识也将相应增强。在以前政府是投资主体的情况下，工程概算中不含工程保险费，而且其经过审批，资金用途十分明确，因而工程保险费的来源是一个令人困扰的问题。只有改革我国工程造价和企业财务制度，在概预算中或工程量清单计价中加入工程保险的费用，才能为工程保险制度的实施提供良好的前提条件。

    6.健全行业协会职能

    应加快行业协会与政府职能的剥离，完善行业协会协调职能。在美国，行业协会在建设工程风险领域发挥着十分重要的服务作用，它们从事风险管理技术的研究和开发；集中科研、技术、经验和数据优势，向会员或会员企业提供咨询或数据服务；建立风险管理信息中心、交换风险管理信息。而我国的相关行业协会目前在协调管理方面还处于空白状态。因此，迫切需要完善行业协会职能，发挥其组织、协调、联合和互补的优势，组织相关机构进行工程风险管理技术培训、加强国内外有关信息、观念和技术的交流，尤其应该尽快建立风险管理信息中心，为有关机构的风险识别和估算、风险对策的选择、费率和理赔标准的确定等风险业务的开展提供信息和咨询服务。

    7.推动工程保险中介咨询机构的发展

    要大力发展工程保险中介咨询机构，尤其要发挥保险经纪人的重要作用。近年来，尽管一些保险公司已经开展工程保险业务，但很少被业主或承包商所接受。究其原因，除保险公司的服务水平、工作效率尚待提高外，还缺乏真正发挥作用的工程保险代理人、经纪人以及工程风险管理咨询公司。一方面，正是由于缺乏对工程保险的咨询和普及服务，相当多的业主和承包商都认为投保得不偿失，抱着侥幸的心理，没有投保的积极性；另一方面，没有专业人士为其代理出险后的索赔业务，一旦保险公司推脱应负的赔偿责任时，投保人很难保护自己的合法权益。因而，发展工程保险中介咨询机构，是促进工程保险制度发展的“催化剂”。

    综上所述，工程保险制度作为防范工程风险的重要手段之一，已经成为发达国家以及国际工程承包市场不可或缺的一项制度。目前，我国的工程保险制度还很不完善，它不仅不能适应目前建筑市场的发展状况，也不能满足我国加入WTO后与国际接轨的需要。因此我们迫切需要借鉴发达国家的经验，根据我国国情，完善我国的工程保险制度。

参考文献：
　　 [1]　郜建人.加入WTO后我国建筑业的思考，重庆建筑大学学报[J].2002,(3):69-73. [2]　陆宝兴.前瞻2003建筑业.http://www.bjhouse.com/xwpd/200318101542.htm,2003-01-08/2004-03-28. [3]　余子华.工程保险费率相关影响因素分析，浙江建筑[J].2003,(4):34-37.