我国现行户籍制度改革刍议

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　摘  要：现行的城乡二元的户籍制度是影响“三农”发展的重要原因。推进户籍制度改革是解决“三农”问题，建设社会主义新农村的关键所在。本文针对现行户籍制度存在的种种弊端，分别从短期和长期两个角度提出了推进与深化户籍制度改革的若干建议。　　关键词：户籍制度，二元制，农民工
　　农村剩余劳动力向城市的顺利转移是建设社会主义新农村的一项重要措施。但是，我国长期实行的城乡隔离的户籍制度严重制约了城乡之间人口和要素的自由流动，严重阻碍了城乡一体化进程。随着新农村建设的深入开展，进行户籍管理制度改革，建立城乡统一的户籍制度再次成为社会关注的焦点，这也是建设社会主义新农村的关键步骤。
　　一、现行户籍管理制度的弊端
　　我国现行的户籍管理制度是计划经济的产物，这项户籍管理法规将人口划分为农业人口和非农业人口，分别持有农业户口和非农业户口，并以此作为政府对农村人口涌入城市进行行政调控的最重要手段，从而限制了人口的自由流动。与划分不同户口相连的是一系列明显偏向于非农业人口的各种福利制度，如住房、公费医疗、就业、入学等都带有浓重的计划经济色彩。这种“泾渭分明”的二元户籍制度维护了社会稳定、控制了城市人口的过快、过猛增长，保证了城市工业发展的资源供给，为促进工业化发挥了巨大作用。但是，随着改革开放的逐步深化，尤其是当前我们已经到了工业反哺农业、城市支持农村、建设城乡统筹的和谐社会的关键时期，这种户籍制度对我国社会发展的弊端也就越来越明显。
　　第一，束缚了人口的自由流动，延缓了农村人口城市化进程。在现行的户籍管理制度下，人口流动的成本，尤其是农村居民要拥有城市户口所需付出的成本十分巨大。近年来，一些大城市相继进行了户籍制度改革，适当降低了落户门槛，但对一般的劳动者还是进行了严格的转入限制。由于他们缺乏学历、技能、资金，被剥夺了自由迁徙的权利。最典型的就是农民工兄弟。虽然他们对城市建设做出了很大贡献，但是难以在城市定居，无法得到城市人的身份。劳动力的非自由流动将大量的农村人口滞留于农村，延缓了我国农村人口城市化的进程。
　　第二，限制了劳动力要素的合理配置，阻碍劳动效率的提高。生产要素的自由流动是市场经济的必要前提，但是我国的户籍制度将劳动力市场人为地进行了分割，阻碍了要素的自由流动和资源的最大化配置，限制了农村劳动力在产业间、地区间的合理配置。市场配置劳动力资源的渠道被人为阻断，这严重阻碍了劳动效率的提高，也与市场经济的本质要求相违背。在现行的户籍制度下，劳动力要素被“身份”的因素凝固化，拥有城市户口就会有更多的求学和就业机会。很多城市的劳动力几乎垄断了一些行业的就业岗位，而大部分拥有农村户口的劳动者即使涌入城市，他们也只能从事一些待遇低、劳动强度大的工作，这不利于劳动力要素在全社会范围内的优化配置，损害了经济效率。
　　第三，抑制了农业现代化，制约了农村经济的良性发展。农业发展的根本途径是改造传统农业，将现代农业的要素引入农业经济，通过农业的产业化、现代化，提高农业的劳动生产率。这意味着必然要从农业中剥离一批劳动者扩充到非农行业中，补充到工业、服务业等行业。只有农村的剩余劳动力得到顺利的转移，才能为农村经济的良性发展奠定坚实的基础。而当前的户籍制度是农村剩余劳动力流动和转移的主要障碍。大量的农村剩余劳动力长期得不到转移，滞留和束缚在土地上，农村人口负担过重的状况无法得到根本改善，阻碍了传统农业向现代农业的转化，不利于农业现代化的有效开展、推广和实施。在市场和资源的双重约束下，现阶段促进农民增收的根本途径是减少农村人口。大量隐性失业者的存在，使农民增收变得难上加难，农民的生产积极性无法得到有效调动，从而制约了农村经济的良性发展。
　　第四，不利于现代化建设与和谐社会的构建。改革开放以后，庞大的农村剩余劳动力涌向沿海城市，为沿海地区的建设做出了巨大贡献。这说明，剩余劳动力的自由流动不仅能为农村的发展建设做出贡献，也是整个国家的经济发展和国力强盛的必要条件与必由之路。在现行的户籍制度下，不同的户籍身份还意味着教育、医疗、就业、社会保障、养老保险等一系列的不等同的社会待遇和福利制度，以及在参与政治选举和社会管理方面不相等的社会权利，这些与构建社会主义和谐社会的初衷相违背。因此，打破户籍的二元制度和城乡的二元界限，实现城市居民和农村居民的自由迁移与流动是我国进行社会主义现代化建设和构建和谐社会的重要基础。
　　二、改革现行户籍制度的基本原则
　　第一，维护农民利益的原则。户籍改革任务艰巨，涉及的内容也复杂繁多，在改革过程中一定要维护农民的利益，将切实解决农民问题放在首位。户籍改革的核心和重点是农村人口的迁移问题，往哪迁移?迁移多少?迁移到城市的居民能否享受到城市居民同等的待遇，在确定户籍改革的目标、速度、手段时，都要以能否有利于解决农民的实际问题，能否有利于维护农民的利益为基点。“三农”问题的核心是农民增收问题，改革户籍制度正是解决农民增收的有效途径。要充分发挥户籍改革在新农村建设中的重大作用，为彻底解决“三农”问题奠定基础。
　　第二，平稳过渡，循序渐进的原则。改革户籍制度是大势所趋。但是，改革的步伐不宜太快，不能急于求成，要稳妥、渐进地推行。鉴于目前我国农村和社会经济发展的状况，户籍制度改革应采用渐进方案，从而平稳完成从城乡分割的户籍制度向城乡统一的户籍制度过渡，而不是在短时期内建立完全的城乡统一的户籍制度。目前我们进行户籍改革的目标应该是放松城市户籍制度的限制，使进入城市的农民与城市的居民享有同等的待遇和权力。建设社会主义新农村的一个主要目的是使农村居民生活得更好，保证农民收入的大幅增长和农民民主权利的提升，使城乡居民享有平等的权利。如果在户籍改革中操之过急，步伐过快，反而会使改革所产生的结果违背其初衷，与社会主义新农村建设的目标相背离。
　　第三，户籍改革与经济发展水平相适应的原则。户籍改革的力度总体上应与当地的经济发展水平相适应，要充分考虑到城市基础设施的承受能力。在城市承受能力有限的情况下，完全地放开对户籍的管制，在目前乡镇企业吸纳能力有限的情况下，会导致大量农村人口涌入城市，必然会带来城市交通拥挤、水电供应紧张、社会环境和治安恶化等一系列问题，这会使户籍改革取得适得其反的效果。在户籍制度改革过程中，要与城市的总体规划目标、人才引进政策、资本与产业发展目标相适应。总之，可以通过户籍制度改革，使城市实现人才、资本和产业结合的目标，朝着总规划的目标良性发展。
　　第四，逐步实现公民的迁徙自由和居住自由的原则。城乡居民的自由迁移和劳动力的自由流动是市场经济运作的必然要求。户籍改革不仅要为农村剩余劳动力向城市转移创造条件，也要为城市居民到乡村居住和生活提供便利。在循序渐进地进行户籍改革的步伐下，要明确户籍改革的最终目标是实现公民的迁徙自由和居住自由，这是势不可挡的大方向。
　　三、推进户籍制度改革的主要思路
　　近年来，各地在推进户籍制度改革过程中出台了很多政策。在2008年两会期间，公安部联合国家发改委、劳动和社会保障部等14个部委协商关于户籍改革的相关事宜。《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》已经形成，并在不断地修改和完善中。推进户籍改革的基本思路是要确立好短期和长期的目标与任务。户籍改革的长期目标是建立与市场经济体制相适应的户籍制度，实现城乡居民的迁徙自由与居住自由。在短期内，户籍改革必须为实现这一长期目标做各种准备和配套工作。
　　（一）短期内应做的工作
　　一是加快大中城市的建设和发展，提高大中城市吸纳人口的能力。二元户籍制度的改革势必引起农业剩余劳动力的城市化转移。因此，要大力发展城市经济，积极发展社区经济和个体私营经济，创造更多的就业机会。要加强城市基础设施建设，完善城市的服务功能，为接纳农村富余劳动力奠定基础。二是加快小城镇建设，为农村剩余劳动力转移开辟新的途径。为了避免大规模的劳动力迁移对大城市造成的影响，可以采取折中方式。将农村的剩余劳动力大部分迁移至小城市，在保证大城市人才需要的基础上，小城市首先吸纳一部分劳动力，缓解大城市吸纳人口的压力。三是建立覆盖城乡居民的社会保障体制，逐步剥离户籍的“附加”功能。增加公共财政对农村社会保障事业的投入，保证迁移的农民能够享受到与城市居民同等的权利和社会待遇，切实解决迁移的农民及其子女接受教育的问题。针对进城务工人员流动性较强的特点，可以对其设计出一项较为灵活的保障制度体系，必要时可以将他们退回农村。在账户设计上，要考虑到地区间账户的流转和衔接问题。四是加强劳动力转移的管理和引导。劳动力转移是一项巨大的系统工程，解决不好会给社会和城市的发展带来极大的压力，产生严重的负面作用。为了避免盲目的流动给交通运输和城市带来的压力以及对农民自身产生的不必要损失，政府要加强对劳动力转移的管理和引导。要完善各地的劳动力市场，加强信息的搜集和发布工作，定期为劳动者提供就业指导、职业培训等服务，尽量为农民节省寻找工作的时间和成本，建立健全劳务中介机构，引导劳动力的合理流动。
　　（二）长期内应做的工作
　　户籍改革的最终目标是完全消除目前实行的二元户籍制度，实现城乡一体化的户籍管理制度。为此，户籍制度的改革在长期内应做好以下工作：一是取消农业户口与非农户口的区别，实行全国统一的中华人民共和国户口。以出生地为登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口为基础的户口登记制度和以身份证、出生证为主的管理办法，逐步打破城乡分割的二元管理结构，逐步形成具有中国特色的户籍登记、迁徙、管理制度。二是真正实现迁徙自由，并将其写入宪法。以宪法修正案的形式将迁徙自由确定为公民的一项基本权利，这是国际上通行的做法。彻底废除现有户籍管理制度中对户口迁移的各种限制，恢复公民自由迁徙的基本权利，赋予公民自由迁移随地定居的基本权利，体现公民的权利意识。三是制定新的《中华人民共和国户籍法》（以下简称《户籍法》），使户籍管理步入法制化轨道。制定一部与社会主义市场经济相适应的《户籍法》，将户籍制度改革纳入法律框架，使户籍改革有法可依。《户籍法》应以城乡居民身份平等为出发点，将居民的居住自由和迁徙自由以法律形式固定下来。通过法律形式引导人口的合理流动。《户籍法》应包括以下内容：公民拥有依法迁徙入籍的自由，只要在拟入籍地有稳定的住所，或有稳定的工作，或有直系亲属、监护人承担赡养、抚养、监护的义务，就具备了取得入籍居住资格的基本条件，准许申请入籍居住。取得某地户籍后，即与当地居民在租赁、购买住宅、求职、工作、受教育、婚姻生育、参与公共政治社会生活、休憩等方面享有平等的权利。四是实现户籍管理信息化。应建立一种高位系统，实现全国人口信息联网和户籍管理信息化，并逐步将公安机关的人口信息网络与人事、劳动、计划生育、工商、银行等重要部门联网，组成更大的互联网络，及时掌握人口、职业、行业等变动项目，从而随时随地了解各类人口的动态信息，为人口管理、经济建设和社会发展提供更好更及时的服务。
　　参考文献：
　　[1]郑周健.循序渐进的户籍制度改革与建设和谐新农村[J].内蒙古社会科学，2007，（01）.
　　[2]王剑、刘正良.新农村建设目标下的户籍制度改革[J].理论探讨，2007，（04）.
　　[3]杨士进.新型户籍制度的形成、演变及其反思[J].北京党史，2008，（02）.
　　[4]胡晓东.户籍制度改革的几点思考[J].湖北警官学院学报，2007，（07）.
　　（作者简介：邵晓琰（1977-），女，辽宁大连人，大连交通大学爱恩国际学院讲师，博士，研究方向：财政学。）

作者：邵晓琰 来源：《经济视角·下半月》2009年第11期

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关键词：户籍制度 制度改革 社会主义市场经济 中华人民共和国 劳动和社会保障 制度 改革 户籍 刍议