**在新农村建设中应该如何作为

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在党的十六届五中全会上，中央就提出建设社会主义新农村的重大历史任务，要求按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主等原则，协调推进农村经济、政治、文化、社会发展和党的建设；并明确指出要以完善强化支农政策、建设现代农业、稳定发展粮食生产、积极调整农业结构、加强基础设施建设、加强农村民主政治建设和精神文明建设、加快社会事业发展、推进农村综合改革、促进农民持续增收等作为新农村建设工作的重点。　　党的十七届五中全会审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划》（下文简称“十二五”规划）继续将推进农业现代化，加快社会主义新农村建设作为党在“十二五”时期的一项重大任务，要求全党要把解决好农业、农村、农民问题作为工作的重中之重，并从加快发展现代农业、加强农村基础设施建设和公共服务、拓宽农民增收渠道以及完善农村发展体制机制等方面对推进新农村建设提出了具体要求。笔者认为，这是对十六届五中全会提出的“社会主义新农村”建设要求的进一步细化和延伸。
　　农业、农村和农民为新中国的发展做出了巨大贡献，而制度安排下城乡分割的二元经济社会结构和中央、省级财政在农业投入方面的长期不足，导致“三农”问题成为制约我国社会经济协调发展的突出问题。进入本世纪以来，中央从减免农业税收、保障农民对承包地的使用权、不断规范实践中的农地流转以促进土地规模经营等方面进行了一系列的制度变革，同时不断加大财政支农力度，以保障农田水利设施建设、农村基础设施建设，并逐步加大在农村地区义务教育、养老、医疗等民生项目的投资力度，以促进农村的长期发展。2003年-2008年，仅中央财政用于“三农”的投入就达2.15万亿元，年均增长22.7%。2009年，中央财政积极调整支出结构，加大财政转移支付力度，进一步强化各项支农惠农政策，共安排“三农”支出7253亿元，比2008年增长20.2%。2010年中央财政拟安排“三农”投入8183亿元，比上年增加930.3亿元，增长12.8%。
    尽管中央不断强调新农村建设的重点在于通过多种方式改善农民的生产生活条件、增加农民收入，最终实现城乡统筹协调发展，中央财政支农资金的安排也体现了上述精神，但实践中大部分地方**尤其是一些基层**，把新农村建设片面地理解为新房舍，而对其他新农村建设的要求，如新设施、新环境、新农民、新风尚则顾及不多或根本无暇顾及。
　　产生上述问题的原因，据笔者看来，既有制度安排不合理、不清晰的问题，也有地方**和官僚在利益激励下更多关注短期利益而忽视对促进农村长期发展的内在机制的培养。在这里，我们主要关注中央制度层面的问题。
　　在中央制度层面，“十二五”规划中的新农村建设几乎涵盖了“三农”的所有事项。这虽然容易让人产生所有事项都必须由**插手的印象，但事实上，并非新农村建设中的所有事项都必须由**插手，其中相当部分完全可以通过市场由农民自己去解决。这是新农村建设实践中首先要确定的，即**和市场的行为边界。在界定清楚**和市场的行为边界后，我们还要明确，**应主要采取何种方式介入。**选择正确的介入方式是新农村建设持续有效运行的保证。在制度层面界定清楚上述两方面问题，将对新农村建设实践起到很好的指导作用。
　　那么，“十二五”规划中关于新农村建设的事项哪些应该由**去做？从公共经济学的角度，凡具有较大外部效应且没有有效方法将外部效应内部化的项目，均可由**承担。如农业基础研究、农业信息服务、大型农田水利设施建设、农村基础设施建设、农村义务教育和公共卫生服务等方面。对那些通过完善制度能够将大部分外部效应内部化的项目，可以交给市场（由农民自己）去完成，**只需要在制度层面创造好条件，或在必要时运用经济财政手段给予支持。如现代农业产业体系的建立、小型水利设施的建设、农民生活环境的改善、农村土地的流转等。
　　明确了新农村建设中**和市场的作用范围后，接下来要确定**通过什么方式去干预，**干预新农村建设有三种方式可供选择：经济手段、法律手段和行政手段。现实中，基层**可能会更多地采用行政手段去解决问题。而这恰恰是最不具有持续性和规范性，也最容易产生问题的方式。因此，在新农村建设中应尽量少采用行政手段，更多地采用经济和法律手段，以适应社会主义市场经济发展的要求。具体来说：
    对于具有较大外部效应且没有有效方法将外部效应内部化的项目，如农业基础研究、农业信息服务、大型农田水利设施建设、农村基础设施建设、农村义务教育和公共卫生服务等，需要**不仅要在制度上明确其责任，而且要明确各级**（主要是中央和省级）在这些项目中的财政责任，以保证这些项目的持续运行。
　　对于那些通过完善制度能够将大部分外部效应内部化的项目，如现代农业产业体系的建立、小型水利设施的建设和维护、农民生活环境的改善以及农村土地的流转等，均可由农民通过市场去解决。**在其中要承担的职责主要是在制度层面，通过完善制度并辅之以税收、利率等经济手段以规范和引导新农村建设中各市场主体的行为选择，只在必要时提供一定的财政支持。这样既保证了财政对新农村建设的投资重点，同时又给各行为主体尤其是农民以充分的自主权，以逐渐增强其应对市场风险的能力。例如在农地流转方面，依据经济学原理分析，市场经济有效运作的前提之一是清晰的产权界定。现行农地集体所有制下模糊的产权结构使得在农地流转环节和征地环节频频出现地方**违反相关制度规定侵犯农民利益的行为。因此，改革现行农地产权制度，实行将农地的所有权归国家，而将农地的占有权、使用权、收益权和转让权赋予农民的国家与农民混合所有的农地产权制度，既可形成一元的土地所有权格局（城乡土地均归国家所有），又能充分保障农民的自由选择权，而国家则通过城乡规划法规、税收等手段促进土地资源的有效利用。同时，这一制度变迁还能减少实践中对农民土地流转和农地转让环节诸多的行政干预和各种寻租、创租等腐败行为的发生，减少对农地资源的浪费和无效利用。
　　社会主义新农村建设是一个长期的过程，只有不断完善相关制度，明确**和市场的主要职责范围以及**的干预方式，才能使社会主义新农村建设真正实现最初的制度设想。

作者：新疆财经大学公共经济与管理学院讲师 罗红云 来源：《新疆财经大学学报》2010年第4期

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关键词：新农村建设 农村建设 新农村 社会主义市场经济 中华人民共和国 农村建设