综研国策 | 流动人口34年翻21倍，政策应有为而不越位

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综研国策系列述评之七
文 / 胡彩梅　中国（深圳）综合开发研究院金融与现代产业研究所副所长

□　我国正处于城镇化快速发展阶段，人口向超大城市、特大城市和大城市集聚的趋势短期内不会改变。
□　东部沿海超大和特大城市仍是人口流入重点，中西部大城市可能迎来流动人口的快速增长的高峰期。
□　政府应顺势而为做好相应的城市规划和配套设施建设，而非人为控制超大和特大城市的人口规模。

10月19日，国家卫生计生委发布《中国流动人口发展报告2016》。《报告》显示我国流动人口从1982年的1154万人增长 到2015年的2.47亿人，34年间翻了逾21倍。2.47亿的规模意味着每6个人中便有1人是流动人口。预计至2030年，我国流动人口规模的持续增长态势将不会改变，2020年、2025年、2030年流动人口总量将分别增至2.82亿、3.07亿和3.27亿人左右。

01 人口向特大城市和大城市集聚的特征更加明显
世界城市发展历史表明，人口向大城市集聚是城市化的必然趋势。因为大城市在经济、文化、医疗、教育、公共设施等各种社会资源方面具有明显的优势，不断吸引着越来越多的人口流入。我国也不例外，改革开放30多年来，我国的人口呈现出往东部沿海大城市流动的稳定趋势。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值。目前，我国正处于城镇化的快速发展阶段，由于公共资源配置失衡，人口向超大和特大城市集聚的特征将更加明显，并且这一趋势短期内不会改变。据《报告》预测，“十三五”我国流动人口将继续向沿江、沿海、沿主要交通线地区聚集，超大城市和特大城市人口将继续增长。

02 人口区域流动的三个主要趋势
（1）东部超大城市和特大城市仍然是人口流入的重点区域中国超大和特大城市的人口规模和人口密度与世界其他同类城市相比仍有较大差距。根据联合国发布的《城市集聚区2014》，上海、北京、重庆、广州、天津和深圳6个城市入围世界人口规模最大的30个城市群。其中，上海以2300万的人口规模位列世界第三，但是与世界排名第一的东京圈还相差1480万人。美国市场研究机构Demographia发布《世界城市区域研究第11期年度报告》显示，深圳以6900人/km2的人口密度位列中国第一，远远低于达卡43500人/km2，孟买32400人/km2，德里12100人/km2，首尔10400人/km2的数值。因此，东部沿海超大城市和特大城市人口集聚潜力很大，仍将是未来人口流入的重点区域。

（2）中西部地区省会城市有望成为人口流入的热点区域随着近年来中西部经济的快速发展，以及国家相关政策支持力度不断加强，中西部大城市的人口流入加快。《报告》显示重庆、成都、西安、武汉、长沙、合肥和郑州等省会城市流动人口规模排名显著上升。近期中央围绕落实“三个一亿人”的城镇化目标出台了很多政策，其中“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”应围绕以中西部地区省会城市为核心的城市群开展，而不是在小城市和城镇就地城镇化。由此，中西部地区省会城市有望成为人口流入的热点区域。

（3）人口流动仍将呈现东部跨省、西部省内流动为主的趋势从流动人口的区域分布看，东部地区是流动人口最集中的地方。《报告》显示2015年东部地区流动人口占全国流动人口的比例为74.7%，西部地区为16.6%。东部地区的流动人口以跨省流动为主，2015年东部地区跨省流动人口的比例达到87.7%。由于东部地区经济发展水平和城镇化水平远高于西部地区，未来东部地区对其他地区的人口仍具有较强吸引力；同时，随着西部地区城镇化进程的加快农村户籍人口省内大城市流动的节奏也将加快。因此，未来较长一段时间内，东部地区流动人口以跨省流动为主、西部地区流动人口以省内流动为主的趋势仍将延续。

03 发挥市场对流动人口调控的基础作用
数以亿人计的流动人口给我国的城镇化和城市治理带来了严峻的挑战，也考验着政府的行政智慧。应对此问题，政策应有为而不越位，不宜采取简单管控的方式，而应充分发挥市场的主导作用。

所谓“有为”就是顺势而为，按照客观规律开展工作。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》指出“受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务”。这反映了制度改革、基础设施和公共服务配套明显滞后于城镇化进程和人口流动趋势。因此，政府应清晰地认识人口流动的客观规律，并以此为依据科学分析预测城市人口规模，进而加快相关制度配套改革、合理规划城市的基础设施和公共服务，使城市的发展和治理水平与人口增长同步，增强人民的幸福感和获得感。

所谓“不越位”就是尊重市场规律，不乱作为。流动人口向超大城市和特大城市的集聚从本质上是市场机制作用的结果，城市本身具备“人口过滤”功能，不需要政府刻意进行干预。当前超大城市和特大城市超负荷运转是市场失灵、政府干预不当造成的。比如，长期限制特大城市建设用地规模，导致房地产供给不足和房价飙升；优质教育资源、医疗资源在特大城市高度集聚，过度福利化的公交补贴、住房补贴、市政公共设施补贴在一定程度上降低了居民的生活成本，引致流动人口进一步集聚。因此，在人口流动问题上应该充分发挥市场的主导作用，清理阻碍市场机制发挥作用的政策，构建起完全市场化的生活成本价格信号体系。

延伸阅读：

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“综研国策”是中国（深圳）综合开发研究院和综研软科学发展基金会为深化国家高端智库建设而设立的重要研究计划，“综研国策”将聚焦国家战略和重大政策问题，包括对国家重要发展问题的政策建议、对国家重要政策的即时解读、国内外重大事件影响的评论与分析以及国际发展经验借鉴与思考，敬请关注。

-转载自公众号“综合开发研究院”-

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关键词：流动人口 新型城镇化规划 国家卫生计生委 国内生产总值 中西部地区 城市规划 流动人口 研究所 计生委 研究院