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国家计委宏观经济研究院人力资源研究室 杨宜勇
城市化过程决不是一种行政行为，而是一种自然历史过程，因为它是由社会经济活动本身决定的。从根本上讲，城市化实际上是劳动力的城市化，或者劳动力的非农化，其表象是人口的城市化，这是由于劳动力的家庭迁移模式决定了的。因此，城市化和就业有着十分密切的关系，或者就是劳动力就业非农化的另外一种表述。
新中国成立50年来，我国城市数量已由132个增加到668个，全部城镇人口占总人口的比重由12.5%上升到30.4%，城市化进程呈现出缓慢、超稳定的发展态势。
中国城市化存在的主要问题
1．中国是一个低度城市化的国家。
一般说来，世界各国的城市化状况可以粗分为三大类：一类是适度城市化的国家，如美国、德国、日本等，这些国家的城市化水平与经济发展水平处于相当的水平，城市化和经济、社会发展相互推动，相得益彰；二类是过度城市化的国家，如印度、巴基斯坦、中东地区等，这些国家的城市化水平明显高于经济发展的水平，城市病问题严重制约经济发展和社会进步；三类是低度城市化的国家，如中国、朝鲜、贝宁等，这些国家的城市化水平明显低于经济发展的水平，城市化拖了经济、社会发展的后腿，城市人口短缺、劳动力短缺成为可持续发展的一个制约因素。
2．中国城市化水平明显滞后经济发展水平。
无论是从城市人口比例为指示器的直接城市化来看，还是以农村人口生活环境为指示器的间接城市化来看，中国的城市化水平都明显滞后经济发展水平。
首先，从国内现实情形来看，大量的“农民工”（7500万）滞留在各级城镇，这说明经济发展使得城市就业空间迅速拓展，但是由于过紧的城乡户籍管理制度，压抑了城市化的正常冲动。另外，服务业短缺，尤其是社区服务业的短缺是中国城市化水平偏低的一个强烈信号。其次，横向国际经验显示，中国政府公布的城市化水平大约要比经济发展水平落后14－26个百分点。目前我国城市化水平与世界相比仍然较低，1998年我国城镇化水平才接近30%，与1995年世界平均水平45%和下中等收入国家的56%相比仍处于较低水平，仅相当于低收入国家的水平（29%）。
此外，根据钱纳里和塞尔昆的研究，1950年－－1970年发展模型的城市化水平与人均GNP有一定的统计规律。1997年中国人均GNP860美元（世界银行公布数），大约相当于1964年人均GNP300美元的水平，按照这个参照系中国现阶段适度的城市化水平应该在43.9%附近，也就是说中国的城市化水平大约落后了14个百分点。
第三，从纵向自身发展历史来看，中国城市化滞后现象也十分严重。 3．城市化水平低已经成为一个制约国民经济发展和就业规模扩大的重要因素。
近几年来国内需求持续难旺的一个重要结构性因素就是城市化推进速度太慢。1978年—1993年我国城市化水平每年平均提高0.68个百分点，而1996年至1998年，城市化水平每年平均提高0.45个百分点。此外，农村居民的生活环境还相当传统，在一些地区自来水、燃料供给系统和下水道设施都还有待于建设，由于城乡基础设施差距十分明显，使得农村居民消费难以升级。这个问题已经被一些学者看到，胡鞍钢指出，中国现阶段扩大内需的一个最重要的方向就是要发展城市化，因为城市化的发展可以产生相关产业增长和就业人口增长。我国城市化不仅水平低下，而且城市基础设施落后，这本身就存在巨大的国内市场需求，如果中国城市化达到世界平均水平的话，就至少要使将近3亿农村人口成为城市人口，相应地产生的电力消费，城市基础设施的投资，环境保护投资，相关的公用设施投资和居民住宅投资，都具有持久性的增长潜力。
中国城市化滞后的主要原因
一是重工轻农、重厂轻城的不均衡政策。在1949－1978年的30年里，我国迅速地实现工业化。由于当时内外条件的限制和各种因素的制约，中国选择了优先发展重工业的工业化模式。第一个五年计划期间由苏联援建的156项重点工程，基本上安排在沿海和内地工业基础比较好的地区。众所周知，发展重工业所要求的资本供应量是很大的，由于帝国主义列强在一个世纪内对中国的疯狂掠夺和官僚资本的残酷压榨，中国的工农业生产没有提供资本积累的能力；根据当时的国情，我们只能走内部积累的道路，而内部积累只能依*占人口90%以上的农民来实现。为此，政府制定并实施了为满足工业化资金需求的农业政策，具体来说是利用工农产品价格的剪刀差集中了农民的全部剩余劳动和部分必要劳动，每年大约350亿的资金集中于国家财政，投资于基本建设项目。60年代，国家开始调整生产力布局，通过大规模的“三线建设”，调整沿海工业与内地工业的关系，经济建设的重心开始向中西部转移，在客观上也带动了西部工业的发展和一批新兴城市的建立。但是，当时的指导思想是“备战备荒”，工业发展是按照“山、散、洞”的要求进行布局的，工厂的建设与城市建设脱节，国有企业社会化、福利化的倾向在当时很严重。无论是城市规模的扩大还是新兴城市的增多，都未能使城市的多功能作用得到充分的发挥。
二是典型的城乡隔离制度，严格限制了农村人口进入城市。在工业化的过程中，广大的农村和众多的农民被游离于工业化过程之外，使大量的农村人口拥挤在狭小而落后的生产空间。1958年以后实行的户籍管理制度，对农村人口进入城市进行严格限制。由于绝大部分农村居民被封闭在狭窄和单一的产业领域，落后的生产方式和生活方式依然如故。在高度集中的计划体制下，按工业发展封闭运行的传统的工业化模式，城市发展的推动力是政治目标，采取的是行政手段。外在推力固然十分强大，但城市化的内在机制十分薄弱，而且付出了高昂的代价，城市数量的增加和城市规模的扩大，并未能成为城市化按其本身固有规律正常健康发展的标志。相反，由于这种发展是以牺牲农业，剥夺农民，依*工业本身的自我循环，结果城乡差距拉大了，工业化的内在动力也在不断减弱，原有城市发展缓慢，城市综合功能下降。
三是非农化与城市化之间存在一个时间差。改革开放后的农村工业化运动，将一个完整的城市化进程划分为两个环节：首先实行职业转换，即人口从农业转向非农产业，实现非农化；然后实现地域转换，即人口从农村进入城市，实现城市化。非农化与城市化之间存在一个时间差，在这个时间差内作“钟摆式”流动的半城市化人口就是我国改革开放以来城市化滞后的最直接的体现。现在回过头来看，“进厂不进城，离土不离乡”的发展模式也在一定程度上制约了城市化的发展进程。
中国21世纪的城市化道路
中国作为一个发展中国家，目前正在向现代化迈进。现在中国乡村人口的比重仍然高达71.38%，按照中国发展实际，城市化的比重将由1998年的30.4%上升到2000年的36%以及2010年的42%左右，因此，其城市化的任务相当繁重和艰巨。在21世纪，中国走什么样的城市化道路事关整个现代化的进程。
现在，中国的城市规模结构状况大体是这样的：大城市（人口50－100万，此项含人口100万以上的特大城市）占11.7%，中等城市（人口20－50万）占28.5%，小城市（人口20万以下）占59.8%。1978年改革开放以来，大城市和中等城市发展速度较快，小城市发展速度较慢。至于今后走什么样的城市化道路，主要的观点无非有这么三类：－类是“龙头战略”，主张发展大城市，认为发展大城市经济和社会效益明显，能较好地体现城市发展的规模效益；同时，可以发挥大城市的核心作用，带动城市群和城市带的发展。另一类主张是“中间凸起战略”，发展中等城市，认为大城市的弊端不少、小城镇又过于分散，中国发展中等城市有一定的基础。第三类观点是“遍地开花战略”，认为应该以小城镇为依托发展小城市，这是一条现实而有效的途径，而且有利于城乡融合。
这三类观点都有自己的道理，但是又都存在自己的不足。单独采纳任何一种观点都会失之偏颇。作为大、中、小城市都有自己不可替代的功能，这是众所周知的；同时，也有由于管理和规模本身所带有的各种问题，如大城市有“城市病”，小城市有“乡镇病”等。我们认为，中国应该走“全面推进、立体发展、优化布局、改善质量”的城市化道路。所谓“全面推进”，就是大、中、小城市的建设应该齐头并进；所谓“立体发展”，是指有条件的大城市可以发展成特大城市（这一类要严格控制），有条件的中等城市可以发展成大城市，有条件的小城市可以发展成中等城市，有条件的乡村可以发展成小城镇；所谓“优化布局”，就是大、中、小城市的建设和升级要在布局上合理、科学，不能盲目一起上，既要考虑当前，更要考虑未来；所谓“改善质量”，是指要通过加强城市管理和利用现代科技成果不断增进城市的功能，克服各种城市病，提高人们在城市里生活的舒适感。
当然，“全面推进、立体发展、优化布局、改善质量”这16个字也不能完全概括今后一段时期中国城市化道路的全部。在城市化过程中，不仅要实现人口意义上的城市化，而且要实现整体有序的城市化。这里包括：城市立法和法治问题；城市规模与城市管理问题；全国城市体系建设问题即城市功能分级问题；全国城市地缘结构问题即城市发展轴线和群带分布问题；次级大区域城市发展问题等等，都应该在实践中加以丰富与完善。
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