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透视中国石油公司跟涨不跟跌 盛洪
《中国改革》记者 杜珂 王平
北京电视台首都经济报道主持人潮东前几天主持节目时，有这么一句话：如果很多公司的办事效率象中石油和中石化就好了，国际原油价格一涨，这两家公司第二天也立刻宣布石油价格上涨。不过，潮东紧接着话锋一转：人家价格下落，咱这价可就怎么也落不下去了。
当国际石油价格上涨时，国内原油价格看起来由市场决定，一旦国际价格下跌，国内价格又远离了市场。为什么会是这样的一种局面？在这种让人浮想联翩的局面中，叫苦不迭的不仅仅是普通的消费者，更有交通运输业负担加重、航运企业效益雪上加霜、原油加工企业利润受损，制造企业供销两面受阻势态严峻的情况发生。
很多学者和市场人士把这种奇怪的现象归结为中石油和中石化等国有大型企业所处于的行政性垄断地位。在共识声中，经济学家盛洪进一步提出：这是由于缺乏管制的行政性垄断造成的。由此，改革我国的石油工业体制不仅要打破行政性垄断，还要加强政府监管。
为此，记者专门采访了经济学家盛洪，就“缺乏管制的行政性垄断”进行了独家采访。
首先要取消两大石油集团的行政保护
记者：现在，很多学者把造成中国石油行业目前的状况归结为行政性垄断。您也认为行政性垄断是根本症结。不过，您在行政性垄断前面加了一个“缺乏管制”。您为什么要加上这么一个词？
盛洪（以下简称盛）：一个正常的竞争性市场不需要管制，因为价格由市场竞争来决定；由于竞争的压力，企业也会改进他的产品质量。但是，一些特殊行业如存在自然垄断的行业需要管制。由于技术的原因，一个市场只能容纳一个企业，这就形成了自然垄断，出现了市场失灵。在一个自然垄断的行业中，价格就不是由竞争决定的，而是由垄断企业自己来规定的，它就可能把价格定得很高。另外，还有可能会由于缺乏外部竞争压力，不太重视质量，不太重视安全，会存在质量、安全方面的问题。
除了以上所说的自然垄断之外，还有一种垄断是人为形成的垄断。如石油输出国组织等等。在我们国家，经常看到的是行政性垄断，就是通过行政法规，以行政命令的方法把垄断权交给少数几家企业，同时排斥别的企业进入。一旦形成垄断，定价权交由企业，企业就会享有一个垄断高价，同时也可以利用定价手段排斥竞争者。
具体到石油行业，国内基本上是三大家甚至是两大家垄断格局。中海油的垄断状态存在于海洋上，中石油和中石化则在陆地上，两家以黄河为界，南北分治。两家在各自的地盘里，几乎就是独家垄断。造成这种垄断格局的是原国家经贸委起草的、国务院办公厅转发的１９９９年38号文件。这个以意见形式下发的文件，虽是法律层次比较低的一种行政性意见，但却几乎赋予了三大石油公司，尤其是中石油和中石化两大石油公司上、中、下游到国内国外的生产销售环节的全部垄断权。本来，一个自然垄断的企业的定价应该由政府管制，但三大石油公司的垄断是人为制造的，我们的法律反而没有规定对人为垄断的定价的管制。只有对成品油在零售价格上管制，国家发改委规定成品油的零售价格。除此之外，几乎所有中间产品和成品油的出厂价、批发价的决定权操纵在两大石油公司手里。这是不可想象的。38号文件既制造了行政性垄断，又让垄断企业逃避了价格管制。
只要垄断就要管制，只要竞争就不需要管制。人为造成的垄断，反而缺乏管制，这是很可怕的事情。第一、垄断企业可以利用其在出厂价和批发价方面的定价权排斥竞争者，现实中已经出现了“批零倒挂”的事情。再有就是国家对其生产安全缺乏管制，当地政府也没有权力管制。结果，他们只能靠自己来管自己。
记者： 这和煤炭行业生产安全方面有没有相似之处？
盛：应该说，煤炭行业现在有些管制，只是很多企业没有执行已有的安全标准罢了。而石油行业几乎没有外在管制。于是，石油行业到底出了多少事故，我们实际并不太知道。有些是披露出来了，有些没有披露出来。
记者：您刚才所说的管制主要在于两个方面，一个是价格管制，一个是安全管制。在价格上，石油的出厂价和批发价政府也应该有管制，在安全生产方面，政府也应当承担起责任来。不过，您刚才又说，之所以现在没法管制，是因为已经形成行政性垄断了。这是不是就形成了一个循环：垄断需要管制，可已经形成行政性垄断了，又没有办法管制了。您觉得如何去打破这个结呢？”
盛：首先是打破行政性垄断，废止38号文这个没有经过全国人大授权的行政意见。其次，取消两大石油集团的行政性权力，政企完全分开。现在，别的企业要建加油站，必须经过两大石油集团的批准，或者是与他联营，由其参股等等。这种批准进入的权力，本应该由政府来掌握，而不是企业。
取消石油集团的行政性权力，就变成了非行政性的垄断。接着，就是打破垄断了。
记者：中国民(私)营经济研究会会长保育钧在今年的两会上，提出过要制定反垄断法，修改价格法，制订天然气、石油法，由此打破石油行业的这种垄断。您觉得这是不是一种治本之策？
盛：当然，治本之道应该是整个法律框架的变革。打破石油行业的行政性垄断，这是首先必须有的框架。制定《反垄断法》应当包括反对行政性垄断的内容，制定《价格法》也应当有针对行政性垄断企业的价格管制内容。还有就是制定《石油天然气法》，对这个产业内的具体监管作出规定。应该明确在产业内的哪些地方需要管制，哪些地方不需要管制。这个法律框架确定以后，就是如何去实施的问题。
在法律框架形成之前，可以通过行政性的手段进行改革，打破垄断。比如，通过行政性手段对现有石油集团进行改组或拆分；通过引进其他企业进入这个行业，制造竞争者。可以仿效中国电信业的改革模式，完全通过行政性的改革，引入联通、铁通和网通等市场竞争者，确立起来整个电信业的市场竞争格局。这并不需要立法。
政府要学会如何管制而不是不负责任
记者：我们一直在说38号文，38号文的完全称呼是：关于清理整顿小炼油厂和规范原有成品油流通秩序的意见。按照字面的理解，当时一些小厂子的不规范运作造成了整个流通秩序混乱，为了消除这些负面影响、规范市场秩序而推出来的一个意见。如果，按照这个逻辑推延到如今，那么，打破垄断，引入竞争会不会还出现当年那种所谓混乱的局面？
盛：小炼油厂由于规模比较小，可能会出现行为不规范的问题。但根据38号文件的具体内容来看，这个理由显然是被夸张了，被用来赋予石油集团巨大无比的垄断权。
当然，我们一旦放开，我相信会出现一些问题。但是，最重要的是认识到怎样解决问题，解决的方法绝不是重新确立两大石油集团的垄断地位。而是在放开的时候，改进政府部门的管制，有管制地放开。
记者：是不是可以这样说，按照38号文件当时的背景看，出现了一些问题是由于政府管制不到位导致的。但在实际的应对措施中，政府的管制没有跟上，反而是下放权力给企业了。
盛：这是最重要的，象石油这些产业，放开的同时必须伴随着政府部门管制能力的改进。
记者：您呼唤的是要改进政府部门的管制。
盛：管制和政府直接干预、计划管理的模式是不一样的。管制不是要把企业管死，不是替企业决策，而是要模仿市场，纠正市场的失灵。具体到石油产业，政府需要在进入企业的资质方面，在石油矿产资源的初始分配上，在某些自然垄断阶段的进入上，在安全方面，进行管制。特殊地，当两大集团垄断还未打破时，要对全部垄断领域的最终产品和中间产品的定价进行管制。另一方面，政府应该下大力气提高自己的管制能力。如果不能做到这一点，放开就可能会出现一些问题。
记者：这就是建设服务性政府的内容了。
盛：对，但这个比较难。我国政府目前的管制能力还比较低，但不能因为管制能力不够，就不许企业进入某些市场。政府要做的只能是提升自己的管制能力。
记者：您觉得政府在实行这种管制的时候，最大的障碍是什么？怎么突破这种障碍？
盛：最大的障碍其实是政府自己。管制和过去的政府的计划管理是不一样，它需要一套新的知识结构。而我们的大多数官员欠缺这种知识结构。为此，最重要的是加紧培训政府官员，使他们首先知道什么产业管制、什么产业不需要管制，其次知道如何管制。
在一个理想的市场格局下，价格由市场竞争决定，因此不需要管制价格。但由于我国石油产业存在着垄断企业，在一定时期内还要对价格进行管制。不过，把价格定在什么水平上，是一门大学问。即使是自然垄断行业的定价问题，在经济学中也从来都是一个大问题。所以，在存在行政性垄断的行业，如何管制就对政府官员提出了相当高的要求。
还有重要的一点，就是建立管制机构，使它有某种超脱的立场。
记者：在目前的情况下，即使成立这样一个机构，会不会并不能达到预期的效果？
盛：虽然目前的监管机构并没有起到预期的作用，但不能完全否定他们的作用，他们还是发挥出了一定的作用的。现在人们所诟病监管委员会的一些问题根本上还是法律框架的问题。他们为什么不能超然于行政部门？一个重要的局限在于，他们是现有的行政部门设立或衍生出来的，难以超脱。而世界上许多国家的监管部门都是立法创立的，他们有些是独立部门，有些是行政部门的下属部门但直接对议会负责，和现有的行政部门没有直接的领导和被领导的关系。
垄断企业也对政府垄断
记者：长期以来，我们一直想当然的认为，由国有石油企业掌握着国家石油的开采、流通和销售，对于维护国家石油安全来说，是一个很好的选择。如果打破了这种垄断，会不会对国家的石油安全产生一定的负面影响？
盛：一个居于垄断地位的企业是有两个方面的垄断力量的。一方面是对消费者和竞争企业，另一方面就是对政府。举一个很简单的例子。当年中央政府要发展电信产业，但面对一个中国电信公司的时候，中国电信总是以这个困难那个困难要求政府给予优惠政策。后来又出来一个“联通”，那些优惠政策第二年就取消了。这是因为面对两家电信企业，中央政府的谈判地位提高了。这种情况和汉朝的“推恩令”很相似。贾谊对此有一句话：重建诸候少其力。
事实上，1998年，我国石油产业改革也从原来的一家公司分割为现在的三家。不过，竞争的态势看来并没有形成，而是形成了“瓜分势力范围”的垄断，只是通过行政手段把国内市场瓜分了而已，没有形成竞争。人们常说，黄河以北地区是中石油的地盘，黄河以南就是中石化的地盘，这种貌似竞争的格局实际上是百分之百的垄断。如果，三家企业在所有的领域中都竞争，局面要好得多。
对于目前已经形成的这种垄断局面，政府要注意防止出现以下问题：第一，防止石油集团操纵市场。现有的石油集团完全有能力操纵市场，有可能以此要挟政府，获取有利于他们的政策。现在已经出现了这种苗头，万万不能相信他们一定能够保障我们的石油安全。第二，改变民营企业就不能保证安全的错误想法。世界上很多国家的石油企业基本是民营企业。恰恰是民营企业与政府的合作，反而能够保证安全。美国曾经出于国家战略的考虑，想把石油企业国有化，但后来没有成功，其中一个重要的原因是美国要到国外去采油，而一个国家不欢迎外国的国有企业控制本国的战略资源。
记者：但是，还有另外一种情况，就是咱们国内的许多私营企业也好，国有的企业也好，相对于国际上的石油行业资本来说，可能有时候根本没有竞争力的。如果放开这个市场，让国际大公司完全进来，这对咱们国家的战略安全的确是有威胁的吧？
盛：很多国家的石油领域不是随便放开的。我们今天说的打破垄断，首先是对于国内的民营企业说的，当然也欢迎外资参股，外资直接投资。但绝不能让他们来控制我国的石油资源。同样的，把我国石油安全放在一两个集团身上是更可怕的。恰恰是很多的石油企业在互相竞争，使得中国更安全。因为它们不会合谋操纵。
总体来说，要保证中国的石油安全，首先是打破两大石油集团的垄断，然后是改进政府管制，接着是展开竞争。
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