“营改增”应先定事权再分财权

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8月1日，“营改增”将在全国铺开，加之经济转型后财政收入低位增长将成为常态，尽快构建事权与财权相匹配的财力分配框架就自然成为财税体制改革最紧迫的任务。

　　但是，现在出现一种普遍的倾向，就是把目前财政体制中出现的一切矛盾都归结为“中央财权太大，而地方财权太小”，从而把“事权上收、财权下放”作为解决问题的最佳方案，这种方案的核心就是“争财”。

　　笔者不是太赞成这种观点，因为中央财权大并不一定就不好。2011年，中央本级收入占全国公共财政收入的比重为49.4%，而实行分税制改革前的1993年这一比例为22%。按照上述观点，1993年的中央财权比现在小得多，那分税制以前的财税分配体制比现在还好？这显然是说不通的。1994年实行分税制的本意是按照中央与地方ZF的事权划分，合理确定各级财政的支出范围，至于中央支出和地方支出的比例分配多少最合适，不管在理论上还是在世界各国的财政实践上并没有定论。但是，由于在中国行政体制下，下级ZF跟上级ZF讨价还价时往往处于被动地位，结果近些年事权不断下放而财权不断上移，从而导致财力收入增长跟不上事权支出加大的步伐，进而衍生出“县乡财政困难”和“土地财政依赖”等常见问题。因此，问题的关键，不是地方ZF财力太小，而是财权与事权没有匹配好。所以，今后改革的大方向应该是先捋清事权，再来看财权分配，而不是一味地只盯着财权不放。

　　事权与财权的匹配主要分成两个部分：中央与省级ZF的匹配以及省级ZF与市、县、乡之间的匹配。

　　先看中央与省级ZF的匹配。2011年，中央本级收入5.13万亿元，占全国公共财政收入的49.4%，而中央本级支出1.65亿元，只占全国公共财政支出的15.1%，其他的34.3%都以税收返还和转移支付的方式转身补助给了地方ZF。如果把中央本级收入占比过高等同于中央支出占比过高，进而认为中央财权太大，这显然是冤枉了中央ZF。那为什么大家还有意见呢？问题就出在那34.3%的税收返还和转移支付的财力最终虽然都被地方ZF支出了，但财力的分配权(特别是专项转移支付的分配权)都攥在了中央各部委的手里。“跑部钱进”、专项资金“戴帽下拨”以及要求地方资金配套的附加条件，不仅滋生了权力寻租的机会，还从另一个侧面加大了地方配套资金支出的压力。

　　因此，根本的解决办法除进一步减少专项支出的比例外，还是要先理清中央与地方的事权。现在，教育、医疗、养老社会保障的相当一大部分支出还都是由地方ZF负担的。这些具有较大正外部性的基本公共服务如果由地方承担，会带来两个明显问题：一是不利于人口流动，导致异地教育、异地医疗、异地养老保障等问题不太好解决；二是有碍于基本公共服务的均等化实现。

　　所以，相比财力下放，这些事权的上移才是更合理的解决方案。例如，美国联邦ZF虽然掌握了60%的财力，但美国联邦ZF的公务员人数占到全国公务员总人数的1/3，凡属于联邦ZF职责范围内的事务，不需要地方ZF插手，自己全干了，地方ZF只要负责辖区内的基本公共设施、治安、垃圾处理等简单事务就行。

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关键词：营改增 专项转移支付 财税体制改革 地方ZF 公共财政 分税制 矛盾