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一、一组案例
案例一：历史上经济学家刘易斯第一次提出了“二元经济结构”理论。1956年，全国政协委员梁漱溟在政协会议上发言，强烈批评国家实行城乡二元结构政策，导致同一蓝天之下，人民之间却形成了“九重天与九重地”的现象。2008年3月全国“两会”，同为政协委员的厉以宁继续炮轰“城乡二元体制”。他认为，计划经济有两大支柱，分别是国有企业体制和城乡二元体制。在他看来，国有企业改革在过去30年里进行得相当好，但城乡二元体制基本上没有大的改动。
案例二：上个世纪60、70年代出生的人群，大概不会忘记一部电影《人生》，主人公高加林，为了改变面朝黄土背朝天的命运，弄个“非农业”户口，吃上“商品粮”，甘愿付出抛弃初恋情人刘巧珍的代价，最终碰得头破血流，只能卷起铺盖回到当初的黄土地。但是，“哥哥”要走西口，“妹妹”都拦不住。改革开放后，大量涌入城市的“农民工”，在二元体制坚冰难融的情况下，既无法正常融入城镇化，也大多不愿再次被乡村化，处于城乡双重“边缘人”的尴尬地位。
案例三：综合《新京报》等媒体消息，2010年，一场“撤村并居”的“新圈地”运动，正在全国20多个省市进行，无数村庄正从农村的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。有专家评论，新圈地运动是对农村的又一轮掠夺，有可能成为“土地财政”的升级版，将有2万亿元的土地级差收益被拿走；有学者建议，要警惕“上楼致穷”，不能强制农民“被城镇化”。《人民日报》2010年11月15日发表署名文章，称“农村城镇化是一个长期过程，不能大拆大建一蹴而就”。在这篇题为《表妹为啥不想“上楼”》的文章中，作者写道：表妹是养猪大户，一旦上了楼，到哪里养猪？
二、几种观点
1.“双重排挤”与“双重剥夺”的压力
当农村人口增长快于生活资料的增长时，就会产生马尔萨斯式的排挤；由于社会分工的扩展，当传统产业成为排挤劳动力的部门，而新兴产业不能顺利吸纳时，又会产生亚当·斯密式的排挤，两种排挤同样形成剩余劳动力人群。在博弈的过程中，由于小农经济的分散性，如同“一麻袋土豆”，无法形成与社会利益集团相抗衡的力量，使其持续受到来自权力与市场的双重剥夺。据有关统计，仅从上个世纪50年代到70年代，国家就通过工农业产品价格剪刀差，从农村拿走了共7000亿元的劳动剩余，当时这种剥夺是在人民公社体制下间接进行的。80年代以后，“三提五统”等各类税费直接从农户手中收取，“剥夺”开始浮出水面。新世纪以来，中央作出了减免农业税费的战略决策，但“土地财政”已固化为地方**的第二财政，愈加变本加厉，基层**与农民之间的矛盾日趋紧张。
2.“财富之母”与“公地悲剧”的悖论
古典经济学家威廉·配弟曾经说过：劳动是财富之父，土地是财富之母。一体两面，新制度经济学家科斯则用“公地悲剧”来阐述定理。他认为，如果一块草地产权不清或产权公有，大家放牧的收益归自己，放牧的成本则共同分摊。此种交易费用或成本机制，只会鼓励多放牧，最终将破坏草地，所有的人都受损失。科斯定理揭示的深刻内涵在于：产权不清的公共物品，必然因滥用而导致损害。我国农村土地属于集体所有，但集体概念是模糊不清的，用科斯的话说，农村集体的土地就是“公地”。在这种产权制度下，大家都缺乏保护土地的积极性，而是想趁机“搭便车”。于是，作为“经济人”的地方**和开发商基于对暴利的睥睨，相约着前来“录租”了。**征地最终大多流向了开发商，征用开发后再出让，价格在沿海可翻至10番、内地也可达3-6番以上。本应属于农民和国家的收益，就这样通过低价征用、翻番利差流入了基层**和开发商的腰包。
3.“以农为本”与“增长极限”的矛盾
中国作为传统的农业社会，小农经济一直是国家的经济基础。唐、宋之际，基于统治者较为开明的治国方略，工商开始渐有发展。在公元1200年左右，晚宋的城镇化水平已达到22%；但是，元朝的重农主义，特别是明清海禁后，城镇化水平不进反退，至清朝1820年，降至低点6.9%，直到1949年新中国成立时仅为10.6%。强调“以农为本”，实行重农主义，使中国距工商社会愈来愈远。与此同时，农业的增长存在极限，其上限就是整个社会的农产品需求总量。陈志武在《农业发展的极限》一文中指出，在过去的200年中，世界最发达的国家美国，农业现代化的结果，虽然使美国农业的产出总量大为增加，但在其国内需求无法总体大幅增加的情况下，农产品价格只能持续下降，使农业占美国GDP的比重由原来的70%下降到目前的不足2%。
三、现行农村制度生态的反思
一组案例，前世今生；几种观点，古今中外。这些看似“一地鸡毛”的案例和观点，相互之间有何关联，能够给予我们解决农业农村农民问题的治本之策吗？经过反思，我们发现，从其相互之间的关联入手，可以试探着抽取深藏其中的规律性本质，那就是根源在于制度安排，问题出在制度缺陷以及进而形成的制度生态不良或恶化上。解决“三农”问题，从根本上来说，在加强城乡统筹、加大国家投入、加速一体发展的同时，还必须加快改革创新、从改善制度生态上寻找出路。现行农村制度生态不良或恶化的主要表现是：
1.农村经济制度是基础，但基础不牢
农村经济制度作为经济基础，是指家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，实质上是农村集体所有制经济，属于社会主义公有制经济的一部分，理应得到国家严格的保护。国有资产的保护，法律上有专门《国资法》及配套法规，行政上有中央到地方的各级国资委，“防止国有资产流失，保证国有资产保值增值”是一条高压线，上升为打击经济犯罪的一条重要法律原则。民营资产的保护，虽然《民法典》尚未推出，但在《民法通则》的基础上，已出台《物权法》，坚持平等保护物权，加之民营产权的天然清晰性，保护制度日趋完整。集体资产至今没有专门系统的法律法规予以保护，更没有专门机构负责保护，“防止集体资产流失”鲜有所闻，流失现象却较为普遍地存在，说明农村集体资产的话语权只是悬空在党和**的文件里，而难以落到实处。
2.农村组织制度是建筑，但建筑缺失农
村改革始于1978年的“大包干”，的确极大地解放了个体小农的生产力。伴随着农业生产效率的提高，农村隐蔽性失业压力显现，农民工开始进城，联产承包责任制的成效几年内就释放完了。此后相当长的时间内，农村基层组织制度没有得到有效而全面的建筑，长期处于缺失单一状态。多年来，除了沿海发达地区和其余个别典型如河南南街村之外，村级集体经济组织发育迟缓，一些中西部地区几乎是空白。“十一五”期间，在“三农”问题上最重要的法制成就是通过了《农民专业合作社法》，但专业合作社的单一经济组织难以承载统筹城乡发展、推进城乡一体化的主题，组织结构缺失依然阙如。
3.农村制度的核心是土地制度，但土地制度产权模糊、城乡分割
我国《宪法》、《农业法》和《土管法》等法律都明确规定农村土地属于农民集体所有，但“集体”是指哪一级，规定又很不确定。在实践中，所谓农民集体所有表现为乡、村和村民小组三级所有的格局，它们都不是法律意义上的组织，而是全体农民的集合，是一抽象的集合群，不具有法人资格，因而是一种虚拟的所有权主体，集体产权处于一种模糊不清的状态。在作为代理人的基层**及其“同伙”开发商眼中，农村集体土地无论乡、村、组三级哪级所有，“公共性”却是一致的，用科斯的学术语言来表述，农村集体土地是一种“公地”，换言之是一种公共物品，在消费上具有非排他性，凡有权力者都可以到集体土地上来“放牧”，分一杯羹。
农村集体土地制度不仅产权模糊，而且城乡分割。我国土地依据城乡不同而被分割为两种制度安排，即国有土地和集体土地。根据《土地管理法》等相关规定，农村集体土地要变为城镇用地必须经过土地征收，变更为国有土地，**拥有一级市场垄断权，用极其低廉的征地价格把土地资源集中到城市，然后再通过土地二级市场出让，套取巨大的级差收益。这种征地程序再清楚不过地表明：**错把自己的有形之手当作市场的“无形之手”来使用，由市场的监管者摇身一变成为市场主体。城乡分割的土地制度，使地方**成为“最大的地主”和建设用地的垄断供应者，农村得到的仅是征地补偿，处于弱势地位的农民得到的又仅是补偿的一小部分，大部分为乡、村两级所分割占有。一级市场补偿偏低，所谓的一级市场远不是真正的市场，因为市场垄断而实际不存在，也就不存在市场的“价格发现”功能。二级市场的土地出让金成为地方**的“土地财政”，“土地财政”如同一只体形硕大的“抽水机”，把大量的农村资源抽取到城市，致使城乡和区域发展的差距进一步被拉大。
四、从制度上改善农村制度生态
1.完善城乡平等的要素交换关系，将土地增值收益主要用于农业农村农民，逐步做到全部用于“三农”
统筹城乡发展的最大障碍，就是长期形成的城乡二元体制。过去，城乡分割的制度，导致资源要素配置向城市倾斜，农村的资源要素向城市流失，主要表现为工农业产品价格剪刀差。近年来，国家强调社会主义新农村建设、推进城乡经济社会发展一体化，并未能从根本上扭转这种流失格局，只是表现形式有所变化，主要表现为低价征收农村土地、廉价使用农村劳动力和农村金融存款非农化等。将农村土地增值收益主要用于农业农村农民，逐步做到全部用于“三农”，并非是要全部分给农民，而是通过制度安排，将这部分收益从地方**手中拿上来由国家统一管理，并更多地用于改善民生、推进社会主义新农村建设，更多地用于加快农村基础设施建设、促进城乡基本公共服务均等化。从国有土地的增量最终来源于农村土地来看，逐步做到土地增值收益全部用于“三农”，既是完全合情合理合法的，又可以彻底打消各种社会利益集团分享这块收益的图谋。
2.加快税制改革步伐，使房地产税逐步成为地方**的主要税种和财产税类的主体税种之一
为了从制度上真正将土地增值收益主要用于农业农村农民、逐步做到全部用于“三农”落到实处，要在健全理顺中央和地方财力与事权相匹配的体制、加大转移支付力度的基础上，加快税制改革步伐，在统一税政前提下，培育地方支柱税源，使房地产税成为地方**的主要税种和财产税类的主体税种之一，保障地方**政权建设和提供公共服务能力。进一步深化分税制改革，结合清理房地产开发、流转、保有环节各类收费，推进税费改革，加快房地产税改革步伐，实施差别累进税率，对农用地和农村宅基地适用零税率，对工商用地和城镇建筑加大税率，对城镇高档、多套住宅提高税率，地产税前置到一级市场环节进行计征，遏止地方**和开发商“圈地”冲动，发挥对房地产市场的宏观调节作用。
3.改革土地管理体制，组建各级土地资产监督管理委员会暨所属土地经营公司
土地财政的实质，是地方**向开发商等用地企业一次性收取若干年的出让金（地租），是一种依靠透支未来收益谋取当下增长的发展方式。长此以往，不仅农民权益难以维护、耕地“红线”难以确保，而且地方的可持续发展也将难以为继。组建各级土地资产监督管理委员会暨所属土地经营公司，按照政企分开、**公共管理职能与出资人职能分开的要求，土资委的职能可参照国资委，负责监管土地资产的经营与运作。在**与企业之间，成立市场化运作的土地经营公司，对土地资产负保值增值责任，并向国家财政上缴土地增值收益。改革出让方式，限制“透支”功能，除房地产开发商和外资企业外，一般工商企业原则上采用年租制和土地参股控股方式；完善土地出让的“招拍挂”程序，不以最高报价中标，而应以综合开发资质、方案合理、节约用地等因素进行评估，促使土地价格回归市场价值，化解房地产泡沫。通过土资委暨土地经营公司，充当“隔离带”和“防火墙”的角色，以市场无形之手替代**有形之手，斩断地方**与开发商的利益链条。
4.探索产权制度改革，推行土地承包经营权股权化和集体资产股份化
土地承包经营权股权化，是在坚持土地性质、用途和承包关系不变的前提下，组建土地合作协会（社），将土地承包经营权量化为股权；集体资产股份化，即将集体所有的企业和其他经营性净资产进行股份（合作）制改造，以人口股、发展（贡献）股、养老保险股等方式量化到个人。这一改革的核心是明晰产权归属，使农民在对农村土地等拥有使用权的基础上又拥有了财产权。S省正在L市进行以上述为主要内容的统筹城乡发展改革试点，该省农工办负责人王泽厚认为，如果说家庭承包制让农民有其“地”、税费改革让农民有其“利”，那么S省L市的产权制度改革则是让农民有其“权”，是对农民的“再解放”。成立土地合作协会（社），条件成熟时经股份（合作）制改造，成为独立的法人实体和平等的市场主体，变传统小农经济的“一麻袋土豆”为现代农村产权制度下的“一麻袋土豆”，逐步形成乡政村治户营的制度生态与城乡大市场有效对接的良性循环格局，发挥其维护农村集体资产和农民权益的重要作用。
5.剥离土地的社会保障功能，叫停“土地换社保”和“宅基地换房”等政策
社会保障是**的责任，应在统筹城乡发展、推进城乡经济社会发展一体化的基础上加以解决。“土地换社保”是一种不平等交易，很容易形成对农民的二次掠夺，并且有可能遗留巨大的社会问题：农民有社保了，变市民了，却下岗失业了。沿袭英国历史上“羊吃人”的圈地运动，20世纪70年代以来拉美国家已为快速城市化付出惨痛代价：大量失地农民无法快速融入城市，经济和社会发展长期陷于停滞和倒退，形成“拉美化陷阱”。鉴此，要不断完善以《物权法》为基础的财产保护法律制度，以新组建的农村土地合作协会（社）为平台组织进行土地确权，使国家获得土地主物权和最终处分权，农民获得土地从物权和永久使用权，强化对农村集体土地产权的保护。
“宅基地换房”看似公平，实则不少也是混进羊群里披着羊皮的“狼”。不顾条件，一哄而上，大拆大建，上演了不少农民“被上楼”、“打上楼”的闹剧，令人不得不怀疑其“醉翁之意不在酒”的真正动机。有人一针见血地指出：圈地式的“宅基地换房”，实际上把“宅基地”当成了唐僧肉，不论披挂了多少与新农村建设有关的漂亮辞句，但辞句外衣掩盖下的，是对巨大土地级差地租的觊觎之心！中共十七届三中全会《决定》强调：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。所以，应紧急检讨所谓的“城乡建设用地增减挂钩”政策，在坚决追究地方**变相滥用政策的同时，切实堵塞政策漏洞，并抓紧出台对地方**更有约束力、对农民兄弟更有保护性的文件规定，至少要做到土地指标转到城镇用的，其增值收益必须全额返还农村，并配套审计监督机制，防止层层克扣与挪用。
作者：高焕毅 来源：《现代经济探讨》2011年第2期
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