农民工市民化的成本测算——对重庆、武汉、郑州和嘉兴四市的调查分析

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农民工市民化的成本测算——对重庆、武汉、
郑州和嘉兴四市的调查分析

国务院发展研究中心“促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程的研究”课题组

当前，稳步推进农民工市民化是我国城镇化的一项重要任务。推进农民工市民化过程中，究竟需要投入多少公共成本，这个成本是否可以承受，是必须回答的重要问题之一。

一、农民工市民化成本的相关概念

（一）主要相关概念

农民工市民化是指务工经商的农民工在打工地定居并最终融入城市公共服务体系，转变为当地市民，这是一个长期的过程。

农民工市民化的成本是指实现农民工在城镇定居所需要的各项经济投入，也即要让农民工享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入。市民化过程中ZF、企业和农民工个人都需要一定的投入，其中ZF部门的投入主要是提供各项公共服务的支出，例如提供城市公共基础设施和各种社会保障的费用。企业的投入相对较少，主要是为市民化的农民工提供更加稳定的工作条件和更普遍的福利。作为农民工个人要在城市定居，也要负担更高的生存和发展费用支出。本文主要讨论农民工市民化过程中需要ZF投入的成本。

（二）相关研究结果

目前，对于农民工市民化究竟需要支付多少成本有多种估计，各种结果也相差很大，这为ZF决策带来了困扰。例如，建设部调研组（2006）认为每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元（不含运行和管理成本）；中国科学院（2005）估计每进入城市1个人，需要“公共支付成本”约为1.5万元；张国胜（2009）认为东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为6万元与5万元。而中国发展研究基金会（2010）认为中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。

总体而言，目前对农民工市民化成本的估计多依靠一些公开资料，缺乏对ZF实际支出的实地调研分析。本报告的研究基于对四个城市的实际调研，对市民化成本进行了较具体细致的测算。

（三）主要界定

农民工之间存在许多方面的差别，因此市民化的成本也相差很大。从来源地看，有的农民工来自于本市，有的来自于市外省内，有的来自于外省。从年龄看，大多数新生代农民工较为年轻，但也有许多第一代农民工仍然在城市打工。其他的还存在诸如性别、受教育程度、子女情况等多种差别。为简单起见，本报告主要讨论的是代表性农民工的市民化成本，对代表性农民工的主要假定如下：

（1）代表性农民工的年龄设为29岁。

（2）退休年龄设为目前男女职工的平均退休年龄，即55岁，农民工寿命设为当前我国平均人口寿命，即73岁。

（3）代表性农民工所抚养的人口比例同全国平均水平，即每个劳动力抚养0.714个非劳动力。假设在市民化过程中，农民工所抚养的人口也随之市民化。

（4）不考虑农民工市民化过程中，其所承包的土地等置换或相关费用，仅考虑打工地ZF赋予农民工与本地市民同等公共服务所需的支出。

（5）许多城市已经给予农民工一定程度的公共服务，例如许多城市已经给予农民工子女教育权利，城市基础设施建设已经考虑农民工的需求等，为简单起见，本文仅考虑新增一个代表性农民工，并给予其市民化待遇所需的成本。

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关键词：农民工 市民化 国务院发展研究中心 基础设施建设 新生代农民工 武汉 重庆 农民工 郑州 嘉兴

二、农民工市民化成本的主要内容和测算方法

    2010年国务院发展研究中心课题组对重庆、武汉、郑州和浙江省嘉兴市的农民工市民化成本进行了重点调研，调研主要采用座谈会和访谈的形式，各个城市的教育、医疗卫生、民政、财政、公安等相关部门参加座谈并提供了详细的资料。这四个城市分别位于我国的东、中和西部地区，其中武汉、郑州和重庆为中西部地区的省会城市，嘉兴为东部地区的地级市，因此对分析我国大中城市的农民工市民化成本具有一定的代表性。

    根据目前各地区ZF提供公共服务的情况，ZF负担的农民工市民化成本大致包括教育、医疗、养老、各种民政补助救助和社会管理（包括基础设施）等几个方面。

    （一）农民工随迁子女教育成本

    我国在中小学阶段实行九年义务教育政策，教育经费主要由各级财政负担，其中对农村义务教育的经费各地区有明确的分担标准，但对城市的义务教育经费没有系统的中央负担比例，有些地方中央负担的比例高一些，有些地方负担的低一些，为简单起见我们先假设农民工市民化所产生的义务教育全部由城市财政负担，由于中央和省财政分担投入，实际的市民化成本会低于计算结果。

    国家对义务教育经费的投入包括教师工资、学杂费、教科书费用、公用经费、教学设施、校舍改造等各项费用支出，具体可用生均事业费来表示，其中小学和中学阶段的生均事业费有所差别。例如，嘉兴的小学生均事业费为5000元/人年，中学生为8000元/人年。

    假设每个代表性农民工所携带子女中11岁以下的需接受小学教育，12～14岁的接受中学教育，如此可计算出农民工随迁子女接受小学教育和中学教育的学年数，用此学年数分别乘以中小学的生均事业费即可得到市民化的教育事业费支出。

    在大中城市，特别是农民工较多的城市由于教育资源有限，随着儿童增加需要相应新建学校，这是一项重要支出。例如武汉市2008年新建了一所容纳840名小学生的学校，共投入2500万元，中学的投入更多。这里简单假定增加受教育儿童需要增加相应比例的校舍。但新建校舍以后，每年都可接纳相同数量的儿童入学，因此每个儿童分担的费用会显著降低。

    （二）医疗保障成本

    参加城镇企业职工医疗保险的农民工或本地职工，一般由单位和个人按照工资的8%比例提取保险基金，ZF没有补助，因此不需增加成本。但各地方在基本养老保险之外，有些地方为提高保障水平推出了一些新的保障项目，例如嘉兴市对于加入补充医疗保险的，ZF资助24元/年，对于没有参加城镇职工医疗保险的，可以加入城乡居民合作医疗保险，ZF补助180元/人，对于补充医疗保险和城乡居民合作医疗保险ZF都需要进行补助。

    （三）养老保险

    目前我国各地实行的居民养老保险大体可以分为几类：一是职工基本养老保险（不考虑公务员和事业单位养老制度），二是城乡居民社会养老保险，例如嘉兴人均月领养老保险待遇为232.5元（包括被征地居民养老生活统筹）。

    如果农民工参加职工基本养老保险，则当前ZF并不需要增加成本，相反还可以增加社会统筹部分的基金，但在目前的养老金制度下，在长期ZF很可能需要进行补贴（在职工退休开始领取养老金以后）。补贴主要由于3个方面的原因，一是员工寿命大于预期寿命，例如目前的制度是按55岁退休，预期寿命为70岁计算的，但居民预期寿命可能会有所提高。二是养老金水平提高，需要ZF补贴。随着经济发展，养老金水平往往需要在原有基础上提高，这样原来的基金可能不够。三是统筹账户基金可能不足以支付基础养老金，目前的设计统筹部分是按照企业缴费20%计算的，当企业缴费率小于20%时，养老金将产生缺口。

    对于农民工市民化，还可能产生另外一个重要的缺口，即农民工平均收入低于社会平均工资水平，而在计算养老金时，对于较低收入的人群有一定的照顾，这将使农民工的养老金水平大于其本人缴纳的统筹部分，从而产生养老金亏空。

    （四）民政部门的其他社会保障支出

    （1）低保费用

    为了妥善解决城市贫困人口的生活困难问题，我国建立了城市居民最低生活保障制度，对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民给予补助。具体发放时，对不同人群有不同发放标准，但基本上是按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额发放。因此农民工市民化的低保支出＝市民化人口×低保比例×人均补差。由于农民工普遍受教育程度较低，收入较低，因此低保比例可能要高于目前实际水平，人均补差也有可能较大，为简便起见，本文的人均补差采用实际水平，低保比重取略高于实际水平的数值。例如重庆2009年人均补差为167元，低保比重为2.4%（占全市常住人口比重），按2.5%计算。

  （2）其他保障支出

    除了低保以外，各地还广泛实施一系列专项优抚与服务政策，主要包括计生服务、公共卫生、赡养孤寡老人、供水补贴、燃气补贴、法律援助、殡葬基本服务费减免、重病补助等，具体补助水平各地差别很大，这里按各地2009年实际人均支出计算[①其中卫生经费是重要部分，卫生经费指卫生部及地方卫生部门的事业费，包括医院经费、卫生院补助费、防治防疫事业费、妇幼保健经费、合作医疗补助费、中医事业费等。]。

   （五）城市管理费用

    随着城市居民增加，ZF需要相应增加管理成本，包括配套的城市基础设施等费用。实际上当农民工增加时，各地方已经增加了相应的管理成本，例如增加专门的管理服务人员等，地方基础设施也开始考虑农民工的需求，但市民化以后还是会进一步增加成本，例如目前许多地方为农民工服务的机构及其人员多是临时性或者低成本的编制外人员，相应费用较低。

    但城市管理费用是一个非常难以测算的成本项目，理论上说，当某个地方的ZF和相关服务机构建立以后，在一定服务人口范围内，新增一个市民所需增加的管理费用会显著低于平均的人均管理成本，即边际成本低于平均成本。例如武汉市2005年常住人口801.36万人，共有公共管理和社会组织从业人员9.94万人，平均每千个常住人口中有12.4个ZF管理人员，到2008年全市常住人口达到833.24万人，共有公共管理和社会组织从业人员9.99万人，则新增的常住人口中，平均每千个新增常住人口需增加1.6个ZF管理人员（含社会组织），因此新增人口的边际管理成本为平均成本的12.6%。

    本报告测算农民工市民化所需的管理费用时，首先根据统计年鉴计算人均财政支出（剔除一些与人口关系较小的项目，如国防支出及前面已经考虑的教育支出等项目），再乘以边际成本与平均成本的比值。

    （六）保障性住房支出

    满足农民工的居住需求是实现市民化的重要条件，由于农民工收入水平较低，有必要为其中的低收入者提供一定的保障性住房。本文假设对10%的农民工提供廉租房，按每人30平方米，保障性住房的建设成本3000元/㎡（各地有所不同）来计算保障性住房的支出。

三、调研城市农民工市民化成本的测算结果
    根据前一部分所介绍的市民化成本计算内容及计算方法，根据对四个城市的实际调研数据，可以对4个城市的农民工市民化成本进行粗略测算，主要结果如下表所示：
农民工市民化的成本测算
项  目        重庆市        嘉兴市        武汉市        郑州市
1.义务教育        小学生（元）        3021.0        5807.6        7898.3        3252.2
        中学生（元）        3077.6        7321.9        10067.7        4931.3
        校舍（元）        2773.3        2659.3        2919.3        3016.8
2.居民合作医疗保险（元/年）        62.4        118        52.0        31.2
3.基本养老保险（元）        35816.3        36089.0        29753.9        42049.3
4.民政部门的其他社会保障        意外伤害保险（元/年）                          5.0         
        低保（元/年）        85.9        76.5        80.7        59.0
        医疗等救助（元/年）        9.0        8.2        49.4        15.9
        妇幼保健等（元/年）        13.5        46.1        6.3         
        孤寡老人（元/年）                 14.2                 8.0
5.城市管理费用（元/年）        490.7        338        401.0        259.8
6.住房（元）        8570.1        10284        9975.6        8696.9
合计        总成本（元）        80408        83690        85087        77361
    注：
    （1）在民政部门的其他社会保障部分，有些城市的调查数据不全，因此缺失，不过这部分总体费用较小。
    （2）在计算总成本时，居民合作医疗保险按20年计算，低保、医疗救助和社会管理费用按73-29＝44年计算，妇幼保健经费按10年计算，孤寡老人等按73-65＝8年计算。
    从测算结果看，四个城市的农民工市民化成本差别不太大，在7.7万元到8.5万元之间。具体来看，农民工市民化成本主要有以下几个特点：
    （一）市民化的成本支出在短期和长期都将存在。短期来看子女教育和保障性住房是主要支出（1/3左右），远期来看养老保险补贴是主要支出（40%～50%）
    从生命周期来看，市民化初期ZF需要提供的主要是与子女教育和保障性住房有关的支出。嘉兴、武汉、郑州和重庆在这部分支出分别为2.6、3.1、2.0和1.7万元，约占总成本的31%、36%、26%和22%。这部分费用主要发生在农民工进城的前几年，特别是前5年。
    从远期看，农民工退休以后按照目前的养老金发放办法，约十年后即平均在65岁以后需要ZF对个人的养老金发放进行补贴，也就是说养老金补贴的支出主要是在平均约35年以后支出。嘉兴、武汉、郑州和重庆在这部分支出分别为3.6、3.0、4.2和3.6万元，约占总成本的43%、35%、54%和45%。
    其他各项社会福利保障，例如低保、医疗救助、妇幼保健、各种优抚和救助、社会管理费用等支出则将从农民工成为市民开始，持续很长甚至农民工一生的时间。由于各地管理服务费用有所不同，年度支出不尽相同。大体上，四市在300～700元之间。
    （二）由于目前的农民工已经享受部分公共服务，因此农民工市民化所需要增加的成本较小
    从所调研的四个城市看，农民工随迁子女已经基本享受了义务教育，其中大多数也已经在公立学校上学，在一些城市例如武汉，由于本地学龄儿童数量的减少，新增农民工子女并不需要新建大量学校，也不需要同等比例增加教师和教学设施，因此边际增加的成本并不多。另外，义务教育阶段的经费是由中央、省、市多级分担的，并不需要城市负担所有的成本。
    在四个城市农民工都可以参加企业职工基本养老保险，并有可能在退休后需要ZF补贴。但这部分农民工即使不市民化，ZF仍然需要支出这部分补贴，不同的是如果没有市民化的政策，一方面农民工参保率较低，另一方面由于许多农民工可能会返回原籍地，因此这部分支出会转移到其他地方，或会变为新农保等其他形式的养老支出，从全国来看，ZF的支出没有大的区别。
    在城市管理费用部分，许多城市农民工已经稳定存在很长时间，各项城市基础设施和管理服务已经考虑到了农民工存在的事实，因此农民工市民化以后需要新增的成本也较为有限。
    （三）本市、本省和外省的农民工市民化成本有所差异
    目前许多城市已经启动了城乡一体化的进程，本市农村居民已享受相当程度的公共服务，例如在教育、医疗、居民养老保险等多方面都和城镇居民差不多，因此对本市农民工市民化所需新增的成本较少。比较来看，外省农民工市民化的新增成本大于本省农民工，而本省（市外省内）农民工的成本大于本市农民工。

四、主要结论
    根据对嘉兴、武汉、郑州和重庆四个城市的调研，本文估计一个农民工如果成为市民需要增加ZF的支出约为8万元左右（2009年不变价）。成本的支出是一个长期的过程，短期来看义务教育和保障性住房是主要支出，远期来看养老保险补贴是主要支出。其中义务教育和保障性住房的支出占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%～50%，但养老保险补贴受养老金支出政策的影响很大。
    如果不考虑养老保险的远期支出，则农民工市民化过程中短期支付一次性成本平均为2.4万元（主要是教育和住房保障，包括新建学校），以及主要用于低保等民政补助和公共管理（含市政建设）的年度支付约560元左右。
    由于目前的农民工已经享受部分公共服务，因此农民工市民化所需要增加的支出比上述测算结果更小，这样农民工市民化的成本并非不可承受，只要积极筹划，特别是做好未来的风险防范（主要是养老金体系），ZF完全有能力进一步加快推动农民工市民化进程，让农民工也更好地享受经济发展的成果。

参考文献：
    〔1〕建设部调研组，2006：“农民工进城对城市建设提出的新要求”，载于《中国农民工调研报告》，中国言实出版社。
    〔2〕中国科学院可持续发展战略研究院，2005：“中国可持续发展战略报告”，北京：科学出版社，2005年版。
    〔3〕张国胜：“基于社会成本考虑的农民工市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择”，《中国软科学》，2009年第4期。
    〔4〕中国发展研究基金会，2010：“中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略”。

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谢谢楼主，辛苦了！

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