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农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，主要是指户籍身份在农村，但主要从事非农产业，依靠工资收入生活的人口。广义的农民工包括在县域内二、三产业就业人员和跨地区外出务工人员。狭义的农民工一般指跨地区外出务工人员。我国现在外出农民工数量约为1.2亿人，加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数为2亿人左右。农民工对改变农村面貌，加快工业化和城镇化进程，做出了特殊的重要贡献。
（一）农村劳动力总量供大于求的格局尚未改变，结构性供求矛盾日益突出。
从总量上看，当前我国农村劳动力依然是供给大于需求。目前，农村4.9亿劳动力中，已转入非农产业的约为2亿，在现有生产水平下，农业约需要1.8亿常年劳动力，因此，农村约有1亿多剩余劳动力。目前1亿多农村剩余劳动力的构成，多数分布在中西部地区，主要是中年以上的劳动力，并且主要表现为就业不充分，多以农业剩余劳动时间的形式存在。农村剩余劳动力转移的任务依然艰巨。
虽然我国总体上农村劳动力仍存在过剩的现象，但结构性供求矛盾开始突出。有一技之长的农村劳动力供给严重不足，30岁以下的农村劳动力供求明显偏紧。农村新增劳动力的数量已经呈现明显下降的趋势。农村劳动力总量1985-2005年的年平均增长率为1.5%。80年代后期在2.5%左右，90年代至今维持在1.1%。2002年开始，中国劳动力市场出现了熟练技术工人全面供不应求的现象。2003年以来，东部沿海经济发达地区开始出现普通劳动力短缺现象。2004年这种现象更凸现，在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区尤为如此。2005年以后用工短缺现象开始蔓延到内陆一些地区。
我们的基本判断是：虽然总体上青壮年劳动力仍存在过剩的现象，但经过二十多年的持续转移，越来越多的地区其农村青年剩余劳动力的存量正在减少。我们不能抽象地从总量角度看待农村劳动力的供求关系，更应该重视从结构角度看待农村劳动力的供求关系。农村劳动力供求关系正从长期“供过于求”转向“既过剩，又不足”。“过剩”是指总量上劳动力按劳动力时间衡量，折算成劳动力仍然是供大于求的：“不足”是指结构上有技能的、年轻的农村劳动力的供求正在逐步向供不应求转变。
（二）外出就业仍然是农村劳动力转移的主要途径，农民工回流步伐明显加快。
从趋势上看，农村劳动力流动性越来越大，外出就业的范围也在扩大，外出就业仍然是农村劳动力转移的主要途径。据国务院农民工办、国务院发展研究中心农村经济研究部课题组对全国100多个劳务输出示范县的最新调查，2000年至2006年，外出就业出县的农民工年均增长7%，外出就业劳动力占农村劳动力的比例高达44.6%。中西部多数省区出省转移就业人数，都超过了在当地就地就近转移就业的人数。
随着沿海发达地区劳动密集型产业向中西部地区转移步伐的加快，以及中西部发展条件的改善，农民工回乡就业和创业步伐明显加快。根据对分布在100多个劳务输出示范县的301个村的抽样调查， 2006年回乡农民工占外出农民工的23%，占农村劳动力总数的10%。特别值得关注的是，近年来，一个生机勃勃的农民工回乡创业热潮正在兴起。上述调查表明，回乡创业的农民工占回流农民工的16.06%。虽然农民工总体上还是外出远大于返乡，农民工异地转移远大于就地就近转移，但进城务工与回乡就业创业双向流动、多渠道就业并举的新格局正在形成。
（三）农民工规模继续扩大，新生代农民工已经成为生力军。
农村劳动力供给仍在继续增加，农民工的总规模继续扩大。2002年以来，农民工的数量平均每年增加约700万人。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人，成为农民工的主体力量。新一代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。新一代农民工代表着农民工的主流，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。这说明解决我国城乡二元体制的要求日益迫切。
（四）农村劳动力增速减缓，农村人口老龄化逐步显现。
农村人口增长已经出现“三低”，即低生育率、低死亡率和低人口增长率。从农村劳动力的供给看，农村新增劳动力的数量呈现逐渐下降的趋势。上世纪80年代后期农村劳动力年均增长率在2.5%左右，90年代至今农村劳动力总量的年均增长率维持在1.1%。随着农村人口和劳动力的大量外流，农村家庭产生了普遍的长期分离居住，一些农村留守儿童、留守老人问题突出。留守儿童超过2000万人。随着农村青壮年劳动力大量转入非农产业和城镇，特别是随着常年外出农村劳动力的增多，务农劳动力老龄化也开始显现。
二、农民工政策的进展
在计划经济时期，我国从体制、政策到各项管理制度上，都限制农民向非农产业和城镇转移。改革开放以来，适应建立社会主义市场经济体制的要求，尊重农民的创造和选择，政府适时调整政策，推进改革，逐步放宽对农民进城就业和居住的限制。从上世纪80年代开始，鼓励农村劳动力“离土不离乡，进厂不进城”式的就地转移。上世纪80年代中期以后，限制农村劳动力流动的政策开始松动。1984年中央1号文件提出，准许农民自筹资金、自理口粮进入城镇务工经商。上世纪90年代以后，进一步调整了政策，从限制农民流动，逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动。1993年十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和在地区间有序流动。十五届三中全会进一步拓宽了农村劳动力转移的政策思路，提出立足农村，向生产的深度和广度进军，发展二、三产业，建设小城镇，同时适应城镇和发达地区的客观需要，引导农村劳动力合理有序流动。
特别是2000年以后，关于农村劳动力转移的政策导向发生了更积极的变化。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动。十六届三中全会明确提出建立城乡劳动者平等的就业制度。2002年中共中央2号文件进一步提出：对进城农民要“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”。2004年中央1号文件提出了更加明确和具体的鼓励农民向非农产业和城镇转移的政策措施。2006年颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，形成了更为完整的政策体系。
纵观中央关于农民工问题的政策，主要进展和突破是：逐步取消了限制农民进城就业、损害其权益的政策规定，农民进城就业的环境有了很大改善；逐步重视改善农民工子女教育、职业培训、公共卫生和社会保障；对农民工的社会管理正在向维护权益和服务转变；初步建立了农民工综合协调的工作机制等。
但是，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响，距离平等就业、形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离。当前存在的突出问题是：
一是城乡分割的户籍制度，抬高了农民工进城的门槛。进城农民工既难以享受城镇职工的待遇，也难以享受当地市民的待遇，无法在城市社会中获得合法的市民资格，阻碍了农民变市民的进程。
二是农民工劳动权益保护法律和制度不健全。农民工劳动合同签约率很低，农民工超时间劳动比较普遍。农民工权益保障的法律法规不完整。劳动执法体系不健全。农民工组织化程度低，自我维权能力较弱。
三是农民工社会保障的权益缺失。城镇社会保障的设计门槛高，针对农民工的社会保障制度又不健全，农民工作为企业职工本应有的各类社保都很难享受到。
四是农民工无法平等地享受城市公共服务。城市政府普遍没有为农民工提供廉租房的政策措施。多数地区没有将进城农民工子女纳入流入地公立学校的义务教育体系。进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系，不能享受城市的城镇基本健康保障制度和医疗救助。
五是进城农民工作为企业职工的民主权利没有保障，作为城镇社区居民的民主权利也没有落实。农民工在居住、就业的城市没有选举权、被选举权，不能参与民主选举、民主管理、民主监督，导致在社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视或伤害。
三、解决农民工问题的对策建议
（一）坚持统筹城乡就业，既要积极引导农村劳动力有序进城务工，又要鼓励就地就近转移和返乡创业。实行城乡统筹就业，要把解决好农村的就业问题放在更加突出的位置上。无论是农业和农村经济的发展，还是工业化、城市化的推进，都要充分利用农村人力资源丰富的优势，把最大限度地转移农村劳动力\实现农民的充分就业作为一个重要的目标。要尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。
（二）坚持依法维护农民工合法权益，既要保障农民工应该平等享有的经济权益，又要保障农民工应该合法享有的民主政治权益。
一是公正处理企业主与农民工的关系，促进建立劳资两利的关系。抓住工资和劳动保护等突出问题，标本兼治，要保障农民工干了活能得到应得的劳动报酬，工资不发生拖欠和克扣。促进企业改善生产条件确保农民工生产安全，享受工伤及职业病的待遇。
二是保障农民工平等享受公共服务的权利。农民工的居住、医疗卫生、产妇接生、农民工子女义务教育、工伤保险等，要纳入城市社会事业发展的规划，有合乎实际的制度安排。
三是保障农民工的土地承包权。进城务工就业农民，大多处于不稳定状态。只要还没有稳定职业并且在外定居，土地仍然是农民最终的退路和保障。在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前，必须依法保障流动就业农民土地承包权的稳定。
四是尊重进城农民工参与多层次社会管理的公民权利，使进城农民工的利益有制度化的表达渠道。
（三）坚持推进体制改革和制度创新，推进农民工市民化进程。
顺应工业化、城市化发展的要求，应改变将进城农民工拒于城市社会之外的局面，实行主动接纳农民工融入城市社会的方针和政策。审时度势，以逐步实现人口的自由迁徙，建立城乡一体的户籍管理制度为目标，下决心改变城乡分割的二元经济结构。这样做，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。
（四）坚持合理引导农民工的流向，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成合理的城乡人口布局和区域互动关系。
我国的农村人口众多，不可能都集中在大、中城市。不能将城镇化片面理解为发展大城市，也不能简单化为遍地开花发展小城镇。城镇规模过大，必然带来就业、教育、治安、交通、环境等一系列问题。小城镇遍地开花，规模太小，达不到人口一定的集聚，必然造成重复建设，资源浪费。必须坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步形成合理城镇体系。
解决城镇化与新农村建设的关系，比较好的模式是发展城镇群。发挥大城市的辐射带动作用，完善区域性中心城市功能，积极发展中小城市，重点发展县域中心镇，引导大中小城市的中心城区与周边的郊区形成分工合理的都市圈，而人口和城镇密集地区的各都市圈相互连成一片，进一步在更大范围内将各级各类城镇和乡村联结在一起，形成规模庞大的城镇群体系。
促进城镇化与新农村建设协调发展，要充分发挥小城镇联系城市与乡镇的桥梁作用。建议赋予部分强镇更大的行政管理权限。对部分人口规模达到 10万以上的镇，可以赋予县级管理权限和综合执法权，并按常住人口数量配置机构和人员。
促进城镇化与新农村建设协调发展，要优化农村居民点布局调整，变零乱分散为集中有序，变自然形态为规划形态，变土地零散使用为集约使用。农村居民点的演变趋势，大部分农村将继续保持典型农村的特征或内涵，即居住人口仍以农业和相关产业活动为主，村庄经过改造成为现代化水平较高的农村居民点；一部分农村将成为以非农活动为主、兼有农业经营的新型乡村社区；还有相当一部分目前的“农村”将转变为基本上没有农业活动的城镇社区。农民集中居住是一个自然的渐进过程，要坚持“大稳定、小调整”原则，不宜大拆大建，不能急于求成，要保障农民的合法权益。
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