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一、问题的提出
农业、农民、农村问题即所谓的“三农”问题，从根本上影响着中国的社会与经济的稳定发展及其现代化进程。在农村经济的发展过程中，需要投入各种资源；然而，资源并不是无限的。资源固有的稀缺性，决定了配置主体必须通过合理的方式将其分配到各个区域以发挥整体最大的效用。因此，解决资源配置问题是解决“三农”问题的关键，而金融作为一种集自然资源与社会资源属性于一体的重要战略资源，其合理配置对于我国农村经济的发展是至关重要的。
（一）金融资源概念的界定
金融资源是一个多层次的、复合型的概念，其含义可从以下三个层次加以表述。第一层是资金。主要是指可供借贷的货币资金，对盈余部门来说是消费剩余，对银行来说是债务资金。这是金融资源中的基础性资源。当然资金还包括股权资金和保险资金等。第二层面是金融组织资源。金融机构是配置货币资金使用权的组织资源，货币资金通过金融工具载体，在资金使用权的牵引下实现资金的流转。借贷资金的流向和流量，取决于金融机构对资金使用权的决策程序和治理结构，特别是金融机构的所有权的性质。组织资源的特殊性不仅在于配置资金的使用权，而且它还具有派生资源和再生产金融工具的能力。这是金融资源中的核心资源。第三层面是金融制度。金融制度是第一、二层意义金融资源有效配置的支持和保障，它包括正规制度和非规制度。正规制度包括如金融法律法规章程条例等。非正规制度包括两方面的内容：一是人们常说的习惯、伦理、道德和意识形态；二是可能与正规制度标准或要求不一致的制度。国家作为制度的供给者，在个人理性导致集体非理性的情况下，可以制定有利于公共利益的制度。
（二）金融资源城乡之间流动的理论基础
二十世纪90年代出现的不完全竞争市场理论是在农业信贷补贴论和农村金融市场论的基础上提出来的。该理论为ZF介入农村金融市场提供了理论依据。其代表人物斯蒂格利茨认为，由于存在市场失效的因素，ZF的介入是有益的；但这种介入必须是在具有完善的体制结构的前提下，而且把握ZF介入的程度也很关键。
农村金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是资金借出方对于借入方的情况根本无法充分掌握，信息不对称相当严重，作为借出方的金融机构很难控制系统风险。这样的结果，如果完全按照市场机制运行，金融机构根本不会在农村开展自己的业务，金融资源也无法实现在城乡之间的流动。为此，我国有必要采用适当的非市场措施以引导金融资源投入到广大的农村市场中，为农村的经济发展提供坚强有力的金融保障。
二、中美两国金融资源城乡间流动的对比分析
（一）资金
美国农村资金来源的渠道主要包括农村商业性金融机构及政策性金融机构。众多的私营金融机构、农业信用合作系统在办理农村生产与消费贷款中既相互竞争又相互补充，它们是农村资金供应的主渠道；而ZF承办的商品信贷公司、农民家计局等起着辅助和农民贷款最后保证的作用。
在美国农村资金的来源和运营渠道中，商业银行处于基础地位。其绝大多数商业银行，特别是地方性州银行都普遍办理农村贷款业务。另外，数千家设在小城镇的独立商业银行，多年来其主营业务就是中短期农业贷款。由于其机构多，熟悉当地农民的信用和经营情况，因而贷款迅速，手续简便。同时，银行设有专职农贷人员为农民提供生产、消费和运用资金方面咨询和服务，这样农村商业银行就能够广泛开展农村消费贷款业务，使得资金顺利地流向农村。
在我国农村金融资金方面：首先，由于缺乏合理的和多样性的融资渠道，农村资金缺口巨大；其次，资金的趋利性导致农村资金不断外流，进一步扩大了资金缺口。近年来，中国农业银行把经营的核心转移到金融资源聚集的城市。而邮政储蓄利用网点多、深入乡村的特点，大量吸收农民存款并将其转移到城市，这也使得农村资金短缺愈发严重。截至2007年末，农村地区的贷款余额5.72万亿元，比上年增加0.89万亿元，占全国银行业金融机构各项贷款余额的22%，比上年增加1个百分点。除了资金供给不足以外，98.7%的有贷农户的贷款渠道是农村合作金融机构和农业银行。但农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，资产质量差，服务手段落后，根本无力满足巨大的农村资金需求。
（二）金融机构
美国的农业金融机构在二十世纪初开始建立，经过几十年的发展，已经形成了比较完备的农业金融体系。总的来说，美国农村金融体系属于一种复合信用型模式。具有如下特点：一是提供农业信贷资金的机构中，既有专业的农村金融机构，也有其他类型的金融机构。二是在金融组织体系构成方面，主要由ZF主导的农村政策性金融机构（ZF信贷机构）、农村合作金融机构（农场主合作金融信贷系统）、农村商业性金融机构（私营机构和个人信贷）和农业保险体系（保障体系）组成。
1. 政策性金融机构。美国政策性农村金融机构是由美国联邦ZF主导创建的，专门针对本国农业发展和农村发展提供融资的机构。这个体系由农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局组成。其主要功能是为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务，并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施农村金融政策。这些金融机构的资金主要来源于ZF提供的资本金、预算拨款、贷款周转资金和部分借款；资金运用主要是提供一些商业银行和其他贷款机构不愿提供的贷款。在贷款对象上各有侧重：农民家计局不以盈利为目的，旨在帮助贫困地区和低收入的农民解决资金短缺问题，以改善农民生活、改进农业生产，其借款人主要是那些无法从商业银行和其他农业信贷机构贷到款的农业从业人员。农村电气化管理局的主要职责是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款。该局的资金运用也是以贷款和担保为主。商品信贷公司的成立，主要是为了应对自然灾害和农业危机，其主要功能是管理实施价格支持计划，控制农业生产，避免农业的生产波动给农业生产者带来的影响，其资金运用形式主要为提供贷款和支付补贴。主要包括农产品抵押贷款、仓储干燥和其他处理设备贷款、灾害补贴和差价补贴等。小企业管理局专门为不能从其他正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助。该局资金主要来源于国会拨款的周转基金和收回的贷款本息等，资金主要用于发放直接贷款、参与联合贷款、担保以及其他特殊信贷。
2. 农村合作金融机构。在二十世纪初，美国农业信贷资金几乎都由私营机构和个人提供，但信贷资金数量有限，期限较短。随着美国经济的发展，此类金融体系显然已不能适应现代化农业发展的需要。美国的合作金融在二十世纪初经济大萧条时期由ZF倡导建立，由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社三大系统组成，这三个农村合作金融机构都是在ZF领导和出资扶持下建立起来的。其中，联邦中期信用银行是美国最重要的农业信用合作系统。该系统是1923年由美国ZF在12个信用区建立的12家联邦中期信用银行组成的，主要解决农民中短期贷款难的问题；联邦土地银行系统由12个农业信用区的联邦土地银行及其下属的合作社组成；该系统已经成为农场主长期贷款的主要提供者。合作银行系统则是美国专门为了给合作社添置设备、补充营运资金、购入商品等提供贷款而设立的。
3. 农村商业金融体系。美国的农村金融中，商业银行约占40%。在农村金融市场这一不完善的市场中，商业银行有如此高的参与度，ZF在其中发挥了很重要的作用。例如，美国联邦储备银行规定，凡农业贷款占贷款总额的25%以上的商业银行，可以在税收方面享受优惠；美国农业信贷管理局为防止商业银行出于盈利目的而将农贷资金移到其他领域，联邦法律规定对部分商业银行的农贷利率提供利率补贴。
4. 农业保险体系。早期美国农业保险是由私营保险公司提供的，但由于农业保险的风险巨大，其经营的农作物保险均以失败而告终。为了帮助农民对付农业生产面临的风险，美国ZF积极参与了农作物保险计划。自1938年《联邦农作物保险法》颁布，美国农业保险经过60多年的发展，形成了比较完备的农作物保险业务，保障水平和农民参与率不断提高，对于稳定农业生产、提高国民福利水平起到了重要作用。现行的美国农业保险完全由商业保险公司经营和代理，当然，商业保险公司会得到ZF在经营管理费和保险费补贴等方面的有力支持。美国农作物保险的运行主要分三个层次：第一层为联邦农作物保险公司（风险管理局），主要负责全国性险种条款的制定，风险的控制，向私营保险公司提供再保险支持等；第二层为有经营农险资格的私营保险公司，它们与风险管理局签订协议，并承诺执行风险管理局的各项规定；第三层是农作物保险的代理人和查勘核损人，美国农作物保险主要通过代理人销售，负责具体业务的实施。
改革开放以来，我国农村经济体制改革为农村金融体系的建立和完善提供了坚实的基础。现已初步形成了以农村信用社为主体，农业银行、农业发展银行参与提供信贷的农村金融体系。
1. 农村合作金融机构。农村信用社最早成立于上个世纪50年代，是具有独立企业法人资格的地方性金融机构。我国合作金融机构仅农村信用合作社一家，它在支持三农发展中起着重要的作用。但普遍存在历史包袱沉重、信贷质量差等问题，难以对农村经济形成有效支持。
2. 商业金融机构。农业银行近年的发展战略进行了调整，撤销了大量县级分支机构，使得大量资金流向城市。对农户的农业生产和农村中小企业的金融服务大幅减少。
3. 政策性金融机构。农业发展银行目前主要业务是粮棉收购及国家物资储备。由于业务范围窄，加上扶贫贴息贷款是临时性的，对农业发展的支持远远不够，且贷款损失较大，亏损严重，严重束缚其政策性功能的发挥。
（三）金融制度
随着1916年《联邦农业贷款法案》和1923年《农业信贷法》的颁布，联邦土地银行系统和联邦中期信贷银行系统相继成立。美国农村合作金融体系的建设有了法律依据。在合作金融监管方面，各信贷区的信用合作机构均由所在信贷区的农业信用管理局进行监督管理。信用管理局制定监管政策，并委派专门的管理人员和非正式理事参加理事会进行监督，防范信用合作社经营业务的风险，保证其合法经营。
《农业信贷法》也对美国政策性农村金融机构的业务范围和结构组成等作出了界定，规定其专门为本国农业发展和农村发展提供融资。农民家计局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局在这个体系内各司其责，从制度结构上完善了政策性农村金融机构的职能细化。
我国农村金融还存在很多制度缺陷和不足。第一，金融组织缺乏法律约束，合作金融机构的立法缺失。我国没有一部统一的《合作金融法》，有关农村合作金融的法律规范主要分散于行政法规和规章之中，并且没有具体的界定。农业政策性银行的定位及功能设置也缺乏法律基础，唯一的依据还是1994年国务院发出的成立农业政策性银行的通知。第二，非正式金融无法可依。2005年人民银行发布《2004年中国区域金融运行报告》，指出要正确认识民间融资的补充作用，才开始尝试将其纳入正式的监管之下。第三，农业保险法律制度滞后。目前，我国还没有专门的农业保险法，在运作方面没有重视农业保险的特殊性。第四，农村金融监管制度缺失。目前，我国农村金融的监管法律制度并不完善，设计上也存在制度上的缺陷。在监管执行方面，它将农村金融与城市金融的不加区分，都统一参照《商业银行法》执行，忽略农村金融的监管的特性。
三、促进我国金融资源城乡流动的途径
总的说来，我国现阶段金融资源城乡流动主要特征表现为：一是正规金融机构是农村信贷资金供给主体；二是通过正规金融机构向农村地区发放大量补贴性信贷资金，这与传统农村金融的特征非常接近。从这个角度来说，我国农村金融发展尚处在传统阶段，借鉴美国的经验，对我国农村金融发展具有重要战略意义。
（一）资金供给主体多元化，增强主体间的竞争
我国存在农民和中小企业贷款难，农村金融有效供给不足，农村资金严重外流的问题，信贷需求总量扩大与信贷供给缩小的矛盾、需求主体多元化与供给主体单一化的矛盾也日益突出，农村金融市场在资金供给方面没有形成多元化资金供给主体和有效的竞争机制，加强资金供给主体间的竞争就显得尤为重要。
（二）充分发挥市场机制对资金的基础配置作用
在资金引导方面，从美国的实践经验来看，ZF在积极干预农村金融市场的同时，都十分重视发挥市场机制在农村金融资源配置中的基础作用。要充分发挥市场的作用，运用利益诱导机制引导资金流入农村。
（三）农村金融机构职能合理分工
在农村金融体系改革方面，借鉴美国的成功经验，中国农业发展银行作为政策性银行，应主要发挥其财政作用，在农村基础设施建设、农村生态环境建设、扶持重点地区和行业等方面发挥作用。农业银行应通过市场方式增加对农村金融的支持，尽量剥离政策性业务。为此，地方ZF应给商业银行一个宽松的市场环境，减少地方政策性干预，出台有关的优惠政策促使其向农村投放资金。农村信用社的发展则必须立足于为社区发展服务，增强为农民服务的意识，同时，ZF也要对发展初期的合作经济体系给予相应的扶持。
（四）进一步完善农村金融法规，创造更优的政策环境
应着力于创造稳定的农业和农村金融政策环境以及相应的法律与监管框架，建立以财政和税收为主要内容的农村金融政策扶持体系，构建农村担保、征信、支付清算、教育培训等农村金融基础服务体系，建立健全农村金融监管体系和农村政策性保险和商业性保险制度，适度调整和放宽农村金融市场准入政策，鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，完善农村金融机构救助体系和退出机制，规范和引导民间借贷的健康发展。
参考文献：
[1]甘强。略论我国农村金融法律制度的创新[J]。凯里学院学报，2010，（4）。
[2]张伟。现代农村金融理论及我国农村金融制度模式的演进探索[J]。现代财经，2010，（10）。
[3]王峰虎，谢小平。农村金融发展中的市场失灵、ZF失灵与财政对策[J]。理论学刊，2010，（2）。
[4]白钦先，丁志杰。论金融可持续发展[J]。国际金融研究，1998，（5）。
作者：向宇 钟竞 来源：《金融发展研究》2011年第4期
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