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成百上千家地方交易平台抢跑的背后，是地方政府对于设立各类交易所经久不衰的“爱好”。多轮清理整顿效果不明，新一轮摸底调查启动在即
《财新周刊》 文 | 财新记者 张宇哲 刘彩萍
金丰（化名）年近60岁，今年5月在投资齐鲁商品交易中心原油现货交易后的一个月时间里，47万元的本金仅剩了3万元。“整个人都有点懵，不知道钱怎么一下子就没了。”金丰说。
作为高级知识分子，金丰虽不太懂经济金融，但对于日常生活中的骗术时刻警惕。“我专门托山东的朋友问了齐鲁商品交易中心的情况、资质，说是青岛市批准的，加上央视二套还常播其行情，我就放心了。”
金丰知道有期货和现货，但不知道其中的区别，也不知道自己应选择哪些品种交易、在哪里交易。一位年轻帅气又才华横溢的现货客户经理每天都会通过微信向金丰发送看上去特别“专业”研究报告，并不断向其灌输原油现货可以“赚大钱”的理念，并声称自己操盘水平一流，自己的理想是做“中国的巴菲特”。
金丰特意问了最多会赔多少？“杠杆率就是1倍，不会有太大风险，客户经理这样说，我没太明白什么是杠杆，但想想也就是最多损失一半吧。”金丰回忆说。
在现货客户经理的游说下，金丰决定拿47万元一搏。在这位客户经理的帮助下，他在齐鲁商品交易中心的会员单位青岛万众商品经营有限公司北京办公室开户，正式在齐鲁商品交易中心系统开始了原油交易。
交易第一天，金丰赚了4万元，于是他放心地把账户交给了客户经理代为操盘，并与客户经理签订了五五分成的收益亏损承担比例。在接下来不到一个月里却总是赚小钱亏大钱，很快本金就只剩3万元；而客户经理也从原单位辞职，消失得无影无踪。
财新记者也找到一位青岛万众商品经营有限公司的客户经理，询问最多可以加多少倍杠杆，答复是“保证金是3%，你的杠杆是33倍。”
至今，金丰仍认为自己是被那个客户经理所骗，“我也不好意思跟别人说这件事，毕竟是自己上了那个小伙子的当。”然而金丰完全没有意识到，作为地方政府批准的现货交易平台，是绝对不允许有保证金交易制度的，所谓的加杠杆交易都是违规的。
期货业协会法律顾问于学会称，这样的案例非常典型，目前的现货交易往往放大杠杆，进行保证金交易，即变相期货交易，一般的投资人难以识别。据其了解，仅2015年就有超过100个炒原油、炒白银的假现货平台被查封，但至今还有源源不断的人身陷其中。因加杠杆炒原油现货，数万人倾家荡产，数亿资金打了水漂。
一位从事现货交易的贸易商告诉财新记者，当前各种现货交易所充斥着各种投机的中小投资者，现货市场报价也是各地交易所自己来定，千差万别。“我们真正需要现货交易的贸易商，也就是参考一下这些交易所的价格，真正交易都直接找下游企业报价交易，或者去正规期货交易所买仓单提货。”
“金丰的案例很说明问题，地方上这类交易所说批就批，各种批文，工商登记完整无误，投资者当然相信。但是这类机构表面上说做的是现货交易，实质上用各种方式或明或暗地从事变相期货交易，放大交易杠杆，增加投资风险，应该直接取缔。”某监管部门人士表示，“但是没有部门有权力去查。”
多少票交所
央行力推的全国统一票据交易所（下称票交所）尚未正式上线，各地均已开始抢跑，纷纷成立区域票据交易中心，并在近期集中上线。
10月底，京津冀协同票据交易中心、武汉票据交易中心、深圳前海金融票据报价交易系统股份有限公司（下称前海票交）宣布正式上线运营。三家票据交易平台分别位于北京、武汉、深圳，前两家票交中心同时在10月28日宣布正式上线。此外，青岛、贵阳、郑州、重庆、杭州等至少七八个地区也将于近期成立区域性票交中心。
各地票交中心纷纷挂牌，业内人士认为会分割市场，同时加剧市场混乱。
11月2日，央行发文要求相关部门做好票据交易平台接入准备工作，酝酿一年的票交所系统将于12月8日试运行，将有43家机构参与一期系统的试运行。
票交所由央行推动并主管，定位是辐射全国、统一票据市场，通过推动纸票的电子化杜绝屡禁不绝的假票和克隆票、一票多卖等问题，解决由于缺乏全国统一票据市场、信息不透明带来的巨大金融风险。
而前述区域性票交中心均称，将与央行票交所形成差异化定位和业务功能互补。这些区域性票交中心均有地方国资背景，由地方政府批准设立，接受地方金融工作局（即金融办)监管。
“票据交易属于金融产品业务，需要金融监管部门的批准，地方政府不具备批准准入的资格，其实是违规的；而且一下子有这么多区域票交中心，竞争激烈可想而知，但仅靠票据交易恐难生存，未来不排除地方票交中心有可能随着业务延伸，变相成为非法集资的场所。”一位股份制银行风控部门人士对此评价。
“关键是这些区域性票据市场必然造成市场分割，形成不同价格的票据市场；这与央行统一市场、统一监管、防范假票和金融风险的目标大相径庭，也造成了重复建设。”一位接近央行人士对此称。
2012年，国务院办公厅颁布《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发〔2012〕37号，下称37号文）明确称，“未经国务院相关金融管理部门批准，不得设立从事保险、信贷、黄金等金融产品交易的交易场所。”
据知情人士透露，前述三家已开业的区域票交中心均未获得国务院任何金融监管部门的批准，央行也曾明确表示不同意武汉票交中心的设立。在武汉票交中心官网上则写着，“以先行先试，为央行票交所提供实践经验和技术支持为原则。在未来的市场运作中，武汉票交中心愿意从技术和业务模式上无条件服从央行统一规划，服务于票交所。”
不过，这三家区域票交中心均有地方政府的背书。
京津冀票交中心官网显示，该中心是在北京、天津、河北三地政府和相关监管部门的指导、支持下成立的。
湖北省政府官网则显示，湖北省人民政府于8月22日发文，“关于同意设立武汉票据交易中心的批复”，其中亦列举了国务院办公厅37号文的几条主要禁止的“红线”，但只字未提“未经国务院相关金融管理部门批准，不得设立从事保险、信贷、黄金等金融产品交易的交易场所”。
在深圳，除了刚上线的前海票交外，意图抢占票据交易市场的还有平安集团旗下的深圳前海金融资产交易所有限公司（下称前海金交所）。早在今年4月底，前海金交所的票据交易系统就已上线。公开资料显示，前海金交所的愿景是“打造全国性票据互联网交易平台、实现纸质票据和电子票据全流程电子化交易”。
前海金交所的官网还显示，2012年11月，在上一轮国务院授权证监会牵头清理整顿的交易所乱象中，前海金交所成为华南地区惟一一家通过国务院清理整顿交易场所部际联席会议批准验收的金融资产交易所。
“37号文明确金融产品交易的交易场所应经国务院相关金融管理部门批准，地方政府显然不具有行政许可的职能；如果地方政府批复了，就违反了《行政许可法》。”一位银监会研究局的官员对财新记者指出。
这位人士表示，票据交易属于金融产品，从监管逻辑上说，其准入既不属于证监会监管的证券产品，也不属于银监会监管的持牌金融机构，“37号文没有明确具体应由哪个金融管理部门批准；如果从金融市场的角度，应由人民银行负责准入和监管，但《人民银行法》对央行应保留多少监管职能没有体现，更多是强调货币政策和金融稳定职能，但后者只是一个原则性要求，没有明晰如何体现央行的监管职能。”
他介绍说，美国是通过打官司来进行法律解释，明确各类新型金融产品的范围扩大到哪个部委监管权限。“现在我们的问题是没人负责解释，造成权责不清，出了事也没人管，连投资者闹事也不知道找哪儿。”
地方原动力
各种抢跑与成百上千家地方交易平台的背后，是地方政府对于设立交易平台经久不衰的“爱好”。
“设立交易所对于地方政府来说是一件特有吸引力的事情，成本低，收入高。”一位地方政府的人士表示。
确实，设立交易平台不需要很高的初始投资，买几台电脑，雇几个人，租个办公室就可以开张了，成本特别低。目前，各地的产权交易中心注册资本往往不过几千万元，齐鲁商品交易中心注册资本不过5556万元，更有注册资本仅一两千万元的交易平台。
而交易平台一旦开始交易，就会引来各类机构。“交易所自己不做交易，坐地收钱，对地方税收贡献巨大。”某地方金融办人士说，“因此这些交易平台都有省里面的批示，都是重点工程。”
随着金融改革的不断深化，地方法人金融机构不断增加，一些具有融资功能的准金融组织和新型金融业态迅猛发展。与此同时，地方政府参与金融管理的积极性高涨，“建设多层次资本市场、提高流动性”“降低融资成本，缓解中小企业融资难、融资贵问题”类似的口号在地方政府的宣示中比比皆是。
据业内人士介绍，地方交易所的盈利模式，主要来自撮合交易的手续费和挂牌的手续费，“挂牌一个新品种，比如某种红酒进行交易，就要给交易所交一笔钱，相当于买一个许可证。”
根据财新记者粗略统计，地方交易平台有的成为地方纳税大户。比如云南省金融办主任刘光溪曾公开表示，“泛亚直接为国家纳税3.6亿元，间接纳税6.7亿元，总计近11亿元，我们会一如既往地支持泛亚。”
地方交易平台还承担着很多金融创新的任务，一些自贸区的交易平台成为地方金融发展与创新的旗帜。
一位东部地区省级金融办人士向财新记者表示，各地经济发展都处于不同的发展阶段，总体来说创新如果不涉及千家万户，失败的容忍度相对宽一些，但若这些创新涉及范围广，则需要谨慎。
上海新金融研究院研究员郭峰表示，在当前财政体制和以GDP为主要考核指标的情况下，地方政府主要目标是促增长。
在各类非法集资案件中，泛亚案最早爆发，几乎涉及全国，共牵涉22万户投资者，约430亿元资金无法兑付；当地政府的大力保护，也给泛亚做了背书。
“泛亚是云南批准的，到外地募集资金说自己合法合规，外地投资者购买后，资金回云南，云南省就很高兴，一直保护。”一位资深监管人士总结。泛亚并非孤例。据财新记者了解，全国还有1000多家类似的地方交易所，均面临清理整顿的问题。
难画句号的清理整顿
对于地方交易平台的清理整顿，贯穿于中国改革开放后的30余年。
早在上世纪90年代，国内期货交易所高达上百家，之后清理整顿至3家。但此轮清理整顿之后没几年，各地再次抓住政策不明的机会，快速上马。到2011年，全国各地再次涌现出300多家各类交易市场。
目前，在证监会监管范畴明确的合法交易场所主要为证券交易所和期货交易所，具体包括上海证券交易所、深圳证券交易所，上海期货交易所、大连商品交易所、郑州商品交易所、中国金融期货交易所；此外，根据国务院相关文件规定，证监会还负责监管全国中小企业股份转让系统有限责任公司（俗称新三板）。
对于多层次资本市场不可或缺的区域性股权市场（俗称四板市场）也由各省级政府批准设立，管辖权仍属地方政府，证监会要进行监督和指导，“对于如何更好地协同地方政府管好四板市场，我们目前正在研究监管规则。”接近证监会人士称。
目前属于证监会监督指导范畴的区域性股权市场有40家，包括前海股权交易中心、滨海股权交易市场等。此外，可以开展黄金交易的场所分别为上海黄金交易所和上海期货交易所，前者归人民银行监管，后者归证监会监管。
正规军之外，就是风险不断、难以定性的成百上千家各类交易平台。
2011年11月，国务院出台了《国务院关于清理整顿各类交易场所 切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号，下称38号文），决定建立由证监会牵头的清理整顿各类交易场所部际联席会议，共有20多个部委组成，统筹协调有关部门和地方政府，对各类交易场所进行清理整顿，并对各类交易场所的交易标的以及交易模式都进行了规定；2012年清理整顿进一步细化，国务院办公厅下发37号文。这两个文件都明确了“谁批谁管”的原则，这类场所由地方政府来批，清理整顿的职责也由地方政府来负责。
证监会打非局陈柏峰指出，联席会议主要是起到督促协调作用，对这些交易场所没有监管职责，所以最终的清理整顿情况还是要看地方政府的力度。
经过近三年的清理整顿，联席会议集中查处了一批违法违规行为，关闭了一些问题较严重的交易场所。证监会相关人员介绍，截至2014年9月，共有29个省（区、市）和5个计划单列市的清理整顿工作通过验收，剩余的为云南省和天津市，前者正在履行有关验收程序，后者整顿仍在进行中。
截至目前，虽然云南省和天津市没有通过验收，但两地多家各式各样的交易所都在运营。
一位天津金融资产交易所人士向财新记者透露，目前天津各类交易所已完成材料上报，预计明年4月左右会完成清理整顿，“但估计符合37号文、38号文要求的不会很多。”至于天津没有完成验收的原因，他解释称，“有大量投资存在，当地政府有维稳的考虑，只能采取让投资者慢慢平仓、一点点撤出来的方式。”
据财新记者的不完全统计，天津有渤海商品交易所、天津贵金属交易所、天津文化艺术品交易所、天津矿业产权交易所以及天津联合商品交易所五家从事各类现货交易的交易所。
新一轮摸底
据接近证监会人士告诉财新记者，目前部际联席会议办公室正在部署各地证监局会同当地政府部门对地方各类交易场所进行新一轮的摸底调查，以掌握各类交易场所的基本情况和违法违规问题。
调查的方式以问题为导向、抓住重点为原则，结合日常监管、投诉举报、舆情监测以及2014年现场检查整改问题和线索，对贵金属、原油、邮币卡等问题突出的交易场所进行重点调研。
据陈柏峰介绍，截至今年9月底，证监系统共摸排涉非案件或线索一共是369件，向公安机关移送了54件，移送地方政府或者工商部门78件，公安机关到目前为止立案27件，抓捕犯罪嫌疑人将近200人，但法院判决的比例比较少。
据其了解，现在只有2件被最终审判完毕，判处犯罪人员7人。之所以判决的比较少，陈柏峰认为主要是各地方法院办案人员对期货本身不是很了解。
“我们对打击非法证券期货活动也是坚持打防并举，以防为主的方针。”陈柏峰介绍，在防止非法证券期货活动方面，证监会从2014年以来主要在推几件事，第一是风险提示工作，包括在证监会网站或期货业协会网站，也发挥期货公司的作用来推一些案例，建立一些防非的专题栏目；第二是充分发挥机构的作用，走出去开展一些投资教育活动。
陈柏峰表示，对于非法交易所较难认定。因为有些交易所平台有地方政府的批文或备案，不能直接定性为“非法”；但从其从事或采取的交易模式来看，又很难说是合法的。目前因为大部分这种交易平台都采取了类期货交易模式（采用保证金或杠杆交易）。从《期货交易管理条例》来看，未经国务院证券期货监督管理机构批准的任何单位和个人不能组织期货交易，所以在认定上证监会要和地方金融办商议。
关于交易场所违规问题的定性，由地方证监局与地方政府有关部门在调研基础上协商确定，证监局认定存在困难的，可向联席会议办公室报告或在调查报告中作出说明。
接近参与摸底调查的工作人员向财新记者坦言，摸底工作推进得非常困难，一方面很多交易所是当地政府领导亲自批准，又是当地纳税大户，在摸底调查工作中地方政府有所袒护；另一方面，清理整顿交易所是部际联席会议进行监督指导，地方证监局进行摸底，很多地方政府都不配合。“上一轮清理整顿就没有理顺，新的摸底调查也非常困难。”■
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