当前我国征地制度存在的主要问题及对策建议

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土地问题是农村问题的核心。土地制度是农村的基础制度，而征地制度又是农村土地制度的重要方面。随着工业化、城市化进程的加快，建设用地需求量很大，将不可避免地继续征收大量农村土地。征地直接关系到亿万农民的切身利益，事关社会和谐稳定大局，是当前的热点和难点。　　一、当前征地实践中存在的主要问题
　　（一）农村土地产权转移时利益分配不均
　　2007年，国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起3157人次，其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次，分别占87.49%、87.33%。群众反映强烈的问题主要包括：一是补偿标准偏低。现行征地补偿安置标准主要是以种植主要农作物的产量和产值来计算的，且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征用前三年平均产值的30倍。征地补偿安置费用在国有土地出让总价款及征地成本中所占比重较低。据调查，东部、中部、西部地区被征地农民得到的土地补偿和人员安置费用占土地出让总价款的比例分别为16%、18%、12%。二是有的地方的安置资金、住房等到位不及时。三是安置方式单一。以货币安置为主，农民可选择的安置方式少。四是对被征地农民长远生活保障缺乏考虑。
　　（二）对“公共利益”的范围缺乏明确界定
　　我国《宪法》和《土地管理法》都规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”，哪些建设项目用地不是为“公共利益”，“公共利益”成了一个高度抽象的概念。部分地方政府以地生财，不管是否为了公共利益的需要，都大量动用征地权，造成土地征用后待价而沽，或低价招商争税源，因资金不到位而闲置土地，造成土地资源的严重浪费。据国土资源部概算，目前我国土地征用后的利用率只占征地总数的67%，30%以上处于“批而未征”、“征而未用”的状态。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020）》，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷（400万亩）。
　　（三）征地审批程序需要精简
　　征地审批要自下而上层层会审、签字、盖章。征地前期的用地预审要进行用地规划选址、勘测定界、占用耕地和基本农田论证听证、补充耕地和补划基本农田等一系列工作程序，在征地报批时有相当一部分工作重复。
　　（四）征地实施程序需要认真落实
　　由于制度与机制的缺陷，被征地农民与政府处在不同等的地位，从土地是否征用、何时征用、因何征用，到补偿费的确定、分配及人员安置、住房安置等，农民作为独立的权利主体都处于相对被动的地位。国土资源部明确规定，征地实行报批前的拟征地公告和批准后的“两公告”、“一登记”制度，有的地方感到操作不方便，往往落实不好，群众意见较大。
　　（五）征地补偿安置政策不统一
　　1991年，国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。该条例虽于2006年作了全面修订，但补偿安置标准明显低于其他建设征地，在补偿安置方式上采用的是先期补偿、后期扶持的方式。铁路建设中多采取征地等资金包干方式，中央政府往往只承担部分资金，而有的地方政府发展心切。在财力有限的情况下往往压低征地补偿安置标准。这就在一些地方特别是经济欠发达地区形成了重点建设项目与一般建设项目征地补偿方式与标准的差异，导致了同地不同补偿价等问题。
　　（六）被征地农民未与城镇居民享受同等的城市公共资源及社会保障
　　在城乡分割的二元体制下，土地是国家赋予农民社会保障的载体。在城市化进程中，由于征地补偿偏低以及面向被征地农民的社会保障体系的缺损，导致被征地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，再加上就业得不到保障，又无法享受与城镇居民同等的城市公共资源及社会保障权利，于是成为“上班无岗、种田无地、低保无份”的“三无”农民。
　　二、近年来各地改革和完善征地制度的探索
　　（一）关于征地补偿标准
　　1.综合确定统一年产值。这种做法仍然以产值倍数作为测算费用的办法，但在确定年产值标准时，不仅考虑农用地的实际产值，也考虑了当地经济发展水平和被征用土地所在区域等因素。黑龙江省自2000年开始就在全省实行了公布各市、县主要地类的征地统一平均年产值标准（旱地400－600元，亩，菜地1500－2000元／亩）的做法。温州市实行统一的市区征地区片价（60000元／亩），所辖县实行统一年产值标准（1700－2200元／亩），并分类确定不同的补偿倍数（16－30倍）。重庆市从2005年开始。就以区县（自治县）为单位实行综合年产值，但对主城区范围实行统一的年产值。
　　2.按地域确定征地补偿标准。这种做法体现了统一年产值与区片综合地价二者的特点，是一种两者结合的探索。广东省佛山、顺德就是采取直接确定不同区域、不同地类综合补偿标准（10－20万元／亩）的办法确定征地补偿费。
　　3.实行区片综合地价。区片综合地价的补偿方式，既维护了农民集体拥有的土地权利，又考虑了市场经济条件下土地补偿应考虑的相关因素，同时也保证了被征地农民生活水平不降低的实际需要。如浙江省义乌市1998年就开始进行这方面的征地试点工作。重庆市从2008年1月开始。对土地补偿费实行区片综合地价。
　　4.货币补偿附加实物补偿。这种做法是在进行货币补偿的同时。对被征地农民集体进行实物补偿，大多采取留地安置的方式。即在符合规划的前提下，优先安排部分土地，由被征地农民集体和农户进行开发经营，取得稳定的收益。留用地所隐含的土地价值往往高于支付的征地补偿费，本质上是对法定补偿标准测算费用不足的补充。如温州市规定“安排一定的用地计划，优先用于解决被征地单位从事开发经营、兴办企业用地”，按人均占用面积计算，最高不超过120平方米，人，并对留用地指标中二、三产业的比例做出了规定。
　　5.协议确定征地价格。这种做法是由用地单位与被征地农民集体直接协商，参照不同地段的市场价格确定征地补偿标准。如广州市征地即采取这种形式。
　　6.集体土地使用权入股。上海市从高速公路建设项目人手，参照征用该土地应支付的征地补偿费确定土地使用权价值，采取集体土地使用权合作方式。由被征地的农村集体经济组织以土地使用权参与项目合作，参照当地从事农业生产平均收入水平，由项目公司每年支付土地合作的回报。山东济南市对被征地农村集体经济组织的补偿，由有限期补偿改为无限期（没有年限）补偿，由一次性补偿改为年年补偿（每年1200－1800元／亩），90%以上的村民代表赞同实施长期补偿的办法。
　　这些创新做法为国土资源部在全国范围内开展制定征地统一年产值和征地区片综合地价工作拓展了思路、奠定了基础。国土资源部已正式发文，要求全国各地从2009年1月起全面实行征地统一年产值和征地区片综合地价。
　　（二）关于被征地农民的就业培训和社会保障制度
　　通过加强被征地农民的就业培训和完善社保体系确保被征地农民的长远生计，是征地制度改革的重点内容。
　　为促进被征地农民就业，重庆市制定了促进被征地农民就业的培训补贴、岗位补贴、小额贷款等一系列激励政策，对被征地群众提供免费的就业技能培训，对通过培训并实现稳定就业的给予一定的经济奖励。鼓励被征地农民自谋职业、自主创业和灵活就业，开展创业辅导，加强就业服务，帮助其申办工商执照、办理税务登记等手续，并给予灵活就业人员各项优惠和扶持政策。依托工业园区和社区，大力开发适合被征地农民的社区就业岗位和公益性岗位，优先保障其实现就业，努力消除被征地人员家庭“零就业”现象。
　　许多省、市建立了被征地农民社会保障制度。青岛市将现有符合《土地承包法》规定、被征地时享有第二轮土地承包权且被征地后村人均农业用地少于0.3亩的农村集体经济成员中的被征地农民，都纳入了农村社会保障覆盖范围，从而使新的被征地农民都纳入了养老保险体系。2008年，重庆市全面建立了直接对接城镇企业职工的被征地农转非人员基本养老保险制度，在征地时做到“应保即保”和“即征即保”。同时，在群众自愿的前提下，将1982年以来的约100万被征地农转非人员全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系，按不同的被征地时间段，个人缴纳参保费用的20%－50%，最高金额为20500元，财政给予80%－50%的参保资金补贴。被征地农转非人员参加社保并达到法定退休年龄后，按月领取不少于450元的养老待遇，并和企业职工一样享受高龄增发待遇和死亡待遇。上述社会保险资金，除征地的土地补偿费、安置补助费外。还通过在国有土地有偿使用收入中计人“征地统筹费”等方式，由政府予以保障。
　　（三）关于征地程序
　　在征地程序上，除继续坚持严格的征地批后“两公告一登记”的实施程序外，还增加了在征地批准前就应告知被征地农民征地情况并确认征地调查结果的程序，使征地程序更为公开、透明，保障农民的知情权。
　　江苏省先由用地单位与被用地单位所在的市（区）人民政府协商，达成征地协议，再由市（区）政府、国土局、用地单位与被征地村、组共同洽谈形成“征地一书三方案”。由于征地前已与被征地村组就征地补偿安置措施等达成协议，征用土地方案批准后实施顺利，避免了因征地补偿标准的异议而引起的工作反复。2003年以来，重庆市建立了征地安置补偿资金前置审批制度。征地补偿资金在征地报批前必须预先存入指定银行，否则不予审批，有效地减少了拖欠被征地农民安置补偿费的现象。
　　由于征地前期调查与征地批准公告后进行补偿登记阶段间隔时间较长，不少地方出现了农民“抢栽、抢种、抢建”等现象，给实施征地补偿安置工作带来了很大难度。黑龙江省为解决这一问题，实行了“征地预公告”制度，即在征地前期调查后征地方案编报前，通过召开村民代表大会等形式，发布征地预公告，告知拟征用土地的地点、范围等基本情况，公布地上物清点情况，各方认定后作为编报“征用土地方案”、进行征地补偿登记的依据。
　　三、我国征地制度改革的思考和建议
　　征地制度改革涉及农民土地权益的保护和城乡统筹协调发展，在党中央的高度关注和领导下，征地制度改革已经取得了可喜的进展，但仍须深化改革。
　　结合征地工作实际，我们提出以下六个方面的建议：
　　（一）提高征地补偿标准，推行安置方式的多样化
　　征地补偿按土地原有用途、使用产值倍数法确定补偿费用，不符合土地估价原则，也不符合市场经济交易规则。征用农村土地的土地补偿费用不仅要考虑土地的自然属性，还要考虑土地的社会属性，即土地在城市中的区位、交通等因素；安置补偿费用还要考虑征地给农民带来的就业损失和生活福利损失，考虑城市支持农村、城乡统筹协调发展的需要，提高征地补偿在本质上是让被征地农民享受城市快速发展带来的经济效益。应坚持同地同价的原则，全面落实征地区片综合地价，凡经济社会发展水平相近区域的土地，即便是国家重点工程和大中型水利水电工程征地，其征地或建设用地补偿价格应相同，不因其用途、规划限制等因素而有所区别。同时，要逐步、适度提高对直接支付给被征地农民的补偿安置费用在征地成本、国有土地出让综合价款中的比例。
　　目前，我国的征地补偿安置机制是以货币补偿安置为主，就业安置为辅。从长远来看，这种机制会产生严重的社会问题，应逐步转变为以就业安置或保险安置为主，货币补偿安置为辅。在就业安置方面，应积极拓宽被征地农民的就业面，引进劳动密集型产业，解决被征地农民的就业安置问题。
　　在住房安置方面，应引人农房补偿安置价格评估机制，并因地制宜地实行货币安置或还房安置等方式，切实保障被征地农民宅基地的用益物权。
　　（二）大力推行被征地农民社会保障制度
　　《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）明确指出，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。目前，全国只有18个省（自治区、直辖市）建立了被征地农民社会保障制度，尚未建立的地方应认真做好被征地农民的社会保障工作：一是征地补偿安置方案从货币安置为主改为社会保障安置为主：二是征地涉及被征地农民安置，没有实行社会保障安置的，不得批准征地；三是实行征地补偿费预存制度。
　　（三）逐步缩小土地征收范围
　　征收应以公共利益为目的，国家应明确界定公益性和非公益性的范围，建议：国家征收农民集体土地，应当严格用于不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目。
　　（四）进一步规范征地管理
　　一是切实加强农村土地管理，强化基础工作。征地制度改革要体现以地以物为主的指导思想，就必须按照统筹城乡土地管理、城乡土地管理并重的思路，切实做好农村土地和房屋在规划、建设、权属登记等方面的动态管理，为征地补偿安置提供基本依据。二是提高征地工作透明度。在项目用地前期准备阶段，严格落实拟征地公告制度，包括拟征土地的范围、面积、征地时间、补偿标准等。这样既让被征地农民享有知情权、参与权，又通过拟征地公告实施有限期的冻结，明确对“抢种、抢栽、抢建”现象不予补偿的原则。在国土部门或征地机构对拟征土地的面积、地类、权属进行调查和确认后，即与被征地集体组织和农民签订征地补偿协议，并将此作为征地报批不可缺少的要件，没有征地补偿协议不予办理报批手续。这样既充分尊重了被征地集体组织和农民的意志及财产权，又使征地批后实施有了补偿依据，消除了补偿纠纷隐患，还为征地批后核查奠定了基础。三是提高征地审批效率。凡是用地预审时做过的工作，用地审批时都不再重复做。对单独选址项目也应相应进行改革，建议国家在审批建设项目的同时审批其用地规模，有工期要求的工程用地在征地补偿费到位且征地报件经有审批权的政府所属国土部门审查通过后，即可先行用地。
　　（五）大力发展集体建设用地使用权市场
　　我国正处于加速城市化发展阶段，建设用地的增加、土地增值收益的分配和集聚具有客观必然性。因此，加快征地制度改革必须与新的建设用地供应模式同时推进、配套改革。随着征地范围的约束和农地保护制度的完善，目前使用效率不高、使用效果欠佳的各类集体建设用地，必然成为保证建设用地供应的重要来源。事实上，集体建设用地已经大量进入市场。只不过因缺乏明确的法律依据而显得混乱和无序，被称为“隐形市场”或“灰色市场”。在经济发达的长三角、珠三角、北京周边地区，集体土地以出租、转让、联营、人股和抵押等多种模式进入市场，参与利益分配，成为土地资源配置中的一股重要力量。2008年12月，重庆市成立了全国首家农村土地交易所，首场地票交易取得圆满成功。可见，发展集体建设用地市场、建立城乡统一的土地市场是加快征地制度改革的重要突破口。当前，应在落实最严格的耕地保护制度的前提下，抓紧构建集体建设用地使用权市场的发育模式，建立集体建设用地的价值分配机制和集体建设用地使用权市场的监督管理机制，注意集体建设用地流转收益分配与征地安置补偿收益分配的衔接。
　　（六）建立国家对西部地区征地补偿经费的财政转移支付制度
　　各级政府对于适度、逐步提高征地农民的补偿都没有异议，但关键的问题在于补偿的资金从哪里来。我们建议可以通过财政转移支付的方式来解决由此出现的缺口问题；同时，充分考虑西部地区的财力困难，建议中央和地方财政对西部地区的铁路、水利及其他重点基础设施建设项目的征地补偿安置予以倾斜或补贴，以确保工程进度，维护被征地农民利益。
　　首先可以采取中央财政一般转移支付的方式，这符合工业反哺农业、促进西部大开发、支持西部承接产业梯度转移的方针。其次可以采取专项转移支付的方式，尤其是对一些大型基础设施的建设，中央财政可列支专项经费或提高补偿的标准。最后。地方财政也可在自己的范围内进行财政倾斜。尤其是对社会保障和养老等问题提供财政支持。

作者：课题组 来源：《中国党政干部论坛》2009年第4期

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