我国最低工资立法思考

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我国最低工资立法思考

【原文出处】河南师范大学学报：哲学社会科学版

【原刊地名】新乡

【原刊期号】20101

【原刊页号】82～85

【英文标题】On the Legislation of the Minimum Wage in China

【标题注释】基金项目：2005-2008年国家社科基金重大项目（A级）“改革发展成果分享法律机制研究”(05&zd029)子课题之八“劳动者利益保护与改革利益公平分享法律机制研究”。

【作 者】苟正金

【作者简介】苟正金，男，西南民族大学学报编辑部助理研究员，西南政法大学民商法学院博士研究生。西南民族大学学报编辑部，四川　成都　640041

【内容提要】世界上对于最低工资立法有专门立法模式和非专门立法模式。对此问题，在国家法律层面，我国采用的是非专门立法模式；在部门规章和地方立法层面，我国采专门立法模式。我国人口众多，经济发展极不平衡，最低工资立法还处于摸索阶段。因此，我国在法律层面采非专门立法模式、在地方采专门立法模式有其局限性。为了制定科学合理的最低工资制度，对于最低工资标准的确定中的地域性标准和数额的确定、是跨行业立法还是分业立法、是制定《最低工资法》还是制定《工资法》、建立最低工资标准确定及增长机制、最低工资制度主要涉及对象等问题应当予以厘清。

【摘 要 题】政策分析

【英文摘要】Special and non-special legislation of minimum wage are selected in the world. The non-special legislation is the main way in China. But the way manifests many shortcomings due to the large population and economy imbalance among various districts. To ensure a scientific legislation in China, we should take into account problems such as area difference, amount, industries difference, etc.

【关 键 词】最低工资立法/专门立法/非专门立法
    minimum wage; special legislation; non-special legislation

【正 文】
中图分类号：D923.49　文献标识码：A　文章编号：1000-2359(2010)01-0082-04
    一、最低工资立法模式选择
无论从工资立法历史演变还是从目前世界工资立法实践考察，最低工资立法模式不外两类，即专门立法和非专门立法。
（一）专门的最低工资立法模式
该模式以英国、美国为代表。在2007年1月10日，美国众议院以315对116票通过了《公平最低工资法》(Fair Minimum Wage Act)。该法律对1938年的《公平劳动标准法》(the Fair Labor Standards Act)作了修改，提高了最低工资标准。该法律的颁布使美国工人获得了10年内第一次涨工资的机会，使1300万最低工资收入者获益。根据该法，2007年7月24日起，最低工资从当时的5.15美元／小时增加为5.85美元／小时；2008年7月24日，最低工资增加为6.55美元／小时，到了2009年7月24日则增加到7.25美元／小时。美国Texas州、Arizona等州也分别有专门的《得州最低工资法》(Texas Minimum Wage Act)、《阿纳森州最低工资法》(The Arizona Minimum Wage Act)。宾州在2006年修改了《宾州最低工资法》(The Pennsylvania Minimum Wage Act)，修改后法律确立了固定最低工资和超时工资比率。
对于最低工资问题的处理，英国早在1795年就实行过“斯宾汉姆制度”，这种制度的特点，是根据食品价格决定工资标准。对工资达不到标准者，由ZF给予补贴[1]。英国在1952年颁布了专门保护农业工人的《农业工资法》(the Agricultural Wages Act)，1998年颁布了跨行业的《最低工资法》(National Minimum Wage Act)。后者对最低工资比例(The rate of the national minimum wage)、适用对象（例如，不满18周岁不适用）、劳动时间计算原则等都做了规定。该法还规定了许可雇主协议将诸如提供的住宿、工作餐纳入工资计算。除此之外，2007年7月1日，英国劳工局根据工作熟练程度将最低工资标准分别确定为熟练的成人工为8.65欧元／小时、不满18岁工为6.06欧元／小时，对于第一次工作且已经超过18岁的工人，无论换没有换工作都规定为6.93欧元／小时，工作第二年为7.79欧元／小时。此外，还对培训阶段的工资做出了规定。在实际确定工资时，对于18岁以前的工作经历则不作为考察对象。对工资纠纷证据，该法确立了举证责任倒置原则。当一个工人在仲裁或民事诉讼时提出最低工资主张时，雇主要提出最低工资已经支付或者该工人事实上不是法律所规定受最低工资规定保护的人，如非法移民。同时，法律还规定了四项与工资记录有关的刑事处罚条款。
（二）非专门立法模式
该模式以新西兰、早期美国立法为代表。新西兰率先于1894年颁布了《劳资协调与仲裁法》，运用法律手段强制规定雇主付给工人工资的最低标准，开始实施最低工资制度。澳大利亚在1907年成立澳大利亚劳资关系委员会，开始实行最低工资制度。美国联邦1935年罗斯福总统签署的《国家复兴法》(National Recovery Act)以及1938年的《公平劳动标准法》(the Fair Labor Standards Act，FLSA)也属于非专门立法模式。在前者，法律规定最低工资为25美分／小时。但最高法院认为该法违宪法而无效，直到1938年《公平劳动标准法》颁布后，美国才对交通、农业等行业的最低工资做了规定，此后经过修改跨行业适用到服务及普通的劳动者。
（三）我国现有最低工资立法模式
我国有关最低工资立法的规定按照位阶分别有三个层次：第一，《劳动法》和《劳动合同法》。《劳动法》第四十八条规定了最低工资标准确定的程序，即最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民ZF规定，报国务院备案。第四十九条规定了确定和调整最低工资标准应当综合参考的因素。与《劳动法》相比，《劳动合同法》增加了集体合同最低工资标准以及对违反最低工资标准行为的民事、行政责任作出了具体的规定。前者体现在该法第二十条试用期最低工资规定，第五十五条第五十八条有关劳务派遣中劳动者在无工作时获得最低工资报酬的规定，第七十二条非全日制小时最低工资标准；后者体现在第八十五条。第二，部门规章。1993年中华人民共和国劳动和社会保障部制定了《企业最低工资规定》。根据近十年实践，在2004年3月，劳动和社会保障部修订并印发了《最低工资规定》。这是我国目前专门调整最低工资的法律规范。第三，地方性法规。在我国地方性立法中，存在两种立法模式并存的情况。一是省市出台了专门性的最低工资法规，例如北京市出台的《北京市最低工资规定》，深圳市出台的《深圳经济特区最低工资条例》。二是专门的农民工权益保护规范，主要针对的是农民工工资，2007年河南省颁布了《河南省进城务工人员权益保护条例》，西安市在2007年也出台了《西安市农民工工资保障办法》。
二、有关我国最低工资立法的评价
我国这种立法模式从法律层面看属于非专门性的综合立法模式。但总体上我国立法存在如下不足：
（一）最低工资保护立法不完善，缺乏确定最低工资标准的科学合理机制。实际上，最低工资制度的核心问题就是要解决工资增长与经济发展同步的问题，2008年5月29日，深圳市四届人大常委会第十九次会议审议了《深圳经济特区构建和发展和谐劳动关系若干规定（草案）》的议案及说明。根据草案，深圳拟立法对劳动者工资正常增长机制做出规定，每年公布的最低工资标准都将比上一年有适当增长。建立正常的工资增长机制，已经成为构建和谐劳动关系的一个十分重要的问题。《若干规定（草案）》第三十三条对劳动者工资正常增长机制做了比较明确的规定，市、区人民ZF应当采取措施，逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重，逐步提高最低工资标准；市劳动行政部门应当会同有关部门根据经济社会发展、消费者物价指数及行业发展状况，提出行业工资增长指导线，并在每年的第一季度公布；每年公布的最低工资标准应当比上年有适当增长[2]。
（二）最低工资保护立法不统一。尽管劳动和社会保障部的《最低工资规定》中对于最低工资的范围已经明确，但各地ZF关于地方最低工资的相关政策差异仍很大。例如，关于最低工资计算方式方面，山东省规定包吃包住不能算工资，加班费不能计入最低工资中。按照规定，以下项目虽然是工资的构成项目，但在最低工资标准以外，用人单位须另行支付：中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境及条件下的津贴；对劳动者进行培训的费用；按国家劳动安全卫生规定发给劳动者的费用和用品，以及企业自身规定的工作用品（如工作着装等）；按国家住房制度改革规定由用人单位为劳动者缴纳的住房公积金；用人单位为劳动者支付的医疗卫生费、丧葬抚恤救济金、探亲路费、计划生育补贴、生活困难补助、冬季取暖补贴、防暑降温费等。2007年河南省颁布的《河南省进城务工人员权益保护条例》第二十五条规定：“最低工资不包括以下各项：加班加点工资；中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境、条件下的津贴；国家法律、法规和政策规定的社会保险、福利待遇；企业或者雇主通过贴补伙食、住房等支付给务工人员的非货币性收入。”河南的规定中没有明确包吃包住不能算工资，对劳动者进行培训的费用也没有排除在最低工资范围之外。
（三）专门立法层次低，效力弱。无论是《企业最低工资规定》还是《最低工资规定》，都是规章。在司法审判中，人民法院仅是做参照，而并非一定作为裁断的依据。因此，其效力弱是不争的事实。中国共产党第十七次全国代表大会报告已经明确提出，要“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。目前的以规章形式加地方ZF政策形式形成的最低工资保障难以实现党的十七大的宏伟目标。要解决这一问题，必须进行专门的最低工资立法，以法律形式出台《中华人民共和国最低工资法》，通过高位阶对初次分配的约束强制企业促进分配的公平性。此外，如果不提高立法位阶，那么企业的违法行为根本无法解决。从英国立法看，对于违反最低工资规定的，应该给予刑事处罚。而刑事处罚之规定，只有人大才有权力作出。
（四）缺少对有关最低工资的刑事处罚条款。在劳动合同纠纷为民事法律纠纷的指导思想下，无论是《劳动法》，还是《劳动合同法》，均没有规定违反最低工资制度的违法行为的刑事责任。这必然导致最低工资违反的救济主要靠劳动者本人。但是，农民工本身的弱势地位决定了救济的弱化，在劳动监察不到位的普遍情形下，该类违法行为几乎无法受到制裁。因为按照《劳动法》、国务院颁布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》和劳动和社会保障部颁布的《最低工资规定》等劳动法规的规定，劳动者与用人单位因执行最低工资标准发生争议和纠纷时，可以通过协商解决，也可以到当地劳动争议仲裁机构依法申请劳动仲裁。对劳动争议仲裁结果不服的，可以到法院提起诉讼。但按照程序履行下来，时间上至少需要半年，且需缴纳仲裁、诉讼和律师费用，这对于普通劳动者而言，难以承受。因此大部分劳动者对打这样的维权官司没有兴趣。即便官司能够打赢，付出的代价也可能远大于最终获得的补偿。因此，必然形成违反最低工资的行为无法从根本上遏止的局面。
（五）地方性的工资保障立法仅在于如何确保农民工工资支付问题上。例如2007年河南省颁布了《河南省进城务工人员权益保护条例》，铁腕清欠农民工工资、驱逐拖欠农民工工资的企业、建立农民工工资保障金制度等。农民工工资保障制度是河南省为防止拖欠农民工工资采取的“釜底抽薪”之策，按照该规定，在建设项目开工前，建设单位必须按工程中标价的2%缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政主管部门监督使用。一旦建设单位无法按时足额支付农民工工资，可由建设行政主管部门从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳保障金的建设单位，主管部门将不批准其开工建设，已开工的项目，要责令其暂停施工。西安市在2007年也出台了《西安市农民工工资保障办法》，该办法第十一条、十二条和十三条分别确定了工资保障基金等制度。北京市出台了《北京市最低工资规定》。深圳市出台了《深圳经济特区最低工资条例》。总之，相比较而言，专门的最低工资立法模式最值借鉴。对于我国而言，应该在《最低工资条例》基础上，出台效力更高的《最低工资法》，并将严重违反最低工资标准的行为入罪。
三、最低工资立法需要厘清的几个问题
（一）最低工资标准的确定中的地域性标准。最低工资立法的核心问题是标准工资水平以及增长调整机制的确立。我国的最低工资标准的确定是分省确定，各省确定的最低工资标准需要报劳动保障部门备案。而各省，甚至如深圳、成都市中不同区的最低工资标准也不一样。这样的考虑实际上是以经济发展以及消费水平为依据确定最低工资水平的。显然，这样的制度选择是建立在工作在不同地方的人生活水平不同，其应该得到的最低工资标准也不一样的逻辑。这种逻辑仍然是以户籍管制为基本条件的，本身没有考虑包括农民工在内的劳动者的流动性问题。这种最低工资标准的确定策略显然具有合理性，一个企业在确定的地点的经济效益取决于市场本身的各个要素。相应地，农民工的劳动报酬也应该以劳动场所地为标准确定。当一个农民工流动到其他城市后，其最低工资标准也将发生变化。可以说，这一策略本身是合理的，只要地方ZF积极地履行了法律所规定的确定最低标准的职责。然而，中国的现实是地方ZF很可能并不严格履行职责，所确定的最低工资标准可能与按照国家立法所要求而作出的标准低。因此，与那种把所有人都看做是流动的，所有人都应该获得平等的人格尊严而确定全国性的统一最低工资相比较而言，我国的最低工资标准确定机制虽然似乎符合中国国情，但不符合人权理论要求。笔者认为：我国应该根据经济发展程度划分最低工资标准，比如长三角、珠三角和以北京为中心的地区为一个层次，中部和西部省会城市为一个层次，二线城市为一个层次。
（二）最低工资数额的确定。
在我国，最低工资标准的高低直接影响到农民工的工资水平。最低工资提高，最主要的受惠群体是农民工。因此，可以说，最低工资标准是我国劳动法律对农民工保护力度最直接最可以发挥立竿见影效果的制度。然而我国最低工资水平总体看是偏低的。国际上最低工资一般要相当于社会平均工资水平的40%～60%，但国内目前没有一个地方能达到40%的下限。广州市2006年度的职工月平均工资是3027元／月，而当年的最低工资标准是780元／月，只相当于月平均工资的25.77%。2006年上海市最低工资标准750元，只相当于职工月平均工资的28.53%。最低工资偏低还表现在，从总体上看我国各地最低工资的增长速度低于当地GDP的增长速度。以广东为例，从1995年～2005年，广东省GDP增长了265.77%，最低工资才增长了89.2%，相当于GDP增长幅度的1/3。
（三）是制定《最低工资法》还是制定《工资法》。目前，旨在解决一线职工工资偏低、工资增长缓慢、遭遇欠薪的社会问题，建立工资正常增长机制以及支付机制的《工资条例》正在起草中。这表明相关机构的主张是制定《工资法》。然而，美国在1938年制定了《公平工资法》，在2007年却对该法修正，改为《最低工资法》。英国也在《劳工权利法》之外颁布了《最低工资法》。英美两国的立法史至少说明了在发达市场经济条件下，颁布专门的《最低工资法》是很必要的。事实上，最低工资制度是国家调节劳动力市场的法律工具。因此，最低工资制度的立法不同于一般的工资立法。一般的工资立法完全可以通过劳动合同法以及集体合同的立法加以解决。
（四）最低工资标准确定及增长机制的建立。最低工资法律最主要地要解决最低工资标准确定机制以及增长机制的确立问题。目前，世界上有关最低工资标准的确定的机制有不同模式，“委由各区最低工资评议委员会决定（如日本），依不同行业厘定不同的标准（澳洲），或仅对未推行团体协约的产业工人保障。而最低工资的适用范围，有些国家认为排除适用的范围越狭越佳（如韩国），有些国家则订定一套广泛复杂的排除适用办法（如美国）。至于降低适用的特例又较排除适用多，如学徒及未成年劳工等，有的依最低工资率之百分比计算（如澳洲），有的则与最低工资无关，而以契约为主（如美国）”[3]。然而，最低工资制度的价值目标在于它是对改革成果的初次分配的一种宏观调控手段。而宏观调控显然必须尊重市场经济规律，调而不控以达到效果，因此，最低工资不应定太高。对于市场不足的，还有税收政策可以充分利用。况且中国目前的改革成果分享问题，不只是两极分化问题，还有民众如何分享国家财富问题。因此，不能指望国家捂着口袋，靠市场解决贫富问题，改革成果的再分配制度才应该成为农民工受益的主要制度。分享本身并不意味着均等，而应该确立基本的分享规则加以分配，总体原则应该是按照农民工对社会发展所作贡献大小加以确定。因此，建立最低工资调整机制，确立农民工对改革发展成果的分享份额需要考虑两个因素，一是成果有多少，二是如何确定农民工对改革的贡献。在很大程度上，GDP代表了改革成果的多少。从这个意义上说，改革成果分享需要同GDP挂钩，从而建立GDP增长与最低工资挂钩的变动制度。当然，分享的方式在国家层面。“虽然财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每个人的利益”[4](P61)因此，“我们不能根据处在某一地位的人们的较大利益超过了处在另一地位的人们的损失额而证明收入或权力方面的差别是正义的”[4](P65)。
（五）我国《劳动法合同法》第四十九条规定了确定最低工资标准应当综合参考的因素：劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用，社会平均工资水平，劳动生产率，就业状况，地区之间经济发展水平的差异。然而，最低工资要旨显然在于保护社会上的贫穷劳动者。而上述因素的考虑是建立在对绝大多数的低收入阶层现状基础上的。因此，对于最低工资考量显然需要分析当下低收入劳动者主体。我国农民工的社会经济地位以及工资水平普遍偏低。因此，分享的方式在国家宏观层面显然是以农民工群体，甚至是农民群体为整体作为制度设计的考察对象。在宏观层面上可以通过GDP情况向农民工和农村增加包括乡村建设、义务教育和社会保障方面的投入，而在微观层面上，具体到某一个具体的农民工，则需要各地方ZF在中国宏观调控的基础上，制定更为具体的标准加以落实。此外，考虑到福利与劳动激励之间合理关系，特别应该将最低工资标准与失业保险金综合考虑，最低工资标准数额应该以城市公民最低生活保障制度标准为基础，适当提高。因为失业保险金的支付标准仍必然成为最低工资标准确定的参照。而不是采取如最近北京市ZF所认为的那样将最低工资标准的确定与失业保险金给付标准脱钩。
三、结语
制定科学合理的最低工资法不但有利于保护社会低收入者的基本生活需要，也有利于构建可持续发展的和谐社会。虽然这不是一个孤立的问题，但是只有对最低工资立法问题本身有个清楚明了的认识，加上对国家政策准确认识的把握后，再辅之科学的立法技术，最低工资立法才能实现其预期的立法目的，才能为构建和谐社会贡献自己的力量，才能为国家的可持续发展提供支撑。
收稿日期：2009-09-20

【参考文献】
    [1]李世安.英国农村剩余劳动力转移问题的历史考察[J].世界历史，2005(2).
    [2]深圳经济特区构建和发展和谐劳动关系若干规定（草案）[N].深圳新闻网讯，2008-05-29.
    [3]张超盛，萧元哲.以澳洲最低工资制度与实例——论我国基本工资分级化之可行性[EB/OL].[2008-08-07].http://www.im.isu.edu.tw/conference/lmdf2004/2_1.doc.
    [4]［美］约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，1988.

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关键词：最低工资 Agricultural Pennsylvania Legislation difference 思考 工资 立法