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从森林法看现时有关环保法规问题

张国庆
（安徽省潜山县林业局，安徽　246300）


摘要：本文从我国现行森林法的法律关系的结构、行文技术等方面存在的问题分析入手，对森林法等森林法律法规提出了初步修改意见，并提出了我国环境法建设的初步想法。
关键词：森林法；环境法；和谐发展
中图分类号：D9　　　　　　　　　文献标示码：A


一、中国的环境现状
我们都没有忘记，一九九八年夏天，在整个长江流域持续的特大洪水之中，受灾人口近4亿，死亡近5000人，直接经济损失3000多亿元。正是这场灾难，难得有共识的官民双方这次终于得出了共同的结论——导致这场灾害发生的最直接的原因，就是过去我们自己对长江中上游森林的严重破坏。然而，中国的生态危机还远不止这些，纵观目前中国生态现状，中国主要面临以下八大生态危机：
1.土地荒漠化和沙灾问题：目前，中国国土上的荒漠化土地已占国土陆地总面积的27.3%，而且，荒漠化面积还以每年2460平方公里的速度增长，中国每年遭受的强沙尘暴天气由50年代的5次增加到了90年代的23次。
2.水土流失问题：自1949年以来，中国水土流失毁掉的耕地总量达4000万亩，目前约有1/3的耕地受到水土流失的危害，每年流失的土壤总量达50多亿吨，相当于在全国的耕地上刮去1厘米厚的地表土，所流失的土壤养分相当于4000万吨标准化肥（这约等于全国一年的化肥使用量）。
3.旱灾和水灾问题：20世纪50年代中国年均受旱灾的农田为1.2亿亩，90年代上升为3.8亿亩。1972年黄河发生第一次断流，1985年后年年断流，1997年断流天数达227天。而长江流域的水灾发生频率却明显增加，500多年来，长江流域共发生的大洪水为53次，但近50年来，每三年就会出现一次大的洪涝灾害。
4.生物多样性破坏问题：在联合国《国际濒危物种贸易公约》列出的640种世界濒危物种中，中国有156种，约占总数的1/4。
5.持久性有机物污染问题：在《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》中，确定的首批禁止使用的持久性有机污染物有12种，这12种有机污染物广泛存在于中国工农业生产和城市建设等使用的化学品之中，并在中国的环境介质中多有检出。这类有机污染物具有转移到下一代体内，并在多年后显现其危害的特点，危害极为严重。
6.大气污染问题：2000年中国二氧化硫排放量为1995万吨，居世界第一位。据专家测算，要满足全国天气的环境容量要求，二氧化硫排放量要在现有基础上至少削减40%。此外，2000年中国烟尘排放量为1165万吨，工业粉尘的排放量为1092万吨。大气污染是中国目前第一大环境问题。
7.水环境污染问题：中国七大水系的污染程度依次是：辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江、长江，其中42%的水质超过3类标准（不能做饮用水源），全国有36%的城市河段为劣5类水质，丧失使用功能。大型淡水湖泊（水库）和城市湖泊水质普遍较差，75%以上的湖泊富营养化加剧，主要由氮、磷污染引起。
8.垃圾处理问题：中国全国工业固体废物年产生量达8.2亿吨，综合利用率约46%。全国城市生活垃圾年产生量为1.4亿吨，达到无害化处理要求的不到10%。塑料包装物和农膜导致的白色污染已蔓延全国各地。
这些生态灾难之所以难以根治，而且一再频繁发生，与中国目前的环境法律法规上存在的一些漏洞有着直接的关系，其中森林法存在的问题尤为突出①～⑤。

二、中国现行森林法存在的问题
中国现行森林法规主要由《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等国家法律法规、地方森林法规和与林业有关的法律法规组成，这些法律法规对中国的林业发展起到了巨大的作用。但是，随着社会的发展，这些法律法规也还有与现代社会发展不相适应的地方，还存在许多不足的地方。
（一）在法律关系的客体上，中国现行森林法的主要内容体现的仍然是“木头”林业。
中国现行的所有林业法律法规，其指导思想仍然是如何“经营”与“收获”，或者如何保障“经营”与“收获”，除了为数极少的《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《森林公园管理办法》等6项中有关条款外，其它所有涉林法律法规的主题仍然是“木头”林业，倒置了经济与生态的关系。这突出表现在《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》对森林资源的定义上。现行《中华人民共和国森林法实施条例》第二条对森林资源的定义是：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林生存的野生动物、植物和微生物。……”可见，这个定义将森林中的生物与环境割裂开来，没有体现出森林的生态涵义。也就是说，这个定义，将林地上的岩石、水等重要森林生态因子划出了森林的范围。
这个定义导致的主要直接结果，一是在林业调查规划中，从来没有将森林内的岩石裸露地、湿地、河流等重要森林生态因子纳入自己的调查范围，并将其剔除为非林业用地，致使这部分重要资源的流失，不少单位和个人无偿占有和无节制地使用这部分宝贵的森林资源，并导致其它森林资源遭到严重破坏。尤其是一些地方的领导干部把“发展才是硬道理”曲解为“只有经济增长才是硬道理”，把“以经济建设为中心”曲解为“以GDP为中心”。有的基层干部热衷于追求任期经济指标、出政绩，以砍树增加人均收入、违规流转林地增加财政收入，不择手段，铤而走险。有的法律观念淡漠，置国家生态安全于不顾，盲目招商引资，任意扩建道路、街心广场，重复建立开发区、工业园区，甚至竞相建设高尔夫球场，给一些法人单位违法使用林地大开绿灯。也有的林业部门工作人员迁就当地领导要求，对工程建设占用林地不严格审查把关，违规减免森林植被恢复费，对违法占用林地、砍伐林木睁只眼闭只眼，个别的甚至徇私舞弊、弄虚作假，参与违法，共同犯罪。据报道，国家林业局仅在2003年的“绿剑行动”中，就收缴非法木材52891立方米，收回被非法占用的林地484.5公顷，收缴了33506只（头）野生动物，其中有1457只（头）是国家重点保护野生动物。初步统计，1998年至2003年全国每年有林地逆转为非林地的面积达70万公顷，比1993年只1997年年均增长了25%。这些数据还不包括那些隐瞒未报的“政绩工程”和“招商引资项目”所破坏的森林资源。
随着人口的急剧增加，为解决农业用地的扩张和发展经济，对湿地的不合理开发利用导致中国天然湿地日益减少，功能和效益下降，生物多样性逐渐丧失，湿地水质碱化、湖泊萎缩，江河湖泊泥沙瘀积等等，使中国湿地资源已经遭受了严重破坏，其生态功能也严重受损。近40年来，全国湖泊围垦面积已超过五大淡水湖面积之和，失去调蓄容积325亿立方米，每年损失淡水资源约350亿立方米；沿海湿地围垦近1/2；水污染更加重了湿地的破坏，全国1/3以上的河段受到污染，在全国有监测的1200多条河流中已有850条受到污染，鱼虾绝迹的河道长达5322公里，90%以上城市水域污染严重，50%重点城镇水源地不符合饮用水标准，中国富营养化湖泊已占50%，不仅加重水资源紧张，而且对渔业、农业及人民的生活健康带来危害。
二是森林的生态效益和社会效应被人们无偿使用，林农无法享受到森林生态效益补助，林农受到各种林业法律法规的约束而造成的直接经济损失也无法获得补偿，林农也无法获得由于自然原因或者其他单位和个人破坏森林资源而造成损失的生态经济救助或补偿。
这一点，还表现在森林病虫鼠火等灾害防治上，目前的“护林防火，人人有责”和森林病虫害防治的“谁受益，谁负担”的规定泛化了责任，最终导致没有人承担森林健康维护的责任。因为，林农经营的非商品性森林，其经济收益非常少，根本就没有能力来承担这一责任，他们不但得不到森林生态效益的生态补偿，反而还要承担他们无力承担的森林健康的保健责任，最终导致森林灾害防治工作得不到很好的落实，森林灾害频频发生。据统计，近年来，中国平均每年森林火灾直接经济损失1.8亿元，生态服务价值损失21亿元；森林病虫害造成的直接经济损失平均每年121.1亿元，生态服务价值损失1508亿元。
三是对破坏森林资源的违法行为处罚不合理，这主要表现在：（1）对违法采伐林木的处罚只按照“木头”的价值来处罚而未计算生态损失；（2）盗挖树桩等破坏森林植被行为比违法采伐林木行为所造成的生态损失更大，因为，在林地上挖取一棵树桩不但直接破坏了植被，还会引起严重的水土流失，所有林业法律法规却没有对这种具有更大破坏性的破坏森林资源的行为规定处罚。据统计，中国每年由于采挖林木桩景、非法采挖野生药材和野生花卉等造成的直接生态损失高达20.6亿元。
四是将林业自己孤立起来，林业的各种行政活动没有同整个社会的发展结合起来，导致在林业建设上孤军作战，收效甚微。例如，目前所有的林业工程建设项目中，都是孤立地就工程项目建设而建设，没有同当地的其它工程项目（如脱贫致富工程、人口计划控制工程、水利工程、农田建设工程、农村经济发展工程、交通工程、文化建设工程）建设结合起来，致使林业工程建设施工难度很大，工程质量低，水分多，林业项目工程腐败现象普遍存在。如果将这些林业项目工程建设在规划的时候就同其它项目工程建设有机地结合起来，与其它项目工程进行整体实施，整个林业建设就不会陷入孤军作战的尴尬境地，就会收到事半功倍的效果，林业投资效益将会大幅度地翻番，同时其它项目工程建设也不会常常因为破坏了森林生态资源而遭到政府官员对林业部门的横加干涉和指责，导致森林资源遭到破坏⑥～⑩。
“森林”定义的漏洞，除了造成直接的森林资源破坏外，还造成物种的巨大损失。在物种的损失方面，中国的生物多样性损失严重，动植物种类中已有总物种数的15％－20％受到威胁，高于世界10％－15％的水平。在《濒危野生动植物种国际贸易公约》所列640个种中，中国就占156个种；近50年来，中国约有200种植物已经灭绝，高等植物中濒危和受威胁的高达4000－5000种，约占总种数的15％－20％。许多重要药材如野人参、野天麻等濒临灭绝。《中国珍稀濒危保护植物名录》确定珍稀濒危植物354种，其中，一级8种，二级143种，三级203种；中国近百年来，约有10余种动物绝迹，如高鼻羚羊、麋鹿、野马、犀牛、新疆虎等。目前，有大熊猫、金丝猴、东北虎、雪豹、白暨豚等20余种珍稀动物又面临绝灭的危险。《国家重点保护野生动物名录》确定国家重点保护动物257种，其中一级96种，二级161种。丹顶鹤、台湾猴、扭角羚、白唇鹿、华南虎、褐马鸡、黑颈鹤、绿尾红雉、扬子鳄、中华鲟等属于中国100多种珍稀动物之列。
这个漏洞除了造成直接森林资源损失外，还因此导致自然灾害的频发。干旱：中国有45%的国土属于干旱或半干旱地区，加上人类活动对植被及土层结构的破坏使大量天然降水无效流失，导致了中国的水资源持续减少。由于干旱造成过量开采地下水又导致了中国不少大城市地面下沉和沿海地带因海水入侵带来的土地盐碱化问题。洪涝：由于盲目砍伐造成的水土流失、江河泥沙淤积、河床抬高，20世纪80年代以后，中国的洪涝灾害有加剧趋势。1998年夏季发生的长江全流域性大洪水，松花江、嫩江出现的超历史记录的特大洪水，使全国29个省市遭受了灾害，造成的直接经济损失达1千6百多亿元（人民币）。滑坡：中国滑坡灾害的严重程度和分布的广泛性在世界少有。滑坡发育地区主要在云南、贵州、四川、西藏东部、甘肃省南部和黄土高原沟壑区。除了自然形成的条件外，多种人为活动会对滑坡灾害有引发作用，如：爆破、开挖坡脚、开矿、在坡面上堆填加载、生产和生活用水下渗改变了原有的地质环境等。泥石流：泥石流灾害给城镇、农田、工矿企业、交通运输、能源和水利设施等带来了极大的危害，每年造成数亿元的经济损失，数百甚至上千的人员伤亡。虽然地质结构的演变孕育了发生泥石流灾害的条件，但地表自然结构受到人为破坏，生态环境恶化等因素会促使泥石流的发生。引发泥石流灾害的人为活动主要有：在山区建工矿企业，城镇、交通、农田和水利建设不断发展，滥伐森林、草地过牧、陡坡垦殖、开矿弃渣、筑路弃土、劈山引水等。生物灾害：由于生态失衡、外来物种入侵、大面积单一种植等，中国每年都有一些重大的病、虫、草、鼠害暴发或流行，造成每年粮食损失数十亿公斤，棉花300-400万担，木材近千万立方米，加上其它经济作物的损失，每年全国的的总损失近百亿元。
（二）在法律主体上，中国现行森林法没有突出林农（公民）的主体中的主体地位，而是将政府部门的利益凌驾于整个森林法的法律关系主体之上。
在权力与责任上，中国现行的所有林业法律法规，虽然有不少涉及保护林农利益的条款，但是，在所有有关责任的条款上，只有林农的责任条款，政府部门自己却很少涉及，尤其突出表现在有关行政许可和法律责任上。在行政许可上，对林农详细规定了这样那样的责任和义务，却没有只字片语规定政府部门自己的责任和义务；在法律责任上，有大量的对违法违规的林农的处罚措施，却没有规定政府部门事前防范、事后监督的责任和不作为应负的法律责任，尤其是涉及经济处罚方面，都是规定林业部门如何按照怎样比例对违法违规林农进行经济处罚，却没有对这些经济处罚收入的去向做出规定。这种过分强化政府部门权力弱化政府部门责任义务，从而弱化公民权利强化公民责任义务的做法，造成了行政主体的义务与权利和行政相对人的义务与权力的不对等，是强调管理轻视服务的错误价值取向，是违背法律的科学性、公平性和平等性的。
在林权上，中国森林资源在形式上归属国家和集体所有，相应的管理体制也一直没有很好理顺，一个突出问题就是森林资源产权归属不清晰，经营主体不落实，权责利不对称，监管服务不到位。集体林归乡、村所有，集体管理和经营利用，而林农却对森林资源的保护发展漠不关心。国有林名为国家所有，实则是森工企业局和国有林场自管自用，既当“裁判员”又当“运动员”， 缺乏有效的监督和约束，往往给掠夺式利用、甚至违法采伐林木和侵占林地以可乘之机。
在采伐上，无论是商品林，还是生态林，林权所有者都没有自由决定的权力；在林地的占用上，林权所有者更没有说话的权利，而是由地方官员说了算，要征用谁的就征用谁的，林地林木补偿愿意给多少就给多少，甚至还可以分文不给，如果有谁提出异议，轻则被扣上“阻碍经济发展”的帽子，重则追究“有关”责任。这些极不正常的行为，既侵害了林农的利益，也严重地破坏了森林资源。
这种权责利相互脱节还造成一个恶果，就是“掠夺式”的利用森林资源，只要是可以利用的，不计一切后果进行开发利用。例如，“拔大毛”式的林木采伐方式严重破坏了森林结构，降低了森林质量和抗逆能力；“吃肥肉”式的“野蛮”采伐利用方法除了破坏了森林结构外，还抛弃了大量可利用的采伐剩余物，造成森林资源的极大浪费；毁林开荒、为了套取项目资助而进行毁林造林和毁林开采低品位矿石等等毁林行为，则造成中国森林资源严重锐减。
这种权责失调造成的直接后果就是中国森林资源质量急剧下降。造林者只顾以最低的造林成本来营造更多的质量极低的纯林，甚至于掺水造假；采伐者只顾以最低的成本获得利润丰厚的林产品，而不是节约资源。这样，中国的森林质量就越来越低。目前，中国的森林资源中中幼龄林比重大，其面积占全国林分面积的70%以上，人工林中以纯林为主，其中幼龄林比例高于85%。1998年，联合国粮农组织公布的《世界森林资源评估报告》指出：中国的森林面积为1.34亿公顷,占世界森林总面积的3.9%。中国人均森林面积列世界第119位。中国森林总蓄积量为97.8亿立方米，占世界森林总蓄积量的2.5%。世界人均拥有的森林蓄积量为71.8立方米，而中国人均森林蓄积量仅为8.6立方米。中国的森林资源分布极为不均匀，占中国国土面积50％的西部干旱、半干旱地区，森林覆盖率不足1％，许多地区根本就没有森林○11～○17。
（三）在法律事实上，只对事件或行为的结果做出规定，而避开了其引发的原因，最突出的就是在对破坏森林资源违法者处罚上。所有的森林法律法规只对破坏者作了详细的处罚规定，而没有对消费者做出任何约束，这主要表现在对野生动植物的保护上。有的观点认为，如果没有猎杀野生动物、挖掘野生植物的行为存在，市场上没有这些产品，消费者自然就不会消费这些产品，因此，处罚的当然应该是生产者和经营者。其实不然。多年来的执法实践证明，消费这些产品的，都是一些特殊阶层人士，他们要么拥有相当的权力，要么拥有足够的金钱，那些违法的生产者和经营者，都是在这些特殊阶层人士给出巨大利益的诱惑下，铤而走险，走上违法道路上的。由此可见，这种生产者与消费者之间的关系，是同为因果关系，他们既是因，又是果，只处罚盗猎盗挖野生动植物的行为人，而袒护消费这些特殊产品的特权阶层人士，显然是极不合理的。同样的原因，在盗伐滥伐林木处罚上，对盗伐滥伐者与经营者施以不同等的处罚也是不合理的。在盗伐滥伐活动中，非法经营者往往是主动者，获利丰厚；而盗伐滥伐者则是被动的，获利甚微。况且非法林木经营者对那些不疼不痒的处罚根本就不在乎，他可以在以后的非法经营活动中成倍地将处罚损失赚回来。
在此，笔者需要做出进一步说明的是，林木采伐在森林法的规定上，有合法采伐与不合法采伐之分，对于消费者来说，在市场上，他是没有办法区别合法与不合法的产品的，因此，消费者不必承担自己消费的非法采伐产品的法律责任；而对于加工和经营者来说，他是能够区分合法采伐与非法采伐产品的，因此，他应该承担与违法采伐者相同的法律责任。在珍稀动植物保护上，中国有关法律规定，市场上不得自由销售这类产品，消费者可以明确知道这些产品是非法产品，而消费者消费了这些非法的产品，当然应该接受相应的法律处罚。从另外一个角度而言，非法采伐林木者和盗猎盗挖珍稀动植物者，与经营者和消费者相比，他们是弱势群体，在违法活动中，他们是被动的，其违法活动收益远远低于经营这些违法产品者的收益，而且，在消费珍稀野生动植物产品上，消费者都是主动者（因为这些产品不是必须的生产生活资料），基于这些理由，森林法律法规对于二者的违法行为的处罚应该相同，而不应该有所偏袒。
（四）现行森林法律法规多而复杂。据不完全统计，中国现行的、由国家颁布的、常用的有关林业的法律法规、条例、办法多达23项，若加上地方性林业法律法规、各种有关林业法律法规的通知、意见、决定、复函、解释、标准等，至少有200项。这些名目繁多的林业法律法规，给林业法律法规的宣传学习、依法行政、科学执法带来了极大的困难，严重地影响了执法效果。

三、对森林法的修改建议
（一）在森林法中加入科学的森林定义。也就是说，将森林法的第一条和第二条修改为：
“第一条　森林是陆地上的树木和其它生物在一起，按照一定的方式和秩序，与周围的非生物环境有机地结合在一起，共同发生着多种功能的生态系统。
森林资源，包括生物资源和非生物资源。生物资源是指森林内的树木、草本植物和依托林地生存的野生动物、微生物；非生物资源是指林地和森林内的岩石裸露地、湿地、河流，以及地上的空间和环境。
树木包括乔木、灌木和竹子。
林地包括郁闭度在0.2以上的乔木林地、竹林地和灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林地、苗圃地、县级以上人民政府规划的宜林地。”
“第二条　为了保护、培育和合理利用森林资源，充分发挥森林的生态效益和社会效益，改善生态环境，提供林产品，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。
在中华人民共和国领域内从事林木和其它森林生物资源的培育种植、采伐利用和开发利用森林内非生物资源的活动，都必须遵守本法。”
当然，这里的有关森林、森林资源的定义，还需要专家学者们去作更完善的修正，笔者只是在这里提出浅陋的看法。
（二）森林可以划分为生态林和商品林。根据国家的实际需要和实际立地情况，科学地进行区划，将中国现有的国土划分为商业用地和生态用地。将立地条件较好、地势平缓的土地划为商业用地，用于进行商业开发（发展农业，培育商品林，或者进行城镇建设等）；将一些不宜于进行商业开发的土地（包括无林宜林地、宜草地等）和生态环境恶劣、地势险要等土地划为生态用地，根据实际情况，种树种草，或者进行科学封育。
（三）在森林法中增加和谐发展的有关内容，在林业建设中以“资源共享，适时协同，按需生产，和谐共荣”、“政府扶持，人人参与”和“山清水秀，鸟语花香”的目标。因此，林业建设的方针可以修改为：以营林为基础，按需育林，普遍护林；以生态建设为主，全社会共同参与，实行分类经营，发展和谐林业；以资源共享为根本原则，适时协同资源消费者与所有者的关系，实现森林的社会、生态、经济三大效益有偿使用①～⑤。
（四）在林区，森林资源为社会提供了巨大的生态效益，被全社会无偿共享，林农不但没有得到相应的补偿，反而要向林业部门缴纳林业基金等其他涉林费用，这显然极为不合理。因此，应该及早取消征收向林农征收的所有税费。与此同时，向有关消耗森林资源和以森林生态效益为经营对象的单位征收生态税，取消所有其它林业收费。
（五）将林业行政管理部门的职能修改为生态行政管理，并增加对林业行政人员行政执法的监督内容，杜绝林政人员以罚代法和不作为等现象发生，明确规定林业行政执法不得受到横向干扰。
（六）完善破坏森林资源违法行为的处罚内容；增加对消费非法野生动植物及其制品的消费者的处罚内容。
（七）其它建议。（1）建立森林资源使用许可制度，将林木采伐许可证、野生动植物养殖证、捕猎证等许可证合并为森林资源使用许可证，同时取消其它所有林业许可证照，取消运输证。（2）增加有关林业调查规划管理、林业工程建设管理监督、林业职工岗位责任制管理与监督等条文。（3）增加森林生态监察内容，制定明确的由于行政行为造成生态破坏或森林资源减少的行政处罚措施和刑事处罚措施，让森林生态监察有法可依。（4）建立“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度，根据生态林和商品林的不同经营目标，明确林权所有者对其拥有的森林资源有不同的自由支配权：对于生态林，林权所有者拥有限的（法律限制）经营权；由于经营权受限所造成的损失，林权所有者还应拥有向国家或生态受益单位索取生态补偿的权利。对于商品林，在不破坏生态环境和符合森林资源科学经营的条件下，林权所有者对其拥有的森林资源拥有完全的自由支配权。对于国有林，除了按照上述原则明确权责利外，还要将权责利统一起来，把管资产和管人、管事结合起来，把森林资源管理职能彻底从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，从根本上杜绝企业法人违法现象的发生。（5）根据森林的不同用途，森林的病虫鼠火等灾害防治费用由不同的单位承担：所有的生态林和生态经济兼用的商品林，其森林保健费用由生态受益者承担；经济林和速生用材林的森林保健费用由经营者承担。（6）明确规定科学合理的森林资源开发利用方式和方法，明文规定浪费森林资源行为的惩处措施，从而杜绝“吃肥肉、拔大毛”粗暴野蛮式的森林资源开发利用方式方法。

四、森林法实施条例修订
（一）细化林业调查规划管理、林业工程建设管理监督、林业职工岗位责任制管理与监督等条文，将林业调查与规划纳入法制化轨道，让林业调查规划与森林资源监察有机地结合起来，发挥法律效力；让林业工程建设接受法律监督，遏制项目腐败；加强林业队伍建设，通过法律来管理林业队伍，提高林业职工的素质和工作水平。
（二）增加森林生态税征收、管理、监督条文，规定森林生态税由税务部门征收，全额上缴国家财政，所征收的生态税必须用于生态补偿，严厉禁止贪污、挪用、浪费生态税，尤其要禁止任何单位和个人以“林业建设”、“生态建设”、“手续费”、“代征手续费”、“公务费”等名义支出而截留、挤用、占用生态税，也不准以其他任何名义返还或补贴给其他任何单位和个人。生态税由国家按照生态公益林的实际情况统一使用，100％地补偿给林农。
（三）增加森林生态效益和林价计算办法内容，为森林资源估算提供科学依据和法律依据，规范森林资源估算行为。
（四）在取消其它林业法律法规的同时，将《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》、《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》、《城市绿化条例》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《林木和林地权属登记管理办法》、《林木林地权属争议处理办法》、《封山育林管理暂行办法》、《林业工作站管理办法》、《林业行政处罚程序规定》、《林业行政执法监督办法》等有关内容经过合理的修改后，并入森林法实施条例。这样，合并后，所有林业法律法规只剩下两个，一个林业基本法——《中华人民共和国森林法》（或者更名为《中华人民共和国森林资源保护法》、《中华人民共和国林业法》、《中华人民共和国森林生态系统管理法》或《中华人民共和国陆地生态系统管理法》），一个实施条例，极大地方便了林业法律法规的宣传和学习，也给林业行政带来方便○18。

五、浅议我国现行环保法规的建设
同样，我国的其它环境法律法规也存在这些类似的问题，一是缺少对政府行为的环境监督和约束，使一些冠以“发展经济”幌子的“政绩”行为屡禁不止，导致中国生态危机日益严重。二是在权利与责任问题上，政府部门和企业的利益凌驾于普通民众之上，它们之间的权利与责任在法律上明显不平等，造成普通民众的环境权益屡屡受到侵犯而无法受到保护。三是我国的环境法规还很不健全，有待进一步完善。四是环保执法力度小，还是处在一种“花瓶”位置上。
（一）国外环保法规发展动向简介
自1992年联合国环境与发展大会以后，世界各国围绕持续发展问题都在制定本国的发展战略，与此相适应，各国的环境法也出现了新的发展趋势。
在形式上主要表现是环境立法的系统化和协调化，环境法建设的法典化，环境法内容的国际化。
在具体内容上，除了制定有关的绿色GDP制度，计划、规划和布局制度，有效管理和监督制度，科技研发促进制度之外，一些发达国家还以循环经济为环境法规建设的重点，制定了循环经济基本法律制度（抑制废物形成制度、循环名录制度、循环目标制度、循环程序和示范制度、技术与工艺标准及技术性指导制度、法律义务和责任制度、政府扶持制度、市场准入制度、市场运行制度、经济刺激制度、信息化建设制度），并鼓励环境友好型的绿色生产、绿色经营和绿色消费，建立和完善了多元化的回收方式并存、循环经济的宣传教育与职业培训、公众参与、市场运行管理、发展与培育中介组织、推广循环产品标志与循环包装标志、防止废物再生利用的垄断等制度。
在环保法规实施上，在许多国家，特别是在发展中国家，把环境保护法制工作的重点放在立法上，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力，常常给人一种“软法”的印象。进入20世纪80年代以来，环保法规发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高。各国在加强环境法实施方面的努力，主要表现在如下几个方面：将环境执法和环境立法置于同等重要的位置，并将环境执法作为环境法制建设的重点；加强环境法的宣传教育和人员培训，普及环境法的知识，提高全社会特别是政府官员和管理人员的环境法制观念；强化国家环境监督管理体制的建设，包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的级别、加强环境管理和执法队伍的建设和培养；国家环境管理机关的管理范围和管理权限在扩大，政府各部门有关环境保护的职责越来越明确、加强，环境行政执法和司法的能力在增强；在现实生活中，环境法律关系主体的权利和义务关系越来越明确，污染源单位的责任和违反环境法的责任越来越明确、具体，自觉遵守环境法的程度在提高；环境法中的确定性、强制性规范增加，禁止性、处罚性、奖励性措施增加；环境保护措施的制度化加强，环境法律规定、措施和制度的可操作性增强，环境执法行为的规范化、程序化、制度化程度增强，环境执法制度日益健全；环境法制建设（包括环境立法和执法）和环境管理的有效协调加强，对环境法的监督、检查加强；成立环境警察、环境法庭，切实保障公民和单位享有的提起环境诉讼的起诉资格，积极开展环境法诉讼（包括环境行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼）；加强对环境纠纷的处理，在处理环境民事损害赔偿纠纷时，对污染、破坏环境的行为实行无过失责任原则、因果关系推定原则、举证责任转移原则，并实行较长的诉讼时效；在民事诉讼和行政诉讼中，扩大诉讼权；强化对环境的刑事法律保护，明确规定在环境方面的法人犯罪，严厉制裁危险犯，加强对环境犯罪的打击；对环境违法犯罪行为的打击、处罚程度增强，对环境违法者实行双罚、多罚制等等。
在具体措施上，首先是依靠公众加强环境法的实施：一是抓源头，通过保障公众的知情权（政府报告环境资源信息，企业报告环境资源信息，建立申报登记、标志、标识制度，建立公众查询和获取环境资源信息的制度）促进环境法的实施；二是抓末端，通过公民诉讼促进环境法的实施。其次是通过修订刑法法典以增设环境犯罪条款、在环境资源法律中设置刑事条款（又称制定附属刑法）、制定特别刑法加强刑法对环境的保护等措施来加强对环境犯罪的打击。
（二）我国环保法规建设之我见
1.我国环保法规的建设，要确立科学的指导思想，以和谐发展理论指导环保法律法规的建设，把和谐发展的总体价值目标分解为促进环境安全、保障环境权利和自由、维护环境管理和市场秩序、实现环境正义和公平、提高经济、社会与环保效率等具体的价值目标，将创设环境公平、科学保护环境、环境责任、公众参与和环境安全、风险预防、生物多样性保护、利益结合、国际合作等纳入环境法建设的基本原则。从而使环境法能坚决有力地打击“资源——产品——废弃”等以牺牲生态环境和浪费资源为代价的经济发展行为，大力推行资源循环利用的生态性经济发展模式，实现清洁生产，节约生产，推广勤俭的生活方式，使经济增长和社会发展、环境保护相协调，推进全社会和谐共荣①～⑤。
2.提高环境法的立法地位，将《环境保护法》确立为环境基本法，在围绕《环境保护法》制定其它子法律，并在其中加上“根据《中华人民共和国环境保护法》，制定本法”的表述。为了真正确立《环境保护法》和其他单行环境法律的母子或上下位法关系，杜绝部门组织立法起草的利益偏向现象，所有环境法律法规的制定都由国务院法制办或全国人大环境与资源保护委员会起草并提请全国人大通过，并建立环境法典。
3.撤销目前分散在各个行业部门内的执法机构，成立一个专门的环境执法机构，实行统一管理。这样，既可以加大执法力度，防止执法时的“横向”干扰，提高执法质量，还可以降低执法成本。
4.强制推行环境信息公开制度，加重环境违法的处罚，建立环境生态监察制度，加大环境生态责任追究力度，提高环境赔偿或补偿，从而遏制政府或企业对普通民众的环境侵害。



参考文献：
[1] 张国庆：<我的发展观：和谐发展——兼论发展科学>，http://www.xslx.com/htm/sxhh/hgjj/2004-09-14.htm，2004年9月14日
[2]张国庆：<试论社会——生态系统的和谐发展>,http://www.xslx.com/htm/jjlc/hgjj/2004-03-16-16359.htm，2004年3月16日
[3]张国庆：<试论和谐林业>，《世界林业研究》第6期（2003，北京），页45—49
[4]张国庆：<论和谐发展与和谐林业>,《绿色中国》第3～4B期（2004，北京），页79—83
[5] 张国庆：<论和谐发展>，http://www.cntzs.com/bbs/dispbbs.asp?boardID=5&ID=3149，2003年7月12日；http://www.tzs.com.cn/luntan/showtopic.asp?TOPIC_ID=808&Froum_ID=13，2003年6月14日
[6]张国庆：<论和谐林业>，http://www.cntzs.com/bbs/dispbbs.asp?boardID=5&ID=3150，2003年7月12日；http://www.tzs.com.cn/luntan/showtopic.asp?TOPIC_ID=810&Froum_ID=13，2003年7月14日
[7]张国庆：<试析现代林业的思想内涵>，http://www.xslx.com/htm/jjlc／hgjj/2004-03-24-16469.htm，2004年3月24日
[8]张国庆：<现代林业>，http://www.tzs.com.cn/luntan/showtopic.asp?TOPIC_ID=814&Froum_ID=13，2004年1月14日
[9] 张国庆：<从林业系统自组织探讨生态林业的设计>，《华东森林经理》第3期（1990，浙江金华），页37—41
[10] 张国庆：<试论复合生态系统与按需育林>，《安徽林业科技》第2期（2001，安徽合肥），页37—38
[11]张国庆：<生态原则与按需育林>，《安徽林业》第1期（2001，安徽合肥），页31
[12]张国庆：<分类经营与按需育林>，《安徽林业》第1期（2002，安徽合肥），页30
[13]张国庆：<按需育林，和谐发展>，《安庆日报》（2002年1月19日），第1版
[14]张国庆：<试析现代林业内涵>，http://cntzs.com/bbs；http://tianzhushan.net
[15]张国庆：<加强林业建设，实现林业跨越式发展>，《安徽农业》学术版（2002，安徽合肥），页162
[16]张国庆：<全民参与，按需育林，和谐发展中国现代林业>，《安徽农业》学术版（2002，安徽合肥），页163
[17]张国庆：<发展先进林业生产力，促进林业向大生态产业转化>，《安徽农业》学术版（2002，安徽合肥），页161
[18]安徽省林业厅政策法规处编：《林业政策法规选编》（安徽合肥，2003），页12—180


作者简介：
姓名：张国庆
性别：男
出生年月：1966年5月
工作单位：安徽省潜山县林业局
职称：林业工程师
学术简介：主要从事生态学和社会学研究，并首创“和谐发展”和“和谐林业”理论。并先后有“和谐发展”、“和谐林业”等论文发表。
通讯地址：安徽省潜山县林业局
邮政编码：246300
电话：0556－8920108（传真）　　　13074047633
电子邮件：zhguoqin@263.net
　　　　　zhguoqin@sohu.com
　　　　　hexiefazhan@yahoo.com.cn
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