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以科学发展观为指导解决
煤炭行业存在的问题
政府政策与公共管理系 邵懿博 学号s04500110
内容摘要：本文以科学发展观为指导，结合煤炭行业存在的问题进行分析，然后试着提出解决问题的对策。本文具体分两个部分：第一部分具体介绍煤炭行业存在的问题；第二部分针对第一部分提到的问题，在科学发展观的指导下，本文试着提出相应的解决思路。
关键词： 科学发展观 问题 对策
一、煤炭行业存在的问题
从2003年起，中国经济增长中重工业增加值占总的工业增加值的比重明显提高，这标志着中国经济进入了重化工业阶段。国际经验表明，经济发展不同阶段，能源需求增长率表现出不同特点，重化工业阶段特别是前期和中期，经济发展对能源的需求快速增长。
目前，素有“黑郁金香”之称的煤炭在世界一次能源消费结构中占20%以上，低于石油的40%、天然气的23%。而我国是一个以煤炭作为主要能源的国家，在整个能源消费结构中煤炭占据主导地位，煤炭在能源消费总量中所占比例一直都超过65%，2004年煤炭消费比例为67.70%(近几年的煤炭消费比例数据可参见表一)。据有关资料预测，即使我国政府采取积极稳健的替代能源政策，但到2050年，我国的煤炭在能源消费结构中仍然至少达到40％以上。由此可见，在今后相当长的一段时期内，煤炭仍将是我国能源的支柱产业。虽然随着经济发展，中国煤炭消费占一次能源消费的比重呈缓慢下降的趋势，但是中国“富煤贫油少气”的能源储备特点和经济发展阶段特点，决定了煤炭仍是中国最主要的“一次能源”。
中国近几年能源消费结构[1] [表一]
| 年份 | 能源消耗量（万吨标准煤） | 煤炭比例 | 石油比例 | 天然气比例 | 水电比例 |
| 1995 | 131176 | 74．60% | 17．50% | 1．80% | 6．10% |
| 1996 | 138948 | 74. 70% | 18．00% | 1．80% | 5. 50% |
| 1997 | 138173 | 71．50% | 20. 40% | 1. 80% | 6．30% |
| 1998 | 132214 | 69．60% | 21．50% | 2．20% | 6．70% |
| 1999 | 130119 | 68．00% | 23．20% | 2．20% | 6．60% |
| 2000 | 130297 | 66. 10% | 24. 60% | 2. 50% | 6. 80% |
| 2001 | 134914 | 65. 30% | 24. 30% | 2. 70% | 7. 70% |
| 2002 | 148000 | 66. 10% | 23. 40% | 2. 70% | 7. 80% |
| 2003 | 170943 | 67．60% | 22．70% | 2．70% | 7．00% |
| 2004 | 197000 | 67．70% | 22．70% | 2．60% | 7．00% |
中国近几年能源消费结构比例[图一]
前不久，国务院颁布的《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若千意见》中指出：经过几十年的发展，中国已成为世界上第一产煤大国。特别是改革开放以来，煤炭工业取得了长足发展，产量持续增长，技术水平逐步提高，煤矿安全生产条件有所改善，为国家经济建设和社会发展做出了重要贡献。但是，煤炭生产带来的资源、环境、安全等方面的压力越来越大，一些问题还相当突出。这些问题如果处理不当，不仅危及煤炭工业自身的发展，还直接影响国家能源安全和国民经济整体运行，进而影响社会主义和谐社会的建设和全面小康社会目标的实现。
（一）、利润外流
1、铁路建设基金
1991年2月25日，铁道部发出第484号电称，“经国务院批准，自1991年3月1日起调整铁路货物运价。对属调价范围的整车货物按每货物计费吨公里2.5厘，在货票上单独填写，在收入报表上单独列报，作为铁路建设基金上缴铁道部”。在实际执行中，对属调价范围的整车货物按每车货物计费吨公里3厘收取。后来经过1992年、1993年、1998年三次上调，提高到3.3分。此标准一直维持到现在。
通过提高铁路运价提取铁路建设基金的政策实施以来，随着提取标准的提高，铁路运输量的不断增加，以及新建铁路不断投入营运，每年提取的基金总额不断提高，仅2004年一年就提取了184亿元的铁路建设基金。
这个政策出台的时候仅仅作为三年的应急性措施，现在情况与当时大不相同，仅从政策出台的目的及客观情况而言，铁路建设基也是应该取消的。2003年以来，中国社会科学院的岳福斌教授就提出要取消铁路建设基金。但因涉及到行业利益之争，所以直到现在也没取消。
2、煤炭价格
价格是市场经济的信号，它调节着生产、流通、分配和消费。在市场经济条件下，价格主要是由市场供求矛盾运动而形成的。我国是个经济转轨国家，市场经济体制是从计划经济体制转制过来的，价格也经历了一个从计划价格向市场价格转化的过程。在这个转化过程中，采取过“价格双轨制”这种价格形式。
由于各个部门的市场化改革进度不一样，导致煤炭的市场化进程不同程度的受到其它部门的制约。从形式上看，煤炭经济体制基本上已经市场化。因为从1993年起，国家明令煤炭价格放开，由计划定价改为指导定价。但由于电力部门的特殊性，国家一直没有放开电价，依然实行计划价格。目前，因水利发电受自然条件影响较大，及核电的未大量采用，所以火电仍然是我国电力供应的主要品种。这就决定了电力部门与煤炭行业有很强的关联度。
据调查的数据表明，我国原煤产量的52%用作发电。所以，电煤价格政策对煤炭企业影响极大。在煤炭供给超过需求时，煤炭价格下跌；当煤炭供给不足的条件下，政府限制煤炭价格上涨，致使行政化的电煤价格远远低于煤炭的市场价格。这就导致“价值规律”在煤炭市场的失灵，因为不能起到“削峰填谷”的作用，以致煤炭价格与价值严重背离。按照一年2亿8受国家价格调控的估算，50元一吨一年至少140亿。
3、煤炭税收
在改革开放前，我们实行的是一种少税种、低税率的政策，过去我们只交产品税，产品税的名义税率是3%，实际上支付是5.53%。
1994年税制改革之后，煤炭从产品税变成增殖税后，就增加了6个百分点税赋的增加。按说采矿的发展，国际上都是放在第一产业上的，就是低税率的。我们煤炭行业税赋很重，应该说最沉重的，因为加工业它抵扣量比较大，尽管是采用17%的税率，但是材料抵扣比较多，实际税赋没有煤炭多。
税改当年，煤炭行业比税制改革前多交了17.1亿，所以财政实行先征后返，决定每年给煤炭行业返回17.1亿，这只是表明的合理。1993年年底的煤炭产量是6个亿，而每年的煤炭产量基数是一直上涨的，到2004年已达19.56个亿，还是给煤炭行业返回17.1亿。并且这种返回是不公平的，因为只是返回给原中央所属的几十家重点煤矿企业。后来，虽然在1995、1998年又各增加10亿元煤企亏补。[2]
同时，财政在返回时又扣下几个亿作为转产基金——转产是产业结构调整，这是政府提供的公共物品，虽然提供公共物品是征税的重要原因，但是这里是“返税”而非“税”，不能拿应返给煤炭企业的税去做另一种财政预算。
（二）、煤矿安全
煤炭安全问题是最令人头痛的问题，也是花费精力最多的问题。仅2004年，全国煤矿共死亡6057人，百万吨死亡率为3.28%，明显高于世界其它主要产煤国家。[3]2005年比去年上半年还增加，而且重特大事故，百人以上的重大事故连续发生。[4]现在的煤炭事故不是一个地方出，而是到处开花：西北的陕西，东北的阜新，西北的新疆，河北的承德暖儿沟，还有广东的兴宁、河南的鹤壁、四川的华蓉山等接连出事。现在我们的煤炭产量占世界三分之一左右，但是死亡人数占世界80%以上，这与“以人为本”的科学发展观是格格不入。
现在是全国各地都出安全事故，而不是某一个省的问题出，这是一个从更深处值得研究的问题。这里既有管理上的问题（现在安全基金的统一使用，但是真正熟悉企业安全状况的只有企业自己，因此不可能使这种安全投入发挥最大的作用。），更有体制上的问题（如煤炭行业的利益外流，导致自身的积累不够，从而无法进行煤炭的安全生产投资。）。
（三）、矿区环境问题的严重性
1、水资源浪费严重
我国水资源与煤炭资源总体呈逆向分布，多数富煤地区都是贫水地区。据统计，目前我国有71%的煤炭矿区缺水，40%的矿区属严重缺水。据13个大型煤炭基地建设规划，2020年煤炭产量达到26亿吨时，需取用地表水403万立方米/日、地下水622万立方米/日，矿井排水175万立方米/日。若矿井水90%能够利用，届时水源缺口还将高达868万立方米/日，这意味着煤炭开发将产生与矿区农业、工业和生态环境争水的突出矛盾。
此外，水资源污染现象非常严重。据统计和推算，目前全行业每年排放各类工业废水约36亿吨，占全国废水排放量的10%以上；其中矿井水约32亿吨；洗煤废水约1亿吨；生活污水约5000万吨。煤炭企业（含矸石电厂）每年排放二氧化硫矿井水100万吨，约占全国年排放量的5%。
2、生态失去平衡
当煤层采空后，上部岩层发生变形，引起地表沉陷。据统计，全国矿井平均每采出1万吨煤造成地表塌陷0.2公顷，累计超过50万公顷。全国露天矿平均每开采1万吨煤挖损土地0.08公顷，排土场占地0.16公顷。全国煤矿每年排放瓦斯120～150亿立方米，占世界排放量的四分之一以上。现有煤矸石山3000余座，每年排放煤矸石约2.5亿吨，累计超过40亿吨，占压土地7万余公顷，煤炭工业是中国工业固废排放量和占地面积的第一大户。
我国近90%的煤炭资源分布在大陆性干旱、半干旱气候带，这些地区原生水土流失和土地荒漠化严重，植被覆盖率低，生态环境十分脆弱。随着开采强度的不断加大，地表水干涸、地下水位下降、生态环境进一步受到破坏。有专家曾严肃地指出：煤炭开发的投资风险不在煤资源，而在于水资源和生态环境的承载能力。
（四）、煤炭资源的利用效率
煤炭的自然储量我们不能把握，但是在这种资源的利用上，是可以发挥人的能动性。我国能源资源状况和开发利用程度与世界发展水平相比还存在着很大的差距，如果把煤炭的利用率搞上去，我们面临的能源压力将大大减轻，所以煤炭利用率个是更为只得关注的事情。
在一次能源中,煤炭资源是我国的主要能源资源,自1988年以来,我国煤炭的产量和消费量在世界上一直居首位,占世界总量的30%左右。但是煤炭资源的利用效率一直很低,主要体现在以下几方面:①回采率低,目前矿井回采率一般只有30%左右;②原煤入洗率低,只有20%左右,而原煤直接燃比重达70%;③综合利用率低,有效成分和伴生矿产未能利用,吨煤产值仅相当于先进工业国家的1/3～1/5
二、在科学发展观指导下的对策
“坚持以人为本，实现全面、协调、可持续的发展”的科学发展观,是对20多年改革开放和现代化建设经验的深刻总结，从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是在经济社会发展实践中得到的重要启示，也是实现全面建设小康社会的重要保证。它的的基本内涵，包含以下三个方面的内容：（1）要坚持发展，发展是硬道理。坚持科学发展观其根本着眼点是要用新的发展思路实现更快更好的发展。发展是硬道理，这是我们必须坚持的一个战略思想。中国解决一切问题的关键在于发展；（2）核心和本质是以人为本，要坚持以人为本，促进人的全面自由充分的发展；（3）要实现经济社会生态的全面、协调、可持续发展，这是其基本内容。
我们要“用科学发展观统领煤炭工业健康发展”[5]。一是要发展，要按照科学发展观的要求促进煤炭工业发展, 构建完备的产业链。发展是我们党执政兴国的第一要务，发展是硬道理。能源行业是国民经济的动力源，国民经济的运行必须要有动力源的基础，能源行业与国民经济的关系是辩证的。我国是一个“富煤少油少气”的国度，这就决定了我们的能源是以煤炭为主来实现现代化，从而煤炭行业的健康发展对国民经济的持续健康发展有着举足轻重的作用。二是要坚持以人为本的发展,加大安全投入。在生产过程中要高度重视安全生产，保护矿工的生命安全；同时要提高煤炭工人的生活水平。三是要全面、协调、可持续的发展, 发展煤炭工业清洁生产和构建循环经济体系。煤炭工业的发展必须遵循自然规律、经济发展规律和社会发展规律。从宏观来讲，作为一个工业行业和基础产业，煤炭工业的发展必须融入到国民经济发展全局中，融入到全面建设小康社会的总目标中，与经济和社会发展保持协调。
（一）、建立完备的煤炭产业链
煤炭资源到煤炭产品的最终转化，其产品的价值不断提高，构成一条煤炭完备的产业价值链。在我国，煤炭资源长期以来归政府所有并以行政方式划拨，煤炭企业却只能局限于煤炭资源的开采与加工；煤炭产品的转化分属电力、钢铁、化工与建材等行业；而煤炭产品的运输则由铁路、公路与航运部门承担。上述这些行业之间行政壁垒森严，煤炭企业根本无法按照自身发展的需要有效地获得煤炭资源，也难以按照投入产出效果来提供增值最大化的产品，从而一条完备的煤炭产业价值链被严重的截断了。产业链的不完备导致外部性,当然,这种外部性是因为政府的干预,而致使价格不能传导,才产生的特殊外部性。我国煤炭产业价值链的局部化带来严重的负面影响：第一，导致煤炭企业难以获得较高的煤炭附加值；第二，产生了额外的运输需求，而有限的铁路运力又制约了煤炭企业的发展。
建立完备的煤炭产业链有利于解决诸如铁路建设基金、价格差及煤炭税收等一系列煤炭行业的利润转移问题。要想确保我国煤炭产业的可持续发展，应该通过相关者利益主体的共同努力，优化煤炭产业价值链。正如岳福斌教授提出的，要实行煤电运一体化，使他们形成一个利益共同体。煤电运一体化后，形成一个大的集团，能够使政府的体制障碍弱化，这种特殊的外部性在一定程度上缓解。在集团内部资源得到优化，使原来分裂的行业现在都能得到社会平均利润；而不能一体化的，利润则低于社会平均利润，这样在社会上形成利润二重化现象。
（二）、安全政策方面
煤矿安全问题中央领导很重视。加大安全投入是必要的，因为安全投入和事故率是成反比的。
我们要严格执行《若干意见》的规定，按照企业负责、政府支持的原则，完善中央、地方和企业共同增加煤矿安全投入的机制，争取建立一个全社会立体安全保障体系。安全投入资金的来源，明确了三种：（1）企业按规定提取；（2）国家在预算内安排；（3）地方财政配套安全。同时，《若干意见》还规定，财政税务部门要尽快制定实施办法，对瓦斯（煤层气）抽采和利用实行税收优惠。这一政策也等于相对增加了安全性投入。前段时间，中央又拿出十几个亿的资金投入安全问题。[6]
（三）、发展煤炭工业清洁生产
我国《清洁生产促进法》于2003年1月1日起施行，标志着清洁生产步入了法制化轨道。为促进清洁生产的施行，2003年底国务院办公厅转发了《关于加快推行清洁生产的意见》，要求煤炭行业作为重点行业制定清洁生产推行规划。对于什么是清洁生产，《清洁生产促进法》规定：本法所称清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。
《清洁生产促进法》以法律形式明确了必须实施清洁生产的情况：污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过经有关地方人民政府核定的污染物排放总量控制指标的企业，应当实行清洁生产审核。达不到国内煤矿清洁生产平均水平的煤矿，国务院和省级经济综合部门要通知其限期整改，整改期间要限制煤炭开采和销售数量。对逾期仍不能达到清洁生产标准要求的，将责令其停产整顿。
大多数的煤炭企业由于技术和装备水平相对落后，工业污染物尚未实现完全达标排放，因此煤炭企业是实行清洁生产审计最必要的行业之一。同时由于清洁生产能够推动技术进步，大幅度降低能源和资源消耗，减少生产为环保和生态补偿付出的代价，在提高环境效益和社会效益的同时，能够产生显著的经济效益，因此清洁生产必然最受企业欢迎。
（四）、构建煤炭循环经济体系
所谓循环经济,本质上是一种生态经济,它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。其基本含义是在物质的循环利用基础之上，按照自然生态系统中物质循环共生的原理来设计经济体系，通过废弃物交换和使用将不同企业联系在一起，形成“自然资源-产品-消费-再生资源”的物质循环过程，所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，从而使生产和消费过程中投入的自然资源最少，将人类活动对环境的排放或危害降低到最小程度，即实现低投入、高效率和低排放的经济发展。因此，循环经济可以看做是对物质闭环流动型经济的简称，它以物质、能量梯次使用为特征，在环境方面表现为低排放，甚至零排放。“减量化、再利用、再循环”是循环经济最重要的实际操作原则。
循环经济是由环境与资源危机而提出,并进而扩展到国民经济与社会整体的协调发展层面,其目标是实现资源合理利用和社会的可持续发展。因此,循环经济是人类进步的战略性基本理论,政策性基本对策,是在更大层面和领域(国民经济与社会整体协调发展) 对可持续发展的自觉认识和能动行为。循环经济是一种以资源的循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。发展循环经济符合科学发展观的要求，是缓解中国资源约束矛盾的重大举措，是减轻环境污染的有效途径，也是应对贸易保护主义的迫切需要。
可再生资源开发体现为资源循环利用示意图 [图二]
以上几方面只是从直观上提出的解决思路，但是现在我们的社会已于改革开放时期不同。一般地说，大规模的社会变革总会涉及到两个相关的过程：一个是体制的变革，也就是一套有关社会生活规则的改变；二是社会力量构成的变化。但在社会变革的不同阶段上，这两个过程的关系是不一样的。现在体制的变革虽然仍在继续进行，但新形成的社会力量及其组合关系已经开始逐步定型下来了，并且在强有力地影响着改革的方向和实际的进程。其结果就是，改革的过程越来越多地被一些社会力量集团所左右，甚至一种扭曲改革的机制已经在开始形成。
在利益集团主导的社会社会变革中，以上的建议是否能起效，关键在于对各利益集团进行有效的引导和协调。否则，将不可避免的出现“改革陷阱”。[7]如煤炭的利益外流问题、安全问题等都是因为没有专门的利益代表而出现的被其它利益集团的瓜分现象。
[1]资料来源《2004年中国能源发展报告》【M】 中国统计出版社2004年12月第一版 p37页。
[2] 岳福斌教授的《煤炭企业税收存在的问题几解决思路（征求意见稿）》。
[3] 最新统计数字显示，2004年美国产煤近10亿吨，但煤矿安全事故中总共只死亡27人。实际上连续3年来，美国煤矿安全事故的死亡人数都低于30人，每百万吨煤死亡人数在0．03以下。
[4]历史上曾有过一段——60年代，那时刚刚发展煤炭工业，比较混乱的，后来就没有这么大事故集中的阶段。
[5]马凯：《促进煤炭工业健康发展——〈国务院关于促进煤炭工业健康发展若干意见〉学习体会》【M】 中国煤炭工业出版社 2005年 。
[6]岳福斌：《煤炭工业健康发展与政策环境优化》。
[7]“改革陷阱”是指这样一种现象：为了克服某种弊端而出台一种措施，过一段时间后，弊端死灰复燃，结果是该种弊端和为了克服弊端所采取的措施一起强化原来的弊端。
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