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保险型城市内涵解读实践路径探析来源：人大经济论坛论文库　作者：李树利 宗胜旺 锁罗曼　时间：2020-11-10

摘要：建设保险型城市的意义在于通过保险这种市场机制，实现城市经济发展的转型升级和社会治理能力的提升，实现国家治理体系和治理能力的现代化目标和更高质量发展的目标。因此，在保险型城市的概念下，从社会发展和经济转型的大局着眼，坚持问题导向，强化系统思维，更多地关注经济社会发展中的热点和难点问题，通过保险，实现体制和机制创新，构建一种常态化和可持续的经济社会管理新模式。

关键词：保险型城市；　风险管理；　保险科技

一、引言

科技发展日新月异，由于科技赋能，保险行业正在发生前所未有改变。科技进步带来的是保险行业的迭代升级，极大地改变了人类对风险的认知能力。风险的本质是一种不确定性，不确定性往往源自信息不对称，反映为认知和感知的能力的差异。随着大数据、人工智能等新技术的应用，信息不对称问题逐步解决，认知能力发生了巨大的变化，原本不可测定的风险变得可测定，这种变化不仅体现在量的提升，更带来了质的跨越。对风险认知能力的提升将深刻影响到风险管理领域，更为有效的风险管理方式和风险管理工具将被创造出来。我国的保险业发展到了一个新的阶段，保险服务于经济社会发展的能力将得到极大地提升。近年来，对“保险社会”和“保险城市”的研究与实践已经成为社会治理和行政转型的一个重要趋势。保险之于城市、社会、国家的影响深远，在我国统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中，深入研究保险型城市意义重大。

二、文献综述

关于保险社会重要性的研究较少，保险对社会的影响和改变未得到学者和决策者的足够重视。如Baker（2002）Skipper（2006）等都认为，相对于保险在经济活动中的重要性，保险对社会的影响很少受到学者们的关注。若看到20世纪社会政策的巨大影响，人们会认同这样的看法，即保险是一种“沉睡的巨大力量”（Baker，2002）。Strange（1996）提出保险公司和风险管理者对社会群体、国家经济、商业企业间的价值分配的影响是当代国际政治经济的一个基础性问题。大量国外研究者认为，保险是一种治理方式。Rawls（1973）提出，一个有序的社会就像一个保险公司。Barryetc（2003）出版著作《保险作为一种治理》，保险主体在多个重要领域能与国家一样发挥管理作用。通过对人口统计、概率理论等技术的应用、嵌入法律框架、建立一整套风险监督与审计体系，构成了保险的社会宏观管理手段和方式。古典经济学家穆勒认为，国家应当被视作一个巨大的相互制保险公司或互济会，其目的是为了提升公众福利。而福柯更将保险置于其现代治理概念的核心位置。学界关于保险型社会的研究较早，MichelFoucault（1986）提出治理术（Governmentality）理论，Ewald（1986）提出保险型社会是一种广义的社会转型，保险型社会被称为是Foucault的治理术理论应用到保险领域的代表性例子。人与人之间原本孤立的相互关系会以保险契约为媒介而发生关系重组，保险将渗透到生产生活之中，保险成为新形态社会的基石，社会迈入现代社会（Beck，2012）。Baker（2002）提出了保险国家的概念，它不是政府机构，而是一种治理方式，政府的目标是保护公民免受风险的侵害。Horan（2011）分析了二战后美国保险型社会建设情况，并提出美国保险型社会建设动因是美国社会强调依靠个人而非政府的社会推动，保险为个人生活提供有效保障，降低人们对政府的依赖。国内学者对城市风险治理研究较多。王光辉、刘怡君、王红兵（2014）从城市危机、城市风险、城市病以及风险城市等概念入手，对城市风险的基本内涵进行梳理。魏华林、万暄（2015）分析了城市风险的发生规律，揭示了城市风险形成的背景和原因，指出城市风险形成的主观原因是城市规划和城市建设，城市风险治理需要由政府、市场和社会等多方联合组成治理主体。

三、保险型城市的内涵解读

保险型城市指的是利用保险机制，面向城市发展中遇到的自然灾害、社会管理、民生保障、经济发展等重大风险提供一整套风险管理体系，实现可持续发展的城市。即保险与城市建设深度融合，围绕城市发展中存在的主要问题，通过引入保险机制，充分发挥保险的风险管理、资金融通和社会管理等功能，提升城市抵御风险能力，是以保险为基础设施和管理要素的城市发展新形态。

（一）保险型城市拓展了城市风险治理的空间保险型城市关注全域范围内的风险治理。传统的城市风险治理中，由于城市是现代经济的中心，是国家经济的主要载体，城市风险治理就是治理城市的风险，城市和农村的风险治理是脱节的；保险型城市关注全域范围内的风险治理，由于城乡融合发展已经成为趋势，各种区域统一政策的出台和实施，使得城乡的融合逐步加深，风险的形成和发生难以通过城乡的地域差别进行区分，所以城乡统筹的风险治理成为必然。保险型城市关注城市网络空间的风险治理。传统的城市风险治理中，互联网发展并不充分，由互联网所诱发的风险尚未引起人们的重视，城市风险治理面对的主要问题是以城市为载体的经济和社会风险；保险型城市在传统城市风险治理基础上，充分的考虑了互联网的因素，互联网高速发展带来相关行业的创新，这些创新又产生了有别于传统行业的新型互联网风险，所以创新城市风险治理工具成为应对新型网络风险的必然。保险型城市关注思想空间的风险治理。传统的城市风险治理中，虽然有诸多的法律法规作为制度保障，但由于法律法规存在漏洞或者执法不严、不能等问题，一直困扰着城市风险治理效果；保险型城市是对建设法治国家的积极实践，将保险与城市风险治理结合，将原来政府一元化处理方式改变为一种契约形式，大家都是按照法律、按照合同来商谈办事，政府也可以从左右为难的尴尬境地解脱出来，更好制定规则，加强监督。

（二）保险型城市拓展了城市风险治理的时间保险型城市改变了城市风险治理时间的起点。传统的城市风险治理中，风险预防、风险应急管理、风险事后补偿等三者是分割的，难以有效衔接，存在社会协同的脱节，所以城市风险治理效率较低；保险型城市是城市风险治理的创新与探索，将风险预防、风险应急管理、风险事后补偿等三者有效衔接，强化社会协同，三位一体的进行全面风险管理，能有效降低事故发生概率和损失幅度。保险型城市改变了城市风险治理时间的方向。传统城市风险治理是站在过去和现在的视角看未来，在总结过去经验和现实情况基础上规划未来的风险治理方案，更注重对应急性管理工具的应用，方向是向前的；而保险型城市是站在未来的视角看现在的城市风险治理，城市未来的发展定位与规划决定现在的城市风险治理方案安排，更侧重事先预防、事中控制和事后补偿等三位一体的管理工具的应用，方向是向后的。保险型城市改变了城市风险治理时间的距离。传统的城市风险治理在考虑过去城市发展经验基础上，结合一定期限的未来发展可能，制定现在的城市发展规划，由于对未来发展可能考虑不足，往往会出现诸多城市病，属于短程视野下的城市风险治理；保险型城市在传统城市风险治理基础上，考虑未来更长时间的城市发展可能，制定现在的城市发展规划，由于对未来发展可能考虑的更加充分，使得城市朝着可持续城市方向发展，属于长程视野下的城市风险治理。

四、保险型城市的实践路径

（一）保险发展与城市建设结合保险发展应坚持问题导向，明晰城市建设所肩负的历史使命，在大城市病、供给侧结构性改革、区域经济均衡发展、改革开放等问题上寻找切入点，围绕着促进产业转型升级、完善公共安全体系、预防化解社会矛盾、优化公共服务等问题，尤其是社会治理等利益关系复杂、管理难度较大的领域引入保险制度，合理的通过保险的参与，寻找到行之有效的解决方案。例如，警保联动，依靠交通事故快速处理系统、保险公司理赔系统为支撑，通过保险公司理赔人员在城市主城区、国省主干道、重要交通节点等方式，第一时间发现和到达事故现场，协助事故双方当事人进行协商，努力实现简易交通事故的快速处理、现场车辆人员的快速撤离、损失金额的快速赔付，提升交通事故处理和保险理赔效率，防范事故引发的拥堵和造成二次事故。

（二）保险在政府行政改革中扮演助手角色在政府的行政改革过程中，保险应当积极地发挥社会稳定器的作用，特别是社会保障和公共管理领域。政府通过购买保险服务，建立成本、高效率的行政管理体制。在处理政府与市场的关系过程中，努力做到政府主导，但不主办，政府引导，但不经办，政府鼓励，但不包办，政府脱手，但不放手。保险应在产品开研发、风险管理服务、市场开拓等环节中充分发挥自身的功能，政府机构则围绕着“政府＋保险”的规则制定、标准制定、搭平建设、监督管理等领域发力，逐步解决城市发展中的难题。例如，在人民法院执行过程中，有相当一部分案件的被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行，已经不具备执行条件，即使法院穷尽一切措施，也无法实际执行到位，这种执行不能案件，尤其是刑事附带民事诉讼执行不能案件，一直是司法实践中的难题。如果引入保险机制，以法院为投保人，以涉及到人身损害赔偿的刑事附带民事执行不能案件中的申请执行人为受益人，设立普惠制托底型的司法援助保险，在一定程度上弥补受害人或其近亲属的经济损失。对其中特别困难的当事人，保险赔付之后，还可在理赔的基础上再给予司法救助，这样使国家保障体系更加完善，相互之间形成互补。

（三）保险与公益机制融合发展保险是经济的助推器，社会的稳定器。保险能有效地管理经济社会领域的风险，但保险并非万能的金融工具，与其他治理工具、管理方式结合起来可以产生“1+1＞2”的风险管理效果，能用较低的经济成本发挥较大的城市管理作用，实现国家治理体系和治理能力的现代化目标。例如，在旅游保险、会展保险中，引入志愿者服务内容，构建“保险＋志愿者”平台，从风险的事先预防、事中控制到事后补偿，构建全方位的风险管理体系，有效降低事故发生概率和损失幅度；在医疗事故纠纷中，引入保险机制，同时结合人民调解制度和保险科技，构建“保险＋科技＋调解”的服务平台，有利于有效化解医疗矛盾；对困难群众的救助，可以引入“保险＋科技+慈善”模式，利用保险科技在解决信息不对称问题的同时，放大慈善基金的使用效果，增加社会力量参与公益救助的新途径。

（四）保险型城市参与各方要利益平衡在保险机制与城市发展深度融合过程中，参与各方应精诚合作，互利共赢，政府的行政改革需求、企业的创新盈利目标、个人的风险管理需求等应有效结合，多方共赢的合作模式才能保障利益各方持续跟进，才能保障有用之不竭的创新动能。运用保险科技解决交易成本、信息不对称、风险管理、参与成本等问题，引导保险机构将业务创新与社会管理需求和产业发展结合起来，运用“保险+科技＋服务”提供评估、监测等增值服务。例如，在科技保险领域，目前面临供需双冷的问题，行业发展受挫，因此，可以考虑由政府牵头为中小企业专门成立科技保险服务平台或管理部门，引导科技型创新企业，通过科技保险降低创新创业风险，同时协助中小企业制定科技风险管理规划、投保方案、事故索赔等。对一些政策重点支持的行业设立科技保险项目保费资助方案，引导科技型中小企业对自身面临的科技风险进行主动管理，由被动的参考转变为主动的投保，有助于科技保险承保模式由“投保——理赔”模式向“参与全程风险管理”模式的过度。