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地王”频出，为什么？怎么破？
作者：首都经济贸易大学副教授 刘业进 北京工商大学教授 徐振宇
2016-06-14 09:59:35 来源：大参考
住宅用地蛋糕太小：当前的非农建设用地“市场”，大约70%以上的土地主要通过行政部门而非市场配置的，只有不到30%用地参与住宅用地和商业服务业市场。（农健/图）
土地资源的行政性配置，是商品房价格持续快速上涨的推手。这决定了，土地及与之密切关联的住房“供给”这个根本问题，在过去十年间未能缓解，甚至越来越严重。商品住宅价格“十年九调”，却“越调越涨”，成为必然。
我们的政策建议：短期政策主要是增加住宅用地供给，长期政策是全面开放土地市场。
近日，在上海、深圳、北京等一线城市，“地王”频出。据《北京青年报》引述的数据称：2016年，截止到5月31日，全国土地市场“高价地”频繁出现，其中按照总价计算，超过15亿元的合计有105宗高总价地块，其中，国企所占比例明显处于历史高位。北青报的报道显示：2016年6月2日下午，深圳龙华上塘商住地加冕新一代“高价地”，央企中国电建集团和广州方荣房地产有限公司联合以82.9亿元的高价拿下，地面价高达56781元/平方米。
即使只从可持续的角度出发，一些地方政府也不一定希望地价、房价过快上涨。这次深圳龙华上塘商住地的投标，由深圳规土委主任亲自主持竞拍，他现场引述《人民日报》的一篇报道内容称：“树不能涨到天上去，房价也一样。”但土地市场显然不仅没有降温，反倒在一路飙高。
过去十多年，中国商品住宅价格持续快速上涨，伴随着几乎每年都在不断强化和升级的“严厉”调控措施而出现。调控政策出台不可谓不勤，政策力度不可谓不大，政策措施不可谓不全（除中央政府明确要求且不断落实强化的限贷、限购措施外，一些地方政府或地方国土部门甚至还出台了限价令，税收、信贷、土地、直接限价、统计信息、舆论导向政策全部用上），但是，总体上而言，商品住宅价格上涨依旧，一二线城市的房价上涨尤其让人诧异。
这种持续快速上涨的原因非常复杂。从需求面看，主要原因包括：城市化进程加速，表现为人口加速向一二线城市聚集；长期的被动性的货币超发；股市表现持续低迷进一步强化了居民投资渠道狭窄的事实；住房持有环节征税难以在短期内实施从而持有商品住宅的成本较低——住宅用地仅有70年的使用权，且已一次交纳巨额出让金，再对持有环节征税就有重复征税之嫌。加上征税的技术性前提、住房信息联网、利益格局均导致住房持有环节税难以在短期内出台。
调控的基本方向主要指向抑制需求——无论是限贷、限购还是提高税率、利率调整的重点都试图减少需求。但是，我们认为，大禹治水主要靠“疏”，当前的问题恰恰在于供给，尤其是对一二线城市而言，主要的办法应该是增加供给，设法降低商品住宅的建设成本，尤其降低土地获取成本和房地产业的种种税费。
怎么增加供给？改革土地资源的行政性配置体制。
土地市场的割裂与行政垄断
现行土地资源配置模式的最大缺陷，是人为割裂了不同用途的土地市场。目前土地资源体系的核心可一句话概括：集体所有制与国有制并存。围绕这两种所有制，存在两部并行的主要法律：土地承包法和土地管理法；存在两个并行的主管部门：农业行政部门和国土资源行政部门；存在两套管理体系、运行规则和政策标准。
与之相对应，土地市场也分为两个。一是“农业用途”土地市场，另一个是“非农用途”土地市场。“农业用途”的土地绝大多数为“集体”土地，当前以“承包制”为核心，大体上已经形成一个农地使用权、收益权和转让权的交易市场，主要由土地承包法规范，土地资源在“农业用途”范围内的配置方式主要通过市场进行（至少从法律规定是这样）。
“国有”土地（其中越来越多的“国有”土地是由原农民集体所有的农地“征收”变性而来）的使用权，政府通过土地批租制度，在较长的时期内（根据不同的土地用途设定不同期限，但最长不超过70年）出让给用地单位或个人，大体形成了一个批租使用权的土地市场。
越来越多的非农用途的土地正是由原来的农业用地“转用”而来，两个土地市场本应有非常密切的联系。但现行体制造成它们之间的人为割裂，不利于土地市场高效运行与资源配置纠错和优化。尤其在住房价格持续快速上涨，客观上要求越来越多的农业用地“转用”的时期。
地方政府垄断了非农建设用地出让市场。除少数例外，非农建设用地包括住宅用地都必须由地方政府所控制的“国有土地”出让或划拨。法律依据是土地管理法第四十三条第一款中“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。
虽然绝大多数建设用地由原农民集体所有的农业用地“转用”，但在这一“转用”过程中，唯一合法途径是通过“征收”，把农民集体所有的土地变更为国有。
为保证地方政府对非农建设用地的垄断地位，相关法律法规一方面限制农地转用数量，另一方面禁止农民集体改变土地用途。土地管理法第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。
总之，地方政府完全垄断了当地非农建设用地出让市场，成为非农建设用地的唯一合法供给者。集体土地上所盖住宅均为“小产权房”。城市非农建设用地这种典型的只许“官卖”不许“民卖”的垄断，成为中国商品住宅价格持续快速上涨的重要基础。
一旦出现垄断，无论垄断者是私人还是政府，都容易出现两种结果：一是最优供给数量少于社会最优需求量；二是成交价格也往往更高。不难发现，在经济发展水平接近的城市，凡小产权房占比相对较高的城市，其房价水平和涨幅往往更低一些。在很大程度上，这得益于当地集体土地可以通过所谓“小产权房”等方式曲线入市，一定程度上打破当地政府的土地垄断，降低供给成本并增加商品住宅供给。“小产权”现象因此可被视为对现行土地制度下资源配置错误的市场自发纠错行为——尽管它在法律上的身份还没有得到解决。
土地管控：统一分配，层层分解
“非农用途”土地的市场化程度非常有限，甚至低于“农业用途”土地市场。无论是非农建设用地的总量，还是其结构和开发强度，均受行政部门（主要为国土资源行政部门）的管制，主要由土地管理法规范。
目前，各地政府是本地非农建设用地的唯一合法供给者，也对非农建设用地指标实行计划配额管制。地方政府虽然垄断当地非农建设用地市场，但其供给总量受中央土地行政部门的控制。通过土地指标的约束，层层分解，不得突破。
这种由价格信号引导的“理性经济计算”过程，事实上如何运行？
首先是全国范围内的总量控制：主要通过新增建设用地控制指标，对下级政府尤其是县（市）政府的土地开发活动进行控制。一方面，全国中长期新增建设用地总量控制指标，在编制全国土地利用总体规划时确定，各地中长期新增建设用地控制指标，则从中央到地方层层分解分配，直至下达到乡镇。
另一方面，全国的年度新增建设用地总量控制指标，由国土资源部会同有关部门确定，各地区的年度新增建设用地控制指标实行“统一分配、层层分解、指令性管理”。
可以看出，各地非农建设用地开发管理，仍然是典型的计划方式。
土地供应政策已成为宏观调控的重要手段。在土地参与“宏观调控”和国土部门加强土地领域执法检查的背景下，地方政府都希望获得更多的新增建设用地指标。但是，国土部门在确定年度新增建设用地总量指标时，往往会倾向于更为“严格”，无形中加大了国土部门的话语权。这显然不利于住宅用地供给的增长。
“房地产市场”嵌入于其他市场中，可能释放出表达“稀缺”的价格信号，“地王”频出就是这样的信号。但这种信号，并不能使被管制者像真正竞争性市场中的企业家那样，采取企业家行动。很简单，对竞争性市场中企业家与土地管制者而言，两者实现效用最大化的行动方式，具有显著差异。
用地结构：工业、商业服务业与住宅
工业用地价格低于住宅用地和商业服务业用地价格的情形，很多国家都存在。在中国，地方政府需要对工业和城市用地做出判断，运用包括规划、审批、征地等在内的行政权力，决定土地供给。
地方政府虽然可用“征收”以超低成本获得大量农村集体土地，并拥有对非农建设用地的垄断地位，但却必须面对上级政府对城市规模和新增建设用地指标的严格控制。地方政府在GDP和税收增长率等政绩驱使下，必然低价甚至免费供给大量工业用地。此外，相当数量被“划拨”的公益用地，也占用了被严格限定的新增建设用地指标。于是，商业服务业和住宅的土地指标，变得非常紧张。
在当地，地方政府垄断着住宅用地和商业服务业用地的供给。从实际经验来看，其供给往往低于社会最适数量。由于供给太少，必然会自动抬高地价。当前的非农建设用地“市场”，大约70%以上的土地主要是通过行政部门而非市场配置的，只有不到30%的用地参与住宅用地和商业服务业市场。
根据《国土资源统计年鉴（2011）》的数据计算，从2003年到2009年，普通商品住房用地在国有建设用地供给中的占比均不超过20%。而且，商业服务业用地和商品住宅用地，还要承担为公共建设用地、工业用地巨额的交叉补贴而筹资的重任，从而进一步扭曲地价，进一步拉高房价，造成房价地价的轮番快速上涨。这种土地用途结构的分配，既受制于地方官员的政绩追求，同时也受制于控制部门本身进行要素配置的理性经济计算能力，无法越俎代庖取代真正的市场竞争发现过程。
很多住宅用地价格高企的城市都有这种特点：工业用地的低价往往与商业用地和居民用地高价互为前提。以杭州市为例，根据国土资源部的统计，2010年，杭州市的居住用地地面价格已高达22827元/平方米，商业服务业用地价格更是高达25066元/平方米，但工业用地价格仅为483元/平方米，其居民用地地价和商业用地地价分别为工业用地价格的47倍和52倍。
对“理性经济计算”的利弊分析，一个简单办法就是国际比较。国外大城市中心区的用地比例，工业用地一般不超过城市面积的10%，居住用地一般占城市面积的45%左右。而且从趋势上看，几乎所有国际化大都市的工业用地面积占建设用地的比例都在不断降低。
对土地开发强度的过度控制
对土地开发利用强度的行政控制进一步减少住宅用地供给。行政部门对城市土地配置的影响，体现在对土地使用的管制是立体的，包括对建筑物高度与密度（最后体现为“容积率”）的管制。从中央有关部委到地方政府，都制定了看似科学的“容积率”控制指标。这种指标，不一定是“理性的经济计算”的结果。尤其是一些超大城市，制定了明显不符合中国国情的低容积率标准，这是导致很多大城市中心城区房价过高的重要诱因。
比如2003年通过的某市人大常委会关于修改城市规划条例的决定中，原“条例”的第十四条改为第十五条，修改为：“中心城规划和建设应当与人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化相结合，增加公共绿地和公共空间，控制建筑容量和高层建筑，改善城市交通，完善基础设施，增强城市综合功能。”从此，“降低建筑容量，控制高层建筑”以地方法规的形式写入了修改后的规划条例，并于2003年12月1日起实施。
与之配合的明文规定是，该市中心城区住宅的净容积率控制在2.5以内，办公楼净容积率控制在4以内。而具有可比性的香港岛普通地块的容积率在8-12，美国纽约曼哈顿地区的建筑容积率是12-21。
目前，虽然该市的“降低建筑容量，控制高层建筑”已极少提起，但“规划条例中”的这一规定并未被修改。
与该规定类似，一些城市的很多中心城区甚至CBD功能区，对容积率的限制，显然导致了效率损失。2009年，重庆市规划局副局长曾说，按照市委、市政府打造“宜居重庆”，严格控制，并降低容积率、提升城市品质的要求，将对主城区控规作修编，意味着主城中心区小区容积率将下调到3.5，外围地区控制在2左右。
另一个非常典型的城市是杭州。按照中国国土资源统计年鉴提供的数据，杭州的居住用地价格在2010年高居全国榜首（22827元/平方米，高于上海市的21112元/平方米），一个非常重要的原因就是杭州市城区著名的限高规定（根据《杭州市城市总体规划》、《杭州历史文化名城保护规划》、《杭州西湖风景名胜区总体规划》，按距湖远近，杭州主城区分A至G七个控高区域，对每块区域的限高在18-80米）。
总之，很多大城市对中心城区土地开发强度的行政管制，加剧了城市的低效率与不公平，也是导致大城市商品房价格持续快速上涨的重要原因。行政部门对城市用地的过度管制，扭曲了城市空间结构，尤其是在“高度”方面。
如果是解除了过度管制的正常情形，中心城区的建筑物高度应该比较高，而郊区建筑物应该比较矮。
但是，当前的过度管制，反而导致中心城区的建筑物高度严重偏矮，而郊区的建筑物高度过高。对容积率的过度行政管制往往导致严重的土地浪费。对大城市而言，对容积率的管制，不仅浪费土地，限制了土地开发强度（相当于减少了大城市的住宅用地和商业服务业用地，变相提高了房价），还是日益严重的城市病的重要根源。
与之相对，很多被学界、业界、政界诟病的“城中村”，虽然也存在一些问题，却往往有非常高的容积率，有效地利用了稀缺的城市空间。农民和农村自发城市化，有其优势。
主要结论与政策建议
主要结论：土地资源的行政性配置，是商品房价格持续快速上涨的推手。这决定了，土地及与之密切关联的住房“供给”这个根本问题，在过去十年间未能缓解，甚至越来越严重。商品住宅价格“十年九调”，却“越调越涨”，成为必然。
如果不尽快改变土地资源的行政性配置，以抑制需求为主的调控措施，会“管制导致进一步的管制”，出现“越调越涨、越涨越调”的循环。
如果高度强化保障房建设，可能偏离市场化改革的大方向，还可能扭曲整个房地产市场，导致金融风险的进一步积累，反而导致问题更加恶化。
现在，由于供给侧的问题，造成房价单边上涨预期，看跌的太少。泡沫已大，乐观情绪仍在不断蔓延。在经济L型走势的现状下，“地王”频出，直接后果就是放大金融风险。
行政部门对土地的垄断控制，阻止了作为重要生产要素的土地和重要商品的房地产真实价格发现过程。该领域的企业家精神被误导，扭曲的价格干扰了资源配置优化过程，这不仅导致社会净福利损失，还导致寻租和腐败等其他社会代价。没有任何理论和经验证明，通过行政控制土地要素有利于长期经济增长。由企业家精神驱动的与需求结构相匹配的投资品结构和就业结构，才是经济增长的持久动力和特征。
二元的土地体系，已经不适应社会主义市场经济发展现实要求，成为中国改革大局中的制度短板。
我们的政策建议：短期政策主要是增加住宅用地供给，长期政策是全面开放土地市场。盯住市场化方向不动摇是转型经济体迈向现代国家的关键所在。
基于审慎的改革战略，从短期来看，受现行土地制度的约束，应更多地给予一二线城市更多的住宅用地指标，减少对中心城区容积率和建筑高度的管制，减少对小产权房的“打击”行动，在更多的地区试点农村集体土地直接进入非农建设用地市场（尤其是住宅用地市场）。
从中长期来看，加快改革进度，在全国范围内允许农村集体土地入市；尽快找到“小产权房”的合法解决途径；在终止货币持续超发逐步回收流动性的前提下，进一步拓宽投资渠道。
转载自-http://www.infzm.com/content/117583
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