中国城市化进程中村落终结的路径选择

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一、文献评述　　村落终结是指在城市化进程中，卷入城市化浪潮的村落由农村社区转变为城市社区这一现象，体现为景观、文化、生产方式、生活方式等的城市化。我国社会学学者对中国村落终结的特殊轨迹进行了大量的“散点研究”，以期在理论上再造中国村落城市化生动而丰富的全过程。代表性的研究如，周大鸣对广州市城乡结合部南景村的研究，王春光、项飙、王汉生对北京流动人口聚居地“浙江村”的研究，折晓叶对高度工业化的东南地区超级村落“万丰村”的研究，王铭铭对发达地区农业村闽南“美法村”、“塘东村”的研究，黄平对欠发达民工流出地4省8村的研究，陆学艺等对北方地区初步工业化的“行仁庄”的研究，李培林对广州“羊城村”的研究。一些学者开始着重研究村落终结难产问题。李培林针对珠江三角洲地区城中村蔓延状况，提出了“村落终结”的问题。他发现村落终结和农民终结不是完全同一的过程，村落终结具有与农民终结不同的特殊机理，村落的终结还要经历一个艰难的产权重新界定的过程和社会关系网络的重组过程。他试图通过建立具有普遍解释力的村落终结类型，“羊城村”便是他抽象出来的村落终结类型。李培林提出的“村落终结”的问题，但对于村落如何终结却没有提出具体的办法。谢志岿从系统的制度安排的角度。探讨中国城市化过程中村落终结的路径。他认为，在非农化和工业化地区，农村村落的演变主要有3种形态，一种是当地ZF在征用农村土地的同时，将村落住宅用地及其附着物一并征收，在物质形态和社会形态上都消灭了原农村村落。这是一种通过消灭农村达到终结村落的办法。第二种是在城市化过程中，当地ZF只征收了农村部分土地，而将农村村落保留下来，并预留一定比例的土地作为村集体的发展用地，村落及预留的土地仍然维持集体所有和集体使用。这样，村落在城市化过程中仍然得以保留而不是终结，形成了城中村问题。第三种是城中村改造，即通过城中村改造终结原农村村落，实际上是第二种形态的发展。也有一些学者认为中国村落无法终结，村落终结的充分必要条件是工业和城市具有足够的就业容量，把农村剩余劳动力全部吸纳。而中国工业化和城市化缺乏足够的“拉力”，来吸纳庞大规模的农村人口。流动人口希望定居城市与无奈回归村落的冲突决定村落的长期存在。还有一些案例研究村落终结的另一种形式：一些贫困的山区，由于人口向城市的集中，农村生态环境的恶化，农业收益的相对下降，农村人口外流日益增加，致使农村老龄化相当严重，山区社会呈现衰败迹象，出现了另一种形式的“村落的终结”。
　　从上所述，可以发现学者们对村落终结的研究视野存在着广义狭义之分。从广义上讲，村落终结表现为卷入工业化城市化浪潮的村落终结问题；从狭义上说，村落终结特指城中村这类村落的终结问题。对于城中村村落的终结，也存在着各种主张。城市规划和城市管理学科的学者大多主张从城市景观上彻底消灭城中村，如广州市“四改”的一揽子城中村改造政策与措施主要是由城市规划专家参与的，谢志岿主张从制度安排上彻底消灭城中村，通过一次性货币补偿使农村村落建筑和社会结构一次性全部瓦解，达到彻底消灭村落结构的目的。有一些学者不主张村落终结，希望保留村落，但他们各自研究的出发点不同，最后都殊途同归。蓝宇蕴认为城中村这种“村社共同体”是农民城市化的一种“新型社会空间”，是弱势的非农化群体“小传统”得以依托、行动逻辑得以体现的社会场域。李津逵从城市营商成本和城市竞争力角度，主张ZF放农民一条生路，让本地农民有权利根据市场信号，在国家征地后仅存的自用地建廉租屋区。
　　研究村落终结，首先必须界定村落边界，将基本的问题厘清，如村落终结的标志是什么？村落为什么难以终结？本文在明确这些基本问题的基础上，重点探讨村落终结的路径。
　　二、城市化进程中村落终结的路径
　　从先期工业化城市化国家的经验和实践来看，乡村城市化的一般规律是，在工业化的推动下，农村人口和生产力向原有的城市集中，导致城市用地规模不断扩大，使原有的城市扩大；或者农村人口和生产力在原来的农村“空地”上集聚，形成新的城市。王先锋又提出了一种“飞地型城镇化”模式，认为已有的城市化模式的特征是城市化必须经过工业，而“飞地型城镇化”模式不经过工业化，如美国的拉斯维加斯，非洲的摩洛哥，巴西的玛瑙斯。不过，无论哪一种模式，在城市化的过程中卷入城市化浪潮的村落必然“终结”为城市，是不以人们意志为转移的客观规律。
　　按照刘易斯二元经济结构理论，传统农业部门向现代工业部门无限供给劳动，工业化和城市化能够把农村剩余劳动力全部吸纳。法国著名社会学家孟德拉斯在《农民的终结》一书中，根据发达国家的经验提出，随着高度工业化和城市化的实现，农民的“终结”成为历史的必然。随着农村剩余劳动力被工业和城市吸纳，作为农业社会基本单位的村落也就“终结”了。这就是村落终结的基本逻辑。然而，中国村落终结之路却不尽然。在国外，由于要素私有制、市场经济和城乡一元化的社会管理体制，城市化进程中失去土地的农民成为城市市民和城市二三产业劳动者，卷入城市化浪潮的村落“瞬间”就成了城市。城市化为市场主导型，如果城市化进程过快，大量新涌入城市的一部分人口会成为城市贫民，他们聚居在城市的落后社区或者形成新的城市落后社区，产生贫民窟现象。不过，无论城市落后社区还是城市贫民窟，都是城市社区。中国的城市化是一种与世界其他国家城市化非常不同的类型。中国的城市化（村落终结）是一种ZF推动的制度变迁，是ZF主导型城市化，在城市化过程中ZF大量征地，由于利益分配不公出现村落终结难产问题。中国城市化进程中村落终结以两条途径进行：一种是村落被动卷入城市化浪潮，这是由地方ZF以区划规划和土地国有化推动的城市化引起的。地方ZF以创办工业园区推进工业化、以规划调整和区划调整实现城市规模的扩张，工业化城市化用地主要通过征地方式获得。第二种是村落主动参与城市化建设，农民以集体土地自主参与城市化、工业化，分享城市化成果。总的说来，卷入城市化浪潮的村落呈现多样性分化的特点，有的村庄类型散点存在，如“明星村庄”、“超级村庄”；有的成片涌现，如城中村。中国村落终结分化有3种主要类型：
　　1.完全城市化的村落
　　这类村落在空间上已经完全城市化，在行政管理体制上完全转变为城市社区管理，村落传统的生产方式和生活方式发生了根本的城市化变化。这是卷入城市化浪潮多数村落的状况是中国城市数量和城市面积扩大的另一面。
　　2.所谓“工村”、“商村”
　　这类村落空间上在城市建城区、规划区之外，在行政管理体制上还是农村建制，但是，村落产业及土地使用上向第二、三产业转变，村民在职业上向二、三产业转变。与这类村落非农化程度高相联系的是集体经济力量强大，村民收入水平高，村落或者是给村民大量分红，或者是给村民提供统一的住宅甚至福利，因而被称为“超级村落”、“明星村落”、“富裕村落”。这类村落或者是零星存在，或者是成片出现。这类村落有的因为“能人效应”、“社区精英”因素而发展，如北京的南河村，天津小靳庄，郑州南村，江苏的华西村；有的因为区位优势因素而发展，如珠江三角洲、长江三角洲、闽南三角洲地区出现的大量超级村落。这类村落的数量不多，却是村落现代化的典型。
　　3.所谓“城中村”
　　改革开放以后，我国城市化进程明显加快，城市迅速扩张，城市用地规模迅速扩大，过去的城市郊区、周边农村甚至一些更为边远的农村的土地被国家征用。但是，国家无力承担征地后村民的生活和就业，采取保留村民住宅用地、集体非农建设用
　　地以及少量留存农地的集体所有制性质，保留村民农村居民身份（后来转变为城市居民，即所谓“农转居”），保留原来的农村组织管理体制（后来改为城市居民委员会，即所谓“村改居”）。但是，“农转居”后的村民实际上不享有城市居民的权利，“村改居”后的社区组织实际上不享有城市居民委员会的权利，由此形成一种特殊的社区，它既不是典型意义的城市社区，也不是传统意义的农村社区，处于城市与农村之间边缘状态。由于这种社区（尤其是典型意义的）大多位于繁闹的城市中心或城乡结合部，被形象地称为城中村。城中村不是孤立和个别的，而是一种普遍现象。改革开放以后，城中村最早出现于我国城市化进程较快的沿海地区，随着全国各地城市化进程加快，城中村现象日益普遍，经济发展较为落后的中西部地区也出现了城中村。但是，城中村不是我国城市化进程一路凯歌的“阳光”写照，城中村被普遍认为是“问题村”，成为学术界和实际工作部门关注的重点。
　　三、中国村落分化终结的渐进性
　　由于中国村落终结的多样性，中国村落终结呈现为一个内容更为复杂和丰富的渐进过程。李培林提出，一个完整的村落共同体具有5个可以识别的边界：社会边界、文化边界、行政边界、自然边界和经济边界。文化边界基于价值体系的心理和社会认同；社会边界是基于血缘、地缘关系的社会关系圈子；行政边界是基于权力自治或国家权力下乡的管理体系；自然边界是基于土地属权的地域范围；经济边界是基于经济活动和财产权力的网络和疆域。对于传统的、相对封闭的村落来说，这5种边界基本上是重合的，其划定的范围也就是一个农民一生的生活半径。但是，随着村落的开放及非农化、工业化、去工业化和城市化，村落的边界发生了分化，这五种边界也变得不再重合。边界分化的过程，有一个从边缘到核心、从经济边界开放到社会边界开放的基本次序，从经济边界到自然边界、行政边界再到文化边界，最后是社会边界的彻底解体，意味着村落的终结。李培林充分注意到了村落边界多元化对村落终结的意义，但对5种边界的具体内涵需要进一步补充和完善。村落边界的动摇并不等同于村落边界的瓦解，有的边界十分坚固，即使动摇了也难以解体，也可以衍生为另一种存在。
本文认为，自然边界是以土地属权为基础的地域边界，属于地理的和物质的范畴，既包括土地属权的边界，也包括依附于土地之上房屋建筑构成的边界。它的瓦解包括：无耕地一无农用建设用地一居民房屋建筑景观的变迁等过程，在这个范畴之内不但农耕地考虑进来了，还包括农村非农建设用地、农民宅基地、临建违建在内的房屋建筑均被涵盖其中。经济边界不能仅仅根据农业产值比重多少来决定其经济边界是否瓦解，也即：无农的村落并不表示村落的经济边界已经解体。除了考虑农业产值比重，还要考虑农村经济组织实体的存亡，也即，只有当农村经济组织实体解体时才能说经济边界已经解体。行政边界是权力、公共服务等管理体系的边界，行政上的撤村并村、村改居等对村落边界产生叠加性影响。社会边界与经济边界紧密相连，文化边界基于社区认同感、由历史积累沉淀而来，包含了心理和历史的范畴，是前几种边界在群体上叠加形成的。村落终结的标志不是某个简单事件的解体，它是由一系列重大事件组成的信号集，存在着多种终结形式。村落边界的瓦解不是一蹴而就的，需要经过从边界动摇到边界解体的渐进过程，依边界的牢固程度，各边界解体的进度不一定一致。城市化进程中的村落终结是农村村落伴随着一系列重大事件完成城市化的过程。按照村落边界动摇的先后次序，村落终结包含了以下过程：
　　1.村落经济边界开始动摇
　　由于城乡结合部的区位优势和城市化浪潮的时机，这些城乡结合部的村落发展非农业生产机会显著增多，第二，三产业比重上升，经济总量增加，村民开始富裕。耕地数量变化不明显，农业仍占主导地位。
　　2.村落自然边界开始动摇
　　城市扩张开始加大征地，村落耕地显著减少。人均耕地低于0.3亩或农业产值比重低于20%时，标志着经济结构已完成转型。村落成为无农或少农村落。与此同时，村民和村集体开始“以地生财”，农民利用征地补偿款等开始兴建出租屋，村集体出租农村非农建设用地，建厂房、仓库出租或直接投资于第二、三产业。在流动人口增多带来廉租房需求的背景下，村落第二、三产业占主导地位，经济总量增加，原住民利益集团开始形成。
　　3.村落行政边界开始动摇
　　城市ZF加快城市化力度，“村改居”启动，村民户口转变，农民变市民；村委会改居委会，出现街道办事处、居委会、村集体经济组织（股份合作社）多头管理和管理双轨制阶段。村集体经济组织负担社区大部分公共服务和公共管理。出现村民不愿拆迁城中村房屋和城市ZF不负担城中村公共产品投入对峙局面。
　　4.农民房屋拆迁改造
　　城中村的存量土地以农村非农建设用地、农民宅基地为主，村集体经济组织主要经营这些存量土地，由于村委会取消，村集体经济组织成为凝聚村民的主要力量。ZF开始加强对出租屋经济、非正式经济的治理，加快了城中村的改造，城市向城中村渗透，农民逐渐集中居住（如农民公寓），或分散安置（购商品房），村落的自然边界可能出现多种模式。城中村房屋是否拆毁？取决于城中村发育程度、城市ZF和村民、村集体博弈的结果。
　　5.村落经济边界的解体
　　随着城中村存量土地的不断减少甚至消灭，村集体经济组织作用逐渐弱化。目前村集体经济组织发展得好或坏，取决于制度选择（如股份公司制或股份合作制）、集体资产的经营状况。作为村落经济边界最后标志的农村集体经济组织是保留还是消亡，取决于农村社区型股份合作制改革的方向，如集体股要保留多久？股份在社区内如何流转？农村集体经济组织的终结成为村落终结的重大标志。
　　6.村落文化社会边界的解体
　　作为长期积淀形成的邻里关系、社会关系网、社区认同感，其发展取决于村民未来居住形态、村民经济利益联系密度。从上可归纳村落终结的一般过程：征地后成为无耕地（或少耕地）村落一改制，无村委会一无农村集体建设用地一居住形态非村落化（如公寓式）一无村集体经济组织一无社区成员心理社会认同感。村落的行政边界最容易打破，因其依靠行政力量即可；其次是村落自然边界，农村集体经济组织的终结成为村落终结的重要标志，村落终结的最后边界是文化社会边界。
　　由于大多数城中村是被城市压挤到以宅基地为边界的村落，所剩不多的土地，是城中村村民与城市ZF谈判、进入城市的筹码，城中村村民将极大地捍卫他们的权益，越长越高的出租屋正是他们利益抗争的表现形式。城中村的两种居民一一靠出租土地为生的原住村民和租住城中村的外来人口徘徊在城与乡的边缘地带，不能有效地融入城市。城中村是他们共同生活的空间，城中村是城乡矛盾尖锐化的产物，利益冲突多。从某种意义上讲，村落终结充满了冲突和妥协、矛盾和曲折，村落终结的过程是复杂而渐进的。
　　四、中国村落终结特殊性的制度根源
　　中国村落终结艰难的制度根源是城乡二元体制具体说，有以下几个方面：
　　1.城乡二元的户籍管理制度
　　中国从计划经济时期实行城乡二元的户籍管理制度，通过农业户口和非农业户口两种制度和管理体制安排，把城市人口和农村人口完全分开，除非得国家管理机关批准，城乡居民不能自由迁徙。改革开放后，城乡人口流动加速，面对上亿的流动人口，需要在政策和制度方面加以调整，为外来人口提供各种必需的公共服务。但是，城乡二元的户籍管理制度没有根本松动，由于没有本地户籍，外来人口的住房、就业、社会保障等长期没有被正式体制覆盖，ZF未考虑外来人口住房安置问题致使城中村蔓延。
　　2.城乡二元的土地管理制度
　　从计划经济时期起，我国法律规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，城市建设使用农村土地必须经过国家征用并支付征地费。在快速的城市化进程中，国家不断征用城市附近农村的土地。但是，国家并没有将土地完全征用，而是保留村民宅基地和集体非农建设用地以及少量农地的集体性质，有的还返还3%～4%的土地作为村民住宅和集体非农发展用地，兼顾征地后村集体经济发展和村民的生活，由此形成城中村。
　　3.城乡二元的公共管理制度
　　根据我国的公共管理体制，城市社区由作为基层ZF的派出机构街道委员会管理，管理费用由ZF财政承担，而农村社区则由村民自治组织村民委员会管理，村民自己负担管理费用。城中村镶嵌在城市里，甚至挂上了城市居民委员会的牌子，但是，社区公共设施建设和维护以及杜区公共管理的费用并未由ZF财政覆盖或完全覆盖，要原村集体经济组织来承担。
　　4.城乡二元的社会保障制度
　　我国从计划经济时期实行城乡二元的社会保障制度，国家对城镇企事业单位职工提供口粮、基本生活资料补贴、低租金住房、公费医疗、子女就地入学、就业、退休养老等一整套社会福利保障制度，但是，这套社会保障制度不覆盖农村，农村居民的社会福利保障主要依赖土地，农村社会保障的载体主要是家庭和农村集体经济组织，农村社会保障是一种土地型社会保障制度，是一种家庭保障制度。改革开放以后，城乡二元的社会保障制度改革滞后，城中村的“农转居”村民仍然不能与城市的社会保障制度接轨。
　　5城乡二元的公共投资制度
　　我国实行城乡二元的公共产品供给制度，城市公共产品由ZF主导供给，农村公共产品则主要由农村集体和基层ZF提供。改革开放以后，虽然各级ZF对农村公共产品供给的财政投入逐渐增多，但是，城乡二元的公共产品供给制度并未根本改变，农村公共产品供给的成本仍然主要由农民分摊。城市ZF长期没有将位于城市郊区的农村以及已被城市包围的城中村纳入城市统一规划和建设管理，财政支出的公共投资极少。
　　五、村落终结与村集体经济组织的出路
　　农民与土地的分离、村民与村集体的分离决定了村落终结的最终形式。从村落社会转型的过程来看，人均耕地面积、农业产值占三产比重、劳动力就业结构3个指标决定了村落是否应该彻底转型。如果村民人均耕地面积很少，绝大部分劳动力从事
　　非农业劳动，并且农业占三产比重较低，这个时候必须实行村落的整体转型。我国征地制度中，缺乏整村安置的思路，以往都是按征地面积核算出农转非的指标，实行的是农民个体的安置，这也是后来征地不征村导致城中村产生的重要制度根源。2000年以后针对征地不征村、城中村蔓延现象，ZF开始推行包括“村改居”在内城中村“四改”。但由于对“村改居”的条件和标准没有明确规定，各地出现了滥征地以及由此引起的失地农民问题。2004年国发28号文规定，“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”，许多地方“村改居”又开始搁置起来。“村改居”开始考虑村民的整村安置，比原来的个体安置方式前进了一大步。由于“村改居”缺乏限定的条件和标准，导致了“村改居”的泛滥。村改居是非农化地区村落终结的必由之路，是打破城乡二元结构的重要步轴，不能因为缺点存在而否定村改居，相反，必须完善和规范“村改居”的条件和标准。
　　城中村集体经济组织的终结是村落终结的重要标志。村民委员会改制成社区居民委员会后，村民对原有社区的依赖变成了对村集体经济组织的依赖，不管这个集体经济组织以何种形式存在，它都是村民（或居民）对原有村落联系的重要而唯一的纽带。这条纽带承载着一个村落悠久的历史记忆和对未来生活的憧憬，将原村民凝聚在一起。随着这个集体经济组织的终结或者转型，这个村落也被视为终结或转型。
　　集体经济组织的去向可以是多元的。它可以通过村民“持币进城”而彻底终结，也可以通过村民“持股进城”而逐渐转型，成为一类特殊的股份合作制单位，最后股份开放、稀释而消亡。由于城中村地处城乡融合的前沿地带，城中村均面临向城市社区的转型，股份合作制改造是对旧的集体经济改造的理性选择。改造的核心元素包括集体股去留、股权从残缺走向完备、股份结构从社区封闭走向社会开放、治理从随意走向规范。结合单位市场化趋势，需尽快剥离社区股份合作制单位社区职能，社会管理职能社会化，实行城市社区属地管理。
　　集体经济组织转型为股份合作制单位后，将经历一个漫长的自然蜕变过程。通过逐渐剥离原集体经济组织承担的社区职能，将新生的股份合作制村落逐渐改造成一类特殊单位——经营少量土地、既封闭又松散的股份合作制单位。城中村的土地不一定全部国有化，村民、村集体可以土地入股；某个城中村经营的土地拥有某个特定的地理位置，股份合作制单位具有一定的社区性和封闭性；社区居民可以在城市自由就业，与股份合作制单位的关系是松散的；居民的社会保障由整个社会的社会保障系统覆盖，股份合作制单位只需要为其雇佣员工购买普通单位应付的社会保险部分而不必为社区全体成员购买社会保险。

作者：刘梦琴 来源：《农村经济》2011年第2期

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