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巩固成果常抓不懈扎实做好农村中小金融机构案件防控工作 ——在农村中小金融机构案件防控治理工作会议上的讲话

蒋定之

二○○九年三月十日）

同志们：

经银监会党委研究决定，召开这次农村中小金融机构案件防控治理工作会议。这次会议的主要任务有两项：一是全面总结农村中小金融机构三年案件专项治理工作，二是研究部署2009－2011年案件防控治理工作。刚才，景范同志通报了过去三年农村合作金融机构案件情况。下面，我讲三点意见。

一、三年案件专项治理工作的成效与经验

2006年初，针对农村合作金融机构案件高发的严峻形势，银监会党委提出用三年时间，对农村合作金融机构进行案件专项治理。三年来，各级监管部门和农村合作金融机构紧紧围绕“一年初见成效、三年大见成效”目标，全面排查，深挖陈案，严控新案，强化内控，严格问责，着力加强长效机制建设，“三年大见成效”目标基本实现。主要表现在以下五个方面：

一是案件高发势头得到有效遏制。三年来，全国农村合作金融机构发现案件1122件，涉案金额27.7亿元。其中，2006年677件、13.9亿元；2007年237件、6.7亿元；2008年208件、7.1亿元，总体上呈逐年下降趋势。2008年案件数量和涉案金额比2005年分别下降了405件和8.6亿元，降幅达66％和55％。

二是案件治理高压态势全面形成。各地普遍加大案件责任追究力度，三年共处理案件责任人8135人，其中移交司法部门461人，行政开除（含解聘）850人，追究领导责任2517人。

三是案件防控主动性明显增强。农村合作金融机构案件防控意识和能力逐步提高，自查发现案件数量明显上升。三年来，全国暴露陈案885起，占案件总数的79％。自查案件925件，自查发现率为82％。新案逐年减少，已由2006年的129件减少到2008年的48件。

四是案件查处协调联动机制初步建立。2008年，银监会与中纪委、监察部联合督办并通报了上海农商行5•28员工挪用存款赌球案后，各地纷纷建立了省级政府领导下农村合作金融机构案件查处联席制度，进一步强化了省级政府的风险责任，打击金融犯罪力度明显加大。监管部门与行业管理部门也建立了联动查防案件的动态机制，增强了案件专项治理工作的合力。

五是案件治理长效机制建设扎实起步。按照银监会关于防范案件风险的各项要求，从总体上看，各地紧密结合实际，加强制度建设，完善操作流程及监督机制，通过建立内部控制考核评价办法、设立独立稽核组织、开发信息科技系统、构建激励约束制度、加强员工教育培训等措施，初步构建了防范操作风险的内部防线。

通过三年案件专项治理工作，各地积累了一些基本经验，值得总结的有以下七个方面：

第一，统一部署抓推动。三年来，银监会先后四次召开全国农村合作金融机构案件专项治理工作电视电话会议，专题研究部署案件专项治理工作。2006年重点治标治乱，充分暴露陈案，全面开展案件排查；2007年实施分类治理，坚持标本兼治，全面遏制案件高发势头；2008年组织案件治理“回头看”，巩固和扩大成果，启动长效机制建设。各级监管部门和农村合作金融机构均成立了案件专项治理领导组织，形成了主要负责人亲自抓、分管负责人分工抓、案件管理部门具体抓的工作机制，组织开展专项治理大检查、主要风险点排查、案件治理“回头看”活动，坚持案防工作与其他业务工作同部署、同检查、同考核，有力推动案件专项治理工作向纵深发展。

第二，消除隐患抓排查。按照银监会的统一部署，各地持续开展案件排查，揭露出一大批潜藏多年的陈案。一是重点排查内控制度的有效性。河北、吉林等8省共查出制度缺失、不健全、不适用问题2万多个。二是重点排查风险隐患大和近年来案件多发机构。江西省对2308个重点机构开展风险排查，查出违规问题1.2万个，金额7.5亿元。三是重点排查假冒名贷款、大额贷款、存款、票据、结算、重要凭证等业务。安徽省通过一系列排查，共查出业务违规问题1.8万个，发现案件39件。四是重点排查“黄赌毒”、经商、炒股、不正常交友等重点人员。黑龙江省组织对有不良或异常行为的人员进行排查，对排查出的848名重点关注对象建立了档案。海南省排查出“九种人”案件10起，发现违规违纪问题632个。五是重点开展案件治理“回头看”深度排查，2008年11月-12月，共排查案件123件，其中百万元以上案件41件，河北、山西、河南、内蒙等4省（区）挖出各类案件91件。

第三，落实责任抓处罚。实行新发案件和重大责任案件“一案四问责”制度，在处理案件直接责任人的同时，严肃追究不严格执行规章制度的制约人、知情人以及相关负责人的责任。据不完全统计，三年来，全国农村合作金融机构共追究违规责任人23.4万人次，其中，追究作案责任人1269人，追究其他直接和间接案件责任人6866人。黑龙江银监局与省联社两次召开万人大会，公开处理了204名案件责任人，起到了很好的震慑作用。四川省共追究376名作案人、知情人、制约人、相关负责人责任，处理违规责任人16656人次,其中移送司法机关14人，党纪政纪处分946人，经济处罚12898人。

第四，防患未然抓规制。制度建设是案件防范的基础。三年来，各地对照案件专项治理工作要求，全面梳理和完善规章制度，细化业务操作流程，初步建立了涵盖主要业务的内部控制制度。2006年以来，各省平均制定修订制度流程约600项。福建省联社共制定763项制度流程；青岛市联社共制定、修订综合与业务管理制度1435项、规范业务操作流程171项。在此基础上，各地普遍加强了执行力建设，建立切实可行的督办制度、考评制度和问责制度，并将规章制度的执行情况纳入考核体系，确保制度能够真正落到实处。

第五，盯住风险抓整改。各级监管部门针对不同时期风险特点和案件多发业务领域，及时对存款、大额贷款、超比例贷款、顶冒名贷款、账户核对、债券投资、票据融资、联行结算、重要凭证等业务领域进行风险提示，督促农村合作金融机构有针对性地制定整改措施，严格落实岗位责任，防止同质同类案件重复发生。贵州省联社针对顶冒名贷款风险突出问题，实施“阳光信贷”工程，推行贷款定期公示和核对制度，实行会计委派制度，对查出的3.8万个违规违纪问题基本整改到位。

第六，以人为本抓教育。各地普遍加强员工教育培训工作。在开展法律知识和思想道德教育的基础上，重点强化岗位培训，加强警示教育。对重大案件进行通报，印发案例、举一反三，警示员工。银监会遴选了30起典型案例，印发监管干部和农村合作金融机构员工学习。山东、江西、河南、黑龙江等省联社编发了案例警示手册、合规教育和案件治理知识手册，组织员工学习。辽宁、贵州、山西等省联社组织员工到监狱进行现场教育。

第七，通力合作抓联动。按照银监会“十个联动”要求，各银监局、省联社与当地公检法、宣传等机关建立了案件查处联席会议制度，进一步加大了案件查处执行力度，有效控制和引导舆情，积极营造有利于农村合作金融机构案件治理的外部环境。上海农商行“5•28”案件发生后，银监会与中纪委组成联合督导组，对案件查处工作进行督导，引起上海市政府、纪委的高度重视，使案件得到快速侦办，相关责任人得到严肃追究。山东肥城、阳谷联社违规经营案件暴露后，银监局和省联社迅速向当地政府报告情况，得到了省委、省政府的重视和支持，多次协调公安、司法、财政等部门，帮助信用社保全资产、处置风险。

二、当前案件风险形势及今后三年的目标任务

经过前三年的不懈努力，农村中小金融机构案件形势总体向好。但必须指出的是，由于农村中小金融机构的特殊性，以及现阶段我国农村经济、金融的特殊形势，这类机构的案件风险依然严重，案防机制依然脆弱，案件防控工作依然任重道远，不能有丝毫放松。

从机构本身看，内部控制基础十分薄弱。农村中小金融机构点多面广，规模偏小，管理层级多，网点主要集中在县及以下广大农村地区。与商业银行相比，这类机构法人治理不完善，内控管理机制不健全，队伍整体素质不高，应对高科技犯罪手段明显不足。即便是一些改制为农村银行的机构，由于多年形成陈旧的经营管理观念和方式没有根本转变，风险管理和内部控制水平也没有明显提升，历史积累的深层矛盾依然存在，从而导致陈案不能及时发现，新案屡禁不止。2008年以来，上海、山西、内蒙、广东、河南、河北、山东、辽宁等省份接连发生的千万元以上重特大案件充分说明，农村中小金融机构自我防范风险和控制案件的能力还很低，防范案件风险的内控基础还不牢固，诱发案件的体制因素还十分突出，仍是整个银行业案防工作最薄弱的领域。

从案件风险现状看，案件防控工作形势极为严峻。突出表现为三个方面：首先，案件数量和涉案金额一直高居银行业首位，2006－2008年各类案件数量和涉案金额分别占银行业金融机构案件总数和涉案金额的61％和36％；三年的千亿资产案件率分别是银行业金融机构的5.21倍、4.01倍和4.88倍。第二，涉案金额和平均案值明显上升。涉案金额在连续两年大幅下降后，2008年不降反升，涉案金额比2007年多4187万元。值得关注的是，个案平均案值连续三年大幅增加，说明农村中小金融机构大要案占比明显上升，风险管理水平亟待提高。第三，案件专项治理工作进展极不平衡。一些地区、机构制度执行力严重不足，案件排查不细致、不彻底，责任追究不到位，致使陈案未能充分暴露，新案大案时有发生。仅2008年最后两个月“回头看”期间，就查出各类案件123件，其中山西、内蒙古、河北、河南4省（区）就集中暴露91件，说明违法违规问题在一些地区仍相当严重，案件风险隐患远未见底。

从经济金融形势看，防控案件风险难度持续加大。当前，农村中小金融机构落实党的十七届三中全会关于建立现代农村金融制度的工作任务十分紧迫，面临的改革发展任务更加繁重，随着改革和监管力度的不断加大，各种新旧矛盾相互交织，大量陈案势必进一步暴露。同时，受全球金融危机影响，部分企业特别是县域中小企业经营困难，农民持续增收的难度进一步加大，信贷违约风险比较突出，由此可能导致侵占、挪用、诈骗和外部侵害案件的反弹，案件防控面临的外部压力进一步加大，形势比以往更加复杂。

农村中小金融机构的案件风险引起了国务院领导的高度关注。今年3月5日，王岐山副总理在银监会上报的有关农村中小金融机构案件情况报告上做出重要批示：“要加大此案查处力度，查找监督、管理的漏洞，追究相关责任。在当前形势下，人行、银监会对中小银行和农信社的案件防范查处应给予高度重视，重点是防大要案的发生。要与地方和相关部门密切配合，防止该类金融机构发生区域性、系统性的风险。”为了贯彻落实国务院领导重要批示精神，进一步加大案件防控力度，银监会党委决定，再用三年时间对农村中小金融机构开展案件防控治理。今后三年案件防控工作的目标是：风险管理意识全面增强，制度流程基本完善，内控管理明显进步，风险管理水平持续提高，案件防控长效机制有效建立，主要案件防控指标力争达到国内银行业平均水平，案件数量和百万元以上案件数量逐年下降。

今后三年案件防控治理工作的主要任务是：深入开展案件风险排查，全面落实案件专项治理过程中制定的各项整改措施，大力构建制度流程、内部治理、风险管理、责任追究、协调联动、培训教育的长效机制，力求从根本上解决案件风险问题。其中，2009年防控工作重点是规范，主要是全面完成深度排查、彻查风险、再次充分暴露案件；全面落实法人机构、上级管理机构、监督检查部门、业务管理部门和各岗位案防责任制；全面建立健全制度、业务流程、岗位规范、监测技防体系；全面实施问责、落实整改、消除隐患，夯实案件防控工作基础。2010年防控工作重点是强化，主要是全面强化2009年实施的各项基础工作，构建制度流程体系和内部治理、风险管理、责任追究、协调联动、培训教育“五项机制”，实现农村中小金融机构案件防控工作的规范化、制度化。2011年防控工作重点是提升，主要是提升制度流程体系和机制建设层次，实现案件防控的自我更新、自我修正和自我完善，最终实现案件防控长效机制建设目标。

三、以科学发展观为指导，扎实做好案件防控治理工作

案件防控治理工作直接关系到农村中小金融机构的持续和稳定发展。各级监管部门和农村中小金融机构要继续按照银监会党委的部署和要求，坚定信心，苦练内功，狠抓落实，把案件防控治理工作推向纵深，加快建立符合农村中小金融机构特点的案件防控长效机制。

（一）必须坚持法人机构在案防工作中的第一责任。经过三年的实践，我们发现，在案件防控工作中，凡是法人主体意识强的，问题抓得就准，措施就实，成效就明显。因此，在案件防控工作中，必须始终坚持法人承担第一责任的原则，坚持法人是防范和查处案件的主体。农村中小金融机构的理（董）事长、主任（行长）要作为案件防控的第一责任人，全面承担起负责案件防控职责。对于案件防控的重要任务，要亲自研究部署；对于内部控制的规章制度，要带头执行；对于群众反映的重大案件和违规线索，要亲自组织核查；对于新发现的大案要案，发案机构及其上级机构的主要负责人必须亲自查处。要不断完善案件防控和查办责任制度，明确分管负责人、业务部门负责人、检查部门负责人、基层网点负责人的责任，把责任分解到每一个部门、每一个岗位和每一位员工，层层签订责任书，建立横向到边、纵向到底的工作网络，形成一级抓一级、一级带一级、一级做给一级看的层层抓落实的工作机制。同时，省联社要切实担负起部署推动、监督协调、考核问责的职责。

（二）持续开展以合规经营为重点的深度排查。各地要在上半年认真组织开展“回头看”深度排查活动，重点查找前段工作存在的问题和工作薄弱环节，确定工作重点，采取精细化的防控治理措施。对部分尚未完成排查工作的地区，前期治理不到位的机构，要认真做好排查阶段“补课”工作，继续对所有机构和业务进行全面彻底排查。前期排查工作比较深入、案件暴露比较充分的机构，也要结合案件风险新情况、新特点，继续对重点业务、重点岗位、重点人员和关键环节进行“地毯式”检查。排查工作要结合自身实际，将内部检查暴露问题较多、近几年发展较快、当前案件风险突出的小额信贷、票据业务、账外吸存、金库尾箱、重要空白凭证管理作为重点。对排查暴露的违法违规问题，要逐项落实整改，彻底消除风险隐患。问题严重的，要采取有效措施果断处理。

（三）着力建立严密的内部防范案件体系。有效的内部控制是风险管理的基础，也是案件防控的根本。要在推进产权改革、法人治理的基础上，突出抓好以下几方面工作：一是全面梳理规章制度。省联社要指导辖内机构结合检查发现问题，紧跟业务发展变化，对现有规章制度的完整性严密性、科学性进行后评价，本着与时俱进的精神，进一步完善内控制度，细化业务操作流程，切实堵塞制度和管理漏洞。这项工作要在年内全部完成。二是加大稽核监督力度。充实内部稽核力量，重点解决现阶段突出的稽核部门独立性不强、人员配备不齐、技术水平不高问题，增强自我纠错能力。三是完善激励约束机制。建立风险调整后资本收益率（RAROC）为导向的薪酬激励机制，不能简单把拉客户、拉业务作为安排职位、发放薪酬的依据，更不能“只见数字不见人”，从根本上解决分配行为的短期化问题。在经营指标中，切实提高风险监管指标权重；在业绩考核中，要全面评估经营业绩，达不到风险监管指标的，不能获得相应薪酬；在薪酬分配中，要探索建立业绩风险金，一旦出现违规行为，从中抵扣。四是狠抓制度执行力。案件频发主要并不是制度、措施、手段不健全的问题，更多的还是管理不到位、措施不落实、责任心不强的问题。因此，一定要下力气狠抓执行力建设，严格落实防范操作风险“十三条意见”和内控“十个联动建设”，强化四项制度的执行与检查，加强对基层网点负责人和重要岗位人员行为的监督管理。凡是有章不循、违章操作的，不论是否造成损失一律严肃处理，涉嫌违法的要坚决移送司法机关。五是建立案件防控“五条防线”。在明确岗位职责、操作规范的基础上，建立岗位自我约束防线；按照职责分离、相互制约的原则，建立严密的业务流程监督防线；健全风险、合规、稽核部门，全面推行会计主管委派制度，建立监督检查防线；强化业务管理部门的辅导、检查职责，建立业务条线监督防线；进一步提升管理技术手段和系统支持，逐步建立覆盖所有业务、所有部门的IT系统技术防线。六是重视信访工作。畅通信访渠道，方便群众来访。加强信访线索核查工作，充分发挥通过信访线索揭示和发现案件的作用。

（四）进一步加大对案件责任人的追究力度。案件风险不能得到有效遏制的一个重要原因，就是领导责任不落实，责任追究不到位。一些高管人员在案件防控工作中工作不尽责、履职不到位，对违法、违规、违纪问题姑息迁就，得过且过。银监会准备近期出台《农村中小金融机构案件责任追究指导意见》，着力解决责任追究工作中避重就轻、追下不追上的问题。一是省联社要完善案件和违规处罚实施办法，明确作案人、制约人、领导责任人、业务管理和风险部门责任人的处罚标准和程序，从制度上规范案件问责工作。二是要按照“自查从宽、他查从严，尽职免责、失职重罚”的原则，执行鼓励自查、尽职免责的责任追究政策。对自查发现的案件，在领导责任追究上可作从轻处罚，原则上不再“上追两级”；对已经尽职、经确认没有管理责任的，可以不予追究领导责任。对被动发现案件，以及反复发生同质同类案件的，必须严格按照“一案四问”和“上追两级”的要求落实责任。对损失金额百万元以上的责任性案件，县联社（银行）主要负责人和分管负责人必须引咎辞职；损失金额千万元以上的，地市级管理机构主要负责人和分管负责人必须引咎辞职，没有地市管理机构的，要严肃追究省级管理机构相关高管人员的管理责任；损失金额超亿元的，省联社（银行）主要负责人和分管负责人必须引咎辞职。三是要将案件防控与监管部门市场准入、监管评级结合起来，凡新发生百万元以上责任性案件的县联社，依法取消主要负责人和相关高管人员任职资格，暂停或停办有关业务，暂停新的准入事项，监管评级不得超过三级。

（五）高度重视员工培训教育和行为监督。再好的制度最终要靠人来执行。监管部门要指导农村中小金融机构建立对员工合规文化、职业道德、业务技能和风险管理等方面的教育培训制度，有计划、有组织地开展员工培训教育工作，引导员工树立良好的职业道德风尚和爱岗敬业精神，增强遵纪守法意识和风险防范意识。一是银监局要配合省联社组织做好理（董）事长、监事长和高管人员案件风险管理的轮训。县联社要开展以岗位应知应会、业务操作、岗位规范和法规制度为主要内容的全员培训。二是加强对高管人员、基层网点负责人、重要岗位人员行为的监督管理，密切关注有经商、炒股、买彩票、不正常交友等行为，以及涉及“黄、赌、毒”的员工，对有不良行为的员工实施动态监督。对用人不当导致出现案件风险的，要严肃追究用人失察责任。三是重点落实干部交流、岗位轮换、亲属回避和强制休假四项制度，彻底解决领导干部长期在一个单位，员工长期在一个岗位积酿案件的问题。

（六）加强改进案件防控的协调机制建设。在目前内部管理不到位的情况下，更加需要发挥外部监管力量，加强对农村中小金融机构的外部监督。银监局、省联社要积极协调省级政府，按照国办发〔2004〕48号文件的有关规定，按照银监会、监察部《关于查处上海农村商业银行“5•28案件”情况的通报》要求，落实对农村中小金融机构案件风险防控的责任。依靠地方党委政府，稳妥处置案件引发的各类风险；借助司法力量，加大对金融犯罪的打击力度；借助审计部门、纪检部门力量，强化外部监督检查；借助新闻宣传部门力量，正确引导公众舆论。各级监管部门要加强对农村中小金融机构案件防控工作的监管力度，加强对重点机构、重点地区、重点业务领域、重点环节和重点岗位的监督检查，及时向地方政府通报案件防控治理情况和重大案件查处情况，配合管理部门做好防控治理工作。银监会现场督办千万元以上案件，银监局现场督办百万元以上案件，银监分局现场督办百万元以下案件。省联社要切实承担起辖内农村合作金融机构案件防控的管理责任，对百万元以上案件要成立专案组现场办公。

（七）认真部署三年案件防控工作。银监会将成立农村中小金融机构案件防控治理工作领导小组，负责案件防控治理工作总体规划和政策制定工作，协调有关单位和部门完善案件查防协调联动机制。各级监管机构要建立相应的组织机构，按照属地监管原则，负责督导指导辖内农村中小金融机构案件防控治理工作。省联社（银行）要成立以理（董）事长为组长的案件防控治理工作领导小组，根据银监会案件防控治理工作的整体部署和要求，结合本省案件排查情况和案件防控治理工作实际，制定具有前瞻性、系统性、实效性的2009－2011年案件防控治理实施方案，做好任务分解工作，把各项治理措施落到实处。

借此机会，我再强调一下做好今年春耕备耕的金融服务问题。年初以来，北方大部分省份出现了十分严重的干旱灾情，与往年相比，今年的春耕备耕形势更为严峻。国务院近期召开了春季农业生产会议，对春季生产的各项工作提出了明确要求。前期，各地农村中小金融机构按照中央部署和银监会要求，及时掌据了解旱情动态，有针对性做了大量工作，特别是在支持购买灌溉机具、建设水利设施和重播复耕方面加大信贷投放，及时有效满足了抗旱信贷需求，为有效缓解旱情、减少旱后损失发挥了重要作用。下一步，各农村中小金融机构还要在以下三个方面继续加大工作力度，更好地做好春耕备耕工作。一是认真做好春耕备耕、春季生产资金需求调查，做到心中有数。要深入一线，开展调查，重点摸清种子、生产资料和农机具等各类信贷资金需求。送信贷到村、到户。在此基础上，通过组织存款、清收旧贷和加大系统内资金调剂多渠道筹措资金，资金确实不足的，要及时向人民银行申请支农再贷款。二是明确支持重点。要充分利用今年宽松的信贷政策，着力加大信贷支农力度，千方百计地确保春耕备耕的各类有效资金需求。大力发展小额信用贷款和联保贷款，按照有关政策要求，灵活确定授信额度、期限和利率；大力支持农村种植养殖大户，大力支持农民专业合作社，大力支持产业化龙头企业；结合农机具下乡，大力增加农机具贷款数量。地震灾区农村中小金融机构，还要兼顾好春耕备耕与农房重建的资金需求关系，确保两不误。今年要继续坚持有保有压、区别对待原则，持续增加涉农信贷投放，确保涉农信贷投入增量不低于上年水平，增幅不低于各项贷款水平。三是科学把握监管容忍度，做到保增长、防风险双兼顾。农村合作金融机构要在持续加大涉农信贷投放的同时，加强风险监测和管控，确保资金安全。在监管上给予适当灵活安排，科学把握容忍度，如存贷比例年中可以突破到85%；对灾区实行不良贷款“双控”考核；受灾户的欠款可以展期、延期、不罚息；对非管理因素造成的贷款损失的责任追究，可以灵活掌握。四是改进服务、简化手续、降低门槛、提高服务效率。农村中小金融机构要加强与农业部门的沟通与联系，了解农事、了解农户、了解村级农业生产需求。千方百计为当前的春季农业生产、粮食生产提供良好的金融服务。这也是当前的大局，希望农村中小金融机构积极、认真、主动地做好这项工作。

同志们，农村中小金融机构案件防控工作任重道远，希望大家以改革创新的精神，更加积极的态度，切实有效的措施，真抓实干的作风，坚定信心，振奋精神，明确职责，努力推进长效机制建设，不断开创案件防控治理工作的新局面，为保证农村中小金融机构改革发展保驾护航。

谢谢大家！

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听说在农村贷个两三万的很容易，这样不良贷款当然就增加了。