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我国土地制度的特征及其对住宅市场的影响（下）
林家彬 　 　

2007-08-15

城市土地储备制度的建立进一步强化了地方政府在城市改造中的主导地位，打破了开发商与被拆迁方形式上的充分博弈，使得土地使用收益进一步向政府集中。从全国各地土地储备中心的职责来看，其扮演着双重角色：一是经过政府授权而行使政府职能；二是根据市场经济规律从事企业经营活动。政府应以追求社会公平、实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一及综合效益最大化为目标，而市场以提高资源配置效率、追求利润最大化为目标。土地储备机构很难同时扮演好这两种角色，这种矛盾的职责定位导致国有土地资产管理与运营难以健康发展，也对土地储备的进一步发展带来了困扰。更有甚者，很多地方政府制定规章作为拆迁的依据，这些规章从单纯的城市建设出发，抵触国务院《城市房屋拆迁管理条例》和其他相关上位法的规定，设置了很多侵犯被拆迁人权益的条文，严重损害了被拆迁人的利益，破坏了国家法制的统一。

现行土地制度对住宅市场的影响

刺激地方政府经营土地，推动房地产热。在现行土地制度下，一方面，土地及其相关收入是地方政府财政收入的重要来源，另一方面，农地的取得成本低，而转为城市用地的预期收益又很高，导致各城市政府热衷于以经营土地为核心内容的“经营城市”，谋求土地收益的最大化。同时，土地也是地方政府招商引资的重要手段，地方政府一般以“成本价”向企业供地，有的地方甚至以低于土地成本甚至“零地价”供地。其结果，仅有占15%-20%的商业、房地产等经营性用地以“招、拍、挂”方式出让，使得地方政府采用“饥饿式供地”等方式千方百计抬高这部分土地的出让价格，从而推动了住宅成本的上升。

另外，现行土地制度对城市政府扩大拆迁规模也具有激励作用。扩大拆迁规模，一方面可以获得优等区位土地的级差地租，另一方面可以制造被动需求，提升二手房和城市周边区域低等价位住宅的价格，使房地产热进一步升温。

还有，为了显化土地收益，转移土地储备风险，地方政府往往纵容房地产开发商大量囤积土地和改变土地用途。对于开发商而言，如果地价上涨快，就会愿意通过囤积土地获取利润，如果房价上涨快，就会愿意通过囤积房源获取利润，这两种行为取向都会刺激房价的进一步攀升。

集体土地非法入市，给住宅市场带来扰乱和风险。虽然在现行法律制度框架之下，农村集体土地不允许直接进入市场，也不能转为城市建设用地，但在巨大利益的诱惑下，一些地方打着“生态农庄、田园别墅”等各种名目的、建于集体土地之上的住宅大批入市。

房产和地产在法律事实认定上具有不可分割的属性，由于非法入市的集体土地的产权合法性得不到法律的承认，从而使得附属于土地的房产难以得到法律应有的保护。无论是购房消费者还是非法利用集体土地的企业，他们的财产权益始终面临极大的风险：其一，所购房产无产权，不能合法转让，投资者想要收回投资便失去了合法的渠道；其二，一旦土地出让方违约，土地使用权转让合同即属无效合同，土地受让方的合法权益将无法得到法律保护；其三，最坏的结果，土地出让方、“开发商”或工程承揽方等一旦陷入财务危机，土地受让方依法可以主张返还房款、地价款并能得到法院支持，但由于被告方难有任何财产可供执行，实际上判决对于土地受让方来说，很难起到补救的作用。况且房产与地产价值巨大，如此巨大的财产价值处于缺乏法律保护的状态，很容易成为引发社会矛盾的诱因。

住宅供给渠道单一，难以满足巨大的社会需求。一般来说，各国的住宅供给都有三个渠道：市场供给、政府供给和居者自建。市场供给的对象为社会中的中、高收入群体；政府供给主要保障社会低收入群体的住房需求；自建房虽然在各国住宅政策体系中的地位不均，但需求群体一般都是城市郊区收入水平中等偏下的劳工阶层或农村居民。

我国目前的住宅供给渠道可以概括为：城市住宅市场供给，农村住宅自建为主，没有形成多层次的住宅供应体系。而这一点又与现行的土地制度有密切的联系。

城市土地国家所有，住宅用地只有70年使用权，这是城市住宅开发必须面对的制度背景。这就决定了政府作为国有土地所有权的代表，可以从土地获得、城市规划、环境保护、配套设施等各方面对住宅开发进行管制，在这个管制链条中，任何一个环节的脱节都会导致开发的整体失败，从而使得住宅生产的制度门槛很高，个人或非专业组织很难成为城市住宅的供给主体。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条明确规定：所有国有土地上的建房和基础设施建设都属于房地产开发。而开发就涉及到资质问题，这在一定程度上就相当于否定了城市自建房的合法性。即使自建房人自行融资，委托开发商管理整个流程，也无法规避法律体系的限制：开发商将土地使用权出让给自建房人是违法行为，开发商如果无法开发的话，土地将由政府收回，通过“招拍挂”的方式进行公开出让；即使自建项目按照商品房开发模式运作，根据规定，开发商必须拿到预售证后才能进行预售，此前收取自建房人筹措的土地出让金无疑是违规行为。另外，在缺乏担保的情况下，城市自建房也无法取得银行系统的信贷支持，其生存、发展的基础十分脆弱。总而言之，各国政府对自建房的态度“从反对到有监管的支持，大多情况下是默然”，我国政府的态度目前虽然并不明朗，但倾向于是“反对”的。

另一方面，在住宅保障体系尚未健全的情况下，中央政府也希望利用土地所有者的身份，鼓励住宅供给，解决中、低收入群体的住房需求，从而形成了具有中国特色的“经济适用房制度”。经济适用房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。其福利性质体现为：国家对其免收地价，且相关税费减免。但在实际操作中，由于地方政府将批租土地收益作为一大财源，使得经济适用房建设明显偏少，远远满足不了社会的需求。有关统计数据显示，1998-2003年全国城镇地区竣工住宅面积约33亿平方米，其中经济适用住房为4.77亿平方米，仅占6.9%。而且不少地区的一些所谓经济适用住房，单套建筑面积明显过大，有的甚至超过了200平方米，显然不是为中低收入家庭准备的。上述6.9%的数字还有较大水分。另据国家统计局2005年发布的两组数据，上半年全国经济适用房投资204亿元，同比下降14.6%，而同期全国完成商品住宅投资4147亿元，同比增长21.3%。

针对近年来部分城市住宅价格上涨过快、低收入群体的住房困难成为突出的社会问题这一现实，中央政府最近已经明确，将尽快建立和完善以廉租住房制度为核心的住房保障体系。

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关键词：土地制度 住宅市场 中华人民共和国 基础设施建设 经济适用房 制度 特征 土地 住宅

城市房源供应集中于房地产开发商，自建房被禁止，廉租房或经适房建设严重不足，市场的房源供应就只剩下针对中高收入群体供应的商品房，而且房地产商在房屋销售定价上拥有绝对的控制权，并且容易形成联盟。所以在房源的供应量、价格上都属于卖方市场。中国人很难突破ZF和开发商组成的利益链。