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周毅仁:对“十一五”期间我国区域规划有关问题的思考和建议

中文摘要：“十一五”规划期间，国家将把区域规划工作放在突出重要 的位置。区域规划既不是国民经济和社会发展规划在区域上的细化，也不 是行业规划在区域上的汇总，区域规划是为解决特定区域的特定问题或达 到区域内特定目标而采取或实施的战略、发展思路、政策等。区域规划的 内涵决定了区域规划的特点和性质，“十一五”期间加强和重视区域规划 工作具有重大意义，是促进我国区域协调发展，落实科学发展观、解决区 域重大问题，加速与国际现代管理体制接轨，完善我国规划体系以及促进 社会主义市场经济秩序建立的迫切需要。“十一五”期间，要研究确定区 域规划编制主体、编制程序及审批主体等问题，要加强我国重点区域规划 范围的研究，开展新的地区经济发展类型划分，统筹区域发展，完善区域 发展政策，制定相应的法律法规。 随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国宏观经济调 控体系也发生了根本的变化，从传统的计划经济，“条块”分割，以“条 条”为主的体系转变为现在的以市场配置资源为基础的宏观调控体系。区 域规划和区域政策越来越成为我国宏观调控体系的主要组成部分，发挥着 越来越重要的作用。为了更好地开展“十一五”期间的区域规划工作，进 一步明确区域规划的内涵、性质、特点、功能以及与其他规划的关系等， 本文拟对“十一五”期间我国区域规划工作的有关问题进行初步的探讨， 并对有关工作提出建议。 1、区域规划的内涵、特点和性质 区域规划的内涵、特点和性质，很大程度上是由“区域”这个伸缩性 很强的概念决定的。能否正确认识区域规划的内涵、特点和性质，关系到 我国区域规划工作能否深入开展，以及编制的区域规划能否具体贯彻实 施。 区域规划是什么？目前，有关部门和学术界有若干不同的意见：有人认 为区域规划是“在一定地区范围内对整个国民经济建设进行总体的战略部 署”，也有人认为区域规划是“针对一定地区范围内的国民经济各部门的 建设安排，把它们相互隔阂的建设发展规划联系起来纳入地区生产力空间 结构的有机体系”，有人认为区域规划是“通过安排各项建设事业的综合 布局，进行区域资源的开发、利用、治理和保护，使经济发展同人口、资 源环境趋于和谐统一”，还有人认为区域规划是“对未来一定时间和空间 范围内经济、社会、科技等发展所作的总体部署”[1]等等。结合我国区域 规划的实践，总结我国建国后区域规划工作的经验教训，本人认为，上述 意见对区域规划内涵的认识和定义过于宽泛，在实践中容易使区域规划走 上面面俱到，重点不突出，与国家总体规划、有关行业规划和地方总体规 划相重复之路，从而难以有自己的特色，难以在实践中具体贯彻落实。 笔者认为，与其他规划相比，区域规划具有如下几个突出的特点： 1.1、区域规划的范围是可变的。我国国民经济和社会发展计划、规划是以 我国县级以上各级行政区为基础编制的，其涉及的范围是以行政区为主 的；而区域规划是以跨行政区的经济区域为主体的，它可以是我国国内几 个省、市、区的组合，也可以是省级行政区内若干个重点地区的组合等等 形式，同时随着世界经济的一体化和区域化加快的实际，我国的区域规划 也可能涉及我国部分地区和周边国家，如我国已开展的“澜沧江—湄公河 流域区域发展规划”，其涉及的范围就是我国云南省以及周边的柬、老、 缅、泰、越等国家。 1.2、区域规划的内容不应是面面俱到的。区域规划不应是国民经济和社会 发展计划、规划在特定区域的细化，它的内容无需包含各个行业、各个领 域，面面俱到。区域规划应该是为了解决特定区域内特定的问题和特定的 目标而采取的措施和战略等等。 1.3、区域规划展望的时限一般比较长。我国的国民经济和社会发展计划、 规划，由于制度的限制，主要体现为年度计划以及五年、十年规划，并要 向同级人民代表大会报告，经批准成为具有法律意义的文件。而区域规划 展望的时限多为长期性的，既可以有与国民经济和社会发展五年、十年规 划相配套的区域中长期规划，但更多的应是展望年限更长的（如二十年至 五十年）战略规划。 1.4、区域规划不是总体规划 的细化或行业规划的汇总。区域规划既不是 国民经济和社会发展计划、规划在区域上的细化，也不是行业计划、规划 在区域上的汇总，而是为了发挥不同区域的比较优势，形成合理分工、优 势互补、利益兼顾、协调发展的区域格局，它是对国民经济和社会发展计 划、规划在区域上的调整和纠偏，也是二次调节的过程，是对社会公共利 益在区域上的合理分配的补充机制，是为了解决特定区域内特定的问题和 特定的目标而采取的措施和战略等等。 1.5、区域规划还更多地注重人与自然相协调的关系。由于区域规划更注重 空间布局、更注重经济发展及其依赖的自然资源条件的关系、更注重区际 间协调平衡的问题，注重人与自然、资源、环境的协调，注重必须和可能 的关系。同时也由于大部分区域规划展望期比较长，因而它可以成为编制 年度计划、中长期规划的基础和参考依据。 正是由于区域规划上述的特点，决定了区域规划的性质是国家宏观调控的 重要手段，是我国经济管理体制的基础部分，是我国国民经济和社会发展 计划、规划的重要补充，是促进经济、社会、人口、环境协调发展，促进 地区间协调发展的调节机制，是建立社会主义市场经济体制，发挥市场配 置资源的基础作用不可缺少的组成部分。 因此，笔者认为，区域规划一般可以理解成为解决特定区域的特定问题或 达到区域内特定目标而采取或实施的某些战略、发展思路、政策等。区域 是一个伸缩性很强的概念，可以是几个国家的组合，也可以是一个国家内 几个省、市、区的组合。因此，区域规划是由它界定的区域范围来确定 的。建国以来，我国中央有关部门编制的区域规划的范围主要是以跨省、 区、市为主的区域规划，同时也包含一些重要的不跨省级行政区的重点地 区区域规划，还有少数跨国界的与周边国家合作开发的区域发展规划。 2、区域规划在我国经济建设中发挥的巨大作用 改革开放以来，我国区域规划和区域发展战略很多重要的思想，直接影 响到我国计划体制和宏观调控体制的转变。目前国民经济与社会发展计划 中，重视计划的前期研究和长远发展战略的确定、重视区域经济布局、重 视区域间的协调发展、重视经济和社会事业共同发展及其与人口、资源环 境的协调发展等，都同区域规划和区域发展战略的制定是分不开的。 2.1、摸清了家底，加强了制定计（规）划的科学性。改革开放之前，区域 经济规划工作非常薄弱，各地区的主要任务是落实中央的计划方案，实现 中央的计划指标。这样，对于自身的发展条件、区域状况、甚至基本的资 源情况都没有做到心中有数。改革开放之后，区域经济发展客观要求不同 地区能够正确认识自身的优势与劣势，正确制定区域发展目标和规划。区 域规划工作的开展，正是从自然资源和社会资源状况的调查入手，系统总 结了区域经济发展的各种自然与经济资源状况，并初步评价了区域发展的 资源条件，从而为国家总体发展战略以及地区发展规划的制定奠定了基 础。 2.2、强调长远发展战略在规划中的作用。区域规划提出了长远发展的观 点，从而丰富了我国传统计划体系的战略内容、强化了计划的战略目标。 我国传统的计划体系长期以来以“年度”与“五年”计划为主体内容，虽 然中央在每个发展阶段也提出全国的发展战略目标，但更多地还是在强调 近期计划指标的完成，使得我国长远发展战略在社会经济计划中并没有发 挥应有的作用。特别是过去各级决策部门战略意识薄弱，客观上阻碍了社 会经济的合理与持续发展。区域规划、区域发展战略则是以确定长远战略 为核心内容，在战略指导下进行空间布局规划。这种操作增强了决策层的 战略意识，其意义是极其深远的。 2.3、重视区域差异性，落实因地制宜、发挥优势的战略部署。注重分区开 发建设、进行合理的生产力布局，是区域规划的主体内容，这在很大程度 弥补了传统计划体制中重视行业计划、实行产品经济模式、轻视区域经济 布局的缺陷。人们开始关注如何利用不同区域的条件、构筑不同类型的产 业结构，注重通过发挥不同区域的比较优势、达到区域社会经济协调发展 与整体开发的目标。特别是通过布局手段，扶持重点地区或开发轴线区域 社会经济的重点建设，在区域非均衡增长中实现经济整体增长速度的最大 化。 2.4、促进了中国可持续发展战略的实施。区域规划的实践，改变了传统计 划经济形态下只注重经济增长，忽略经济发展与生态建设、环境保护、资 源合理开发利用人口增长以及社会事业发展关系协调的状况。在区域规划 编制过程中，特别强调从宏观、长远和统筹的视角，认识和规划资源开 发、经济社会发展、环境保护，协调他们之间的关系。区域规划的理论和 实践，为后来我国可持续发展战略《中国21世纪议程》的编制和实施以及 地区协调发展战略打下了坚实的基础，促进了中国可持续发展战略和地区 协调发展战略的实施。 2.5、为国家总体空间布局发挥了导向作用。区域规划中确立的区域发展布 局战略、资源开发、环境整治等重大设想，对国民经济和社会发展具有指 导作用。如区域规划制定过程中提出的东、中、西三大地带的划分和由东 部沿海地区向中西部推进的发展战略以及19个重点区域发展的构想，都为 其后的国家发展总体战略产生了巨大的导向作用。 2.6、促进了统一市场的形成以及跨省区横向经济联合与协作。区域规划打 破了行政的、省区的界限，按照市场经济的要求，以市场配置资源为基 础，贯彻统筹规划、合理分工、发挥比较优势、互惠互利、共同发展等原 则，研究解决地区间重大的问题。区域规划的制定和实施，促进了地区产 业结构的调整、跨省区重大基础设施的建设、跨省区统一市场的形成、以 及跨省区横向经济的联合与协作。 3、现阶段加强和重视区域规划工作的必要性 迈入二十一世纪，我国社会主义市场经济体制已初步建立，我国正进 入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。新的体 制、新的形势，赋予了区域规划新的内容和更大的责任，也带来了新的机 遇和挑战。 3.1、区域规划的编制和实施是促进地区间协调发展的重要手段。国内外的 理论和实践都证明，市场经济条件下，市场力的作用倾向于扩大而不是缩 小地区间的差距。一旦地区间发展水平与发展条件出现了差距，条件好而 且发展快的地区，就会在发展过程中不断地为自己积累有利因素，从而进 一步影响落后地区的经济发展，使得落后地区不利于发展的因素越积累越 多。由于两极分化严重，落后地区反过来也会促使发达地区蒙受重大的损 失，如大量贫困人口涌入发达地区，发达地区的衰退产业难以及时向落后 地区转移，落后地区生态环境的破坏致使整个国家可持续发展的条件丧失 等等。 针对上述现象，西方市场经济国家为了促进地区的协调发展，都不得 不采取措施，制定区域规划和区域政策，进行了不少成功的实践。如英国 于1936年成立了巴洛委员会；美国在1941年成立了田纳西河流域管理局 等，美国政府于1961年制定了区域再开发法，1965年又制定了公共工程与 经济开发法，阿巴拉契亚区域开发法；日本于1962年开始制定全国综合开 发计划，到目前已开展到第五次。这些实践给资本主义国家直接干预区域 经济发展创造了比较成功的先例，它们的经验以后为许多国家所吸收。[2] 我国是一个幅员辽阔，各地自然、社会、人文差异都很大的国家，地区间 发展不平衡的现象客观存在，甚至一段时期内还有差距拉大的现象。总结 西方国家发展的经验，结合我国目前的实际，在社会主义市场经济条件 下，要促进地区的协调、可持续发展，主要的办法就是通过国家的干预， 通过区域规划和区域政策的制定与实施，来促使地区间的协调发展，从而 促进全社会的共同进步。 3.2、区域规划是贯彻落实科学发展观的需要。党的十六届三中全会提出以 人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观。温家宝总理也曾指出： “促进区域经济协调发展，逐步扭转地区差距扩大的趋势，是全面建设小 康社会的一项重大任务”。[3]我国各地的发展条件与发展状况差异很大， 要实现区域间的协调发展，实现公平与效率的统一，就必须贯彻科学发展 观，从国家宏观的角度确定空间上的总体部署，因地制宜发展各具特色的 区域经济。目前，区域发展中的重大问题，如重点区域开发战略的制定、 城镇体系的空间结构、规模结构与职能结构的合理安排、区域性重大基础 设施的建设和区域性重大的生态环境工程建设等，都需要通过区域规划的 制定来加以协调，逐步解决。 3.3、区域规划工作是缩短与国际现代管理体制接轨进程的要求。长期以 来，我国传统经济管理体制的一个重要内容，是对重大项目的审批制度。 单个项目审批的办法忽略了具体项目与建设环境和区域综合配套功能的协 调问题，成为导致项目在布局选址方面决策失误的主要原因。随着经济全 球化和区域化的不断深入，不仅外商投资注重区域投资环境的评价、把区 域规划作为企业选址的重要依据，国内的企业家也越来越关心在企业发展 战略中纳入产品的区域开发战略的内容，这样，客观上也要求政府能够提 供一个区域建设前景的规划蓝图，作为引导企业决策的纲领性文件。 3.4、区域规划工作是尽快完善我国规划体系的需要。目前，我国经济管理 领域客观存在宏观领域法制建设滞后的现象，造成微观限制宏观、全局被 迫服从局部的不良现象。在规划领域也存在宏观规划缺少法律依据的问 题。如我国国民经济和社会发展规划、区域规划与城市规划、土地利用规 划之间，在规划目标、内容等方面缺乏协调，从而造成许多不必要的问 题。一般来讲，区域规划应该是区域内城市规划和土地利用规划的基础和 依据，但目前城市规划和土地利用规划都有相应的法律依据，如《城市规 划法》和《土地法》，而区域规划却缺少相应的法律依据。因此，加强和 重视区域规划工作及其相配套的法律法规建设，是新时期社会主义市场经 济建设的迫切要求。 4、我国区域规划编制主体、编制程序及审批主体的探讨 4.1、关于区域规划编制主体。区域规划的编制，不仅仅是一个技术过程， 更重要的是一个不同利益主体间的协调过程，既是政府行为，也应是公众 和企业积极参与的行为。对于国家确定的区域规划编制，应由国家发展和 改革委牵头，有关部门和区域所涉及的有关省市区发改委参加，共同组织 相关的业务技术力量和专家队伍，研究和编制区域规划。 4.2、关于区域规划编制程序。区域规划的编制程序，可以有多种。但总结 过去和现在我国各种规划的编制经验，基本程序应该是： 第一步先进行区域规划的前期研究工作。主要是准确的把握区域的内外条 件及其变化趋势，包括对相关规划理论的研究，国内外的经验与案例分 析，时代要求及其区域的环境与条件分析等。通过设立若干专项的研究课 题，进行基础调查和科学论证。为区域规划的下一步展开提供基础性的支 撑。 第二步是规划方案和目标拟定阶段。规划方案应明确组织领导、工作分工 与时间要求等。规划的目标应具体到经济目标、社会目标、生态目标和空 间目标等层次。 第三步是区域规划的正式编制和评审。由编制主体组织专业力量，开展区 域规划的编制工作。编制过程中应通过咨询、论证等多种方式，反复征求 各方面的意见。要特别重视与各级政府、各相关行业和专项规划的协调与 衔接。编制完成的规划需经专家委员会论证和评审后，呈报进行审批。国 家级的区域规划应由国家发改委报国务院或全国人大审批，或由国务院授 权国家发改委审批。 第四步是区域规划的实施、评价与反馈。经过审批的区域规划应具有法律 效力，以保证规划内容的贯彻和实施。另一方面，由于区域规划的规划期 比较长，规划区域的内外部环境与自身资源等因素的变化，将在一定程度 上影响规划的内容及其实施过程。因此，规划的实施过程也应是一个动态 的过程，应适时的评价和修正规划，建立规划实施过程中的反馈机制，以 确保规划更科学、更实用，充分发挥规划的效益。 4.3、关于区域规划审批主体。为保证区域规划的权威性和约束力，区域规 划必须有较为严格的审批制度和程序。各级区域规划的最终文本应报送相 应的人民政府或人民代表大会审议通过，成为贯彻执行的法律性文件。对 于国家级的、跨省区的区域规划成果，最终应提交国务院或全国人大审 批。[4] 5、对“十一五”期间我国区域规划工作的几点建议 “十一五”期间，区域规划工作将成为我国宏观调控领域的重点工作， 得到全面的加强和提高。我们要按照“十六”大提出的全面建设小康社会 的奋斗目标，适时调整我国的区域发展政策，坚持走可持续发展的道路， 促进地区经济的协调、健康发展。 5.1、加强我国重点区域规划范围研究。由于区域规划的范围是可变的，因 而编制好区域规划的前提是要确定合理的规划区域范围。总结历史经验教 训，过去我们在确定规划区域的范围上存在一定的主观性，经济规划区的 划分还缺乏科学的依据和系统研究，这就带来区域规划工作延续性不强， 科学性不足，操作实施困难的弊端。因此，“十一五”期间我们要加强对 我国国家级重点区域范围划分的研究，从而进一步明确须由国家宏观调控 部门组织编制的区域规划范围。 5.2、抓紧开展研究如何加快中部地区发展的战略和政策。中部地区起着承 东启西的作用，资源丰富、交通便捷，战略地位十分重要。近些年，中部 地区的发展客观上是区域政策的“空心”地带。“十一五”期间要在继续 贯彻落实地区协调发展的战略思想，在国家实施西部大开发战略、振兴东 北地区等老工业基地等重大区域发展政策的基础上，抓紧开展研究如何加 快中部地区发展的战略和政策，抓紧开展以中部地区为主体的区域规划工 作。[5] 5.3、进一步开展我国地区经济发展类型划分研究。在“七五”计划提出的 东、中、西三大地带划分的基础上，进一步开展我国地区经济发展类型的 划分工作。“七五”提出的东、中、西三大地带划分的思想，在我国区域 经济发展中发挥了较大的作用，到目前我国许多区域政策制定的依据仍然 是按照东、中、西三大地带的划分，但是区域政策的进一步落实也逐步发 现东、中、西三大地带的划分存在一定的局限性，许多重大区域政策的制 定和实施需要更加科学合理的地区经济发展类型的划分，近期迫切需要开 展新的地区经济发展类型划分的工作，为下一步区域政策的落实提供依 据。 5.4、有计划逐步开展重点区域经济发展规划工作。“十一五”期间在开展 “长江三角洲区域发展规划”和“京津冀区域发展规划”的同时，考虑到 中央对泛珠江三角洲地区联合协作与规划工作的高度重视，可根据具体情 况，组织开展“泛珠江三角洲地区区域发展规划”等工作。区域规划主要 可以包括以下三个方面的内容，第一，能够明确规划区域的整体定位，特 别是从全球经济系统、以及我国长远发展的角度，确定该地区的发展战略 和目标，以及为实现该战略目标，规划区范围内不同区域应当履行的基本 功能。第二，规划区内各行政区共同感兴趣、但独自难以完成的内容，主 要是区域性基础设施的共同建设、区域性投资环境的营造、区域间的合理 分工与协作。第三，关系到区域持续发展的重大问题、区域范围内不同区 域应共尽责任的内容，主要是区域性环境保护、自然资源合理保护与开 发、重大生态工程建设问题等。 5.5、研究提出《区域规划编制办法》。明确规定区域规划的性质、基本任 务、遵循的原则、区域规划的内容以及报批程序等。 5.6、开展《区域经济发展法》的前期研究工作。实现地区经济的协调发 展，离不开国家行政干预，区域政策将是国家计划、财政、金融、税收等 等政策在区域上的综合，其涉及的领域广泛，调控的难度也是很大的，因 此，提供区域经济发展调控的法律手段是必不可少的。从西方发达国家的 经验看，协调区域规划和发展，都离不开法律的建设和支持。美国从20世 纪60年代起就颁布了“区域再开发法令”等法律法规，日本70年代制定了 “国土开发利用法”，德国有“联邦空间布局法”、“联邦改善区域结构 共同任务法”等，而英国在1928年至1988年期间，总共颁布的区域政策法 令达50个之多。从我国的具体国情看，我国地区广阔，地区间自然、经济 差距较大，地区协调发展的难度更大，因此，区域规划和区域政策的制定 和落实更离不开法律的保障。因此，我国应尽快开展区域经济政策法规的 研究制定工作，在条件成熟时，将《区域经济发展法》等纳入国务院立法 计划，争取早日将区域规划和政策纳入法制的轨道。 参考文献： [1]方创琳著. 区域发展规划论. 北京：科学出版社，2000.1 1-3页； [2]周起业 刘再兴 祝诚 张可云著. 区域经济学. 北京：中国人民大学出 版社，1989.12 5-9页； [3]本书编写组编. 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的 决定》辅导读本. 北京：人民出版社，2003.10 30页； [4]崔功豪 魏清泉 陈宗兴编著. 区域分析与规划. 北京：高等教育出版 社，1999.6 169-180页； [5]汪洋主编. 国民经济和社会发展第十个五年计划纲要500题解答. 北 京：中国计划出版社 中共中央党校出版社，2001.3 185页； [6]周毅仁.促进澜沧江—湄公河边境区域的国际合作.《地域研究与开 发》,1995年12月第14卷第4期:22-26页。 作者简介：周毅仁， 1967年8月24日生，江苏省泰兴市人，男，汉族，经 济学学士、法学硕士；研究方向主要包括区域经济发展战略和政策、区域 规划、生产力布局、国际区域合作、民族地区经济、区域经济发展法等领 域。 作者单位：国家发展和改革委员会地区经济司区域规划处。 未经本网站允许，不得转载。 中国区域开发网 2005.8.16

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