金融危机中期对我国税收政策的思考

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摘  要：金融危机发生至今已有一年多，国外经济依然低迷，而国内经济已经开始复苏。在金融危机爆发期和深化期，政府施行了“救火式”的财政政策，取得了良好的效果。随着国内外经济环境的改变，原有的宏观政策也应进行相应调整。税收政策无“挤出效应”，有利于恢复民间投资；能促进经济结构转型，有利于经济的持久健康发展，在金融危机中期可以发挥比政府直接投资更大的经济作用。政府在侧重运用税收政策的同时，还应该积极推进税制改革和严抓税收征管。　　关键词：金融危机，中期，税收政策，出口
　　2008年9月最先从美国发生的金融危机迅速蔓延全世界，从而带来了一场严重性仅次于1929～1933年以来的全球大萧条。我国政府积极运用包括税收在内的宏观调控手段，对经济复苏产生了有效的刺激作用。随着金融危机中期的到来，我国税收政策也需要相应作出调整。
　　一、世界金融危机对我国的影响
　　此次金融危机对我国经济的冲击，比上世纪末亚洲金融危机严重得多。金融危机首先使世界主要国家和地区如欧、美、日等陷入经济衰退，有效需求不足，进而导致我国出口额大幅下降，国内产能过剩，经济发展减速，并产生失业等一系列问题。
　　其实，早在1997年发生亚洲金融危机时，学术界就曾指出，我国宏观经济运行告别了过去的短缺经济，拉动社会需求已成为当前国民经济增长的主要突破口。经过了12年，我国经济的外界依赖程度却进一步提高，现在出口占GDP的比重上升至37%，翻了一番。
　　当资本主义世界再次爆发经济危机时，出口的“急刹车”给国内经济和社会带来一系列严峻问题。不少外贸企业开始转向国内市场，企业间竞争加剧。一方面，企业库存激增；另一方面，价格战频频爆发，利润微薄难以维持经营。更多的外贸企业没有足额订单又无法打开国内销路，只能缩小自身规模，纷纷开始停产、裁员，进入“冬眠”。大批竞争力较弱的中小企业则被淘汰出局，倒闭或转行。国内就业形势变得雪上加霜，出口企业大概有七八千万人就业，出口每下降10%，就意味着近1000万人需要寻找新的工作，周期性失业严重。
　　二、我国税收政策调控及效果评价
　　为了国民经济平稳运行，居民生活水平少受负面影响，国家采取积极的财政政策和宽松的货币政策进行大力调控。如中央出台了共计约4万亿元投资的10项措施，以拉动国内需求增长；取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点等。
　　税收调控是财政政策的重要组成部分。金融危机以来，积极的税收政策调控主要有：
　　1.全面启动增值税转型，从生产型转向消费型
　　消费型增值税原来只在东北和中部地区试点，2009年1月1日起，正式推广到了全国。消费型增值税允许企业购进固定资产的进项税额抵扣，减轻了企业特别是生产制造行业企业的税负，增强了企业的活力和竞争力。增值税的转型，减少企业1200多亿元的税收负担。
　　2.针对外贸市场持续疲软，七次提高产品出口退税率
　　自2008年8月至今，共七次提高出口退税率，以应对国际金融危机造成的对外贸易大幅下滑的局面。2009年6月1号也即第七次调整的出口退税政策实施后，在我国总计13000多个税号的出口商品中，已有1971个税号商品实现了全额退税；出口商品的综合退税率从2008年8月1日的9.8%变成现在的13.5%；按照2008年的出口测算，仅第七次出口退税率上调，出口企业就多得到财政1600亿元的退税。
　　3.为刺激国内消费和就业，采取一系列阶段性税收优惠政策
　　政府及时调整税收政策，运用税收杠杆推动需求增长，保持社会稳定和保持资本市场繁荣。如对2009年购置1.6升及以下排量乘用车减按5%征收车辆购置税；对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%，并暂免征收印花税和土地增值税；对个人二手房交易中，免征营业税的年限从5年缩短至2年，不符合免征条件的，税额从按转让收入的全额计征改为按转让前后的差额征收；将下岗失业人员再就业的营业税减免税期限延长到2009年年底；对证券交易继续免征所得税，保持印花税单边征收且税率为1‰不变；对担保机构从事中小企业信用担保或再担保业务取得的收入（不含信用评级、咨询、培训等收入）3年内免征营业税等。
　　上半年强有力的宏观税收调控，为出口降幅的逐月收窄、房地产行业兴旺、资本市场重归繁荣以及仅4.3%的城镇登记失业率做出了贡献，但同时也出现了一些操作不当和隐患。
　　（1）出口退税政策操作空间已经不大。七次出口退税政策的调整已将出口退税率提高至13.5%，出口退税的产品范围已经突破对“两高一资”产品取消出口退税政策的底线，第七次出口退税优惠政策中，出现了曾被大幅调低甚至取消了出口退税的石化、有色金属、钢铁等一些高能耗、高污染行业的部分产品。
　　（2）减税多减费少，企业实际收益不明显。近2年来，减税的政策频繁见于各新闻媒体，企业所得税率从33%降为25%，增值税从生产型转为消费型，增值税小规模纳税人征税率分别从6%、4%降为3%，出口退税率一再提高，个人所得税起征点升至2000元，等等。但鲜有地方取消各种行政收费的政策行为。我国税收收入占GDP的比重18%左右，低于发展中国家一般水平，但税费的总负担水平已经达到25%左右，高于发展中国家一般水平。随着税制改革的进行，大有费挤税之势。此外，中央政府的投资计划带动了地方16万亿元的投资，几乎耗竭了地方财力，地方政府很可能再通过各种收费以弥补财政赤字。如此明减暗收，企业负担并没有减轻多少。
　　三、金融危机中期经济形势分析
　　在金融危机的爆发期和深化期，中央政府采取的是“救火式”的宏观调控，不惜一切代价保经济增长，宏观调控力度接近极限，如4万亿元的投资计划、大规模的减税、创纪录的财政赤字、史无前例的信贷规模，等等。在世界主要国家经济指标“乍暖还寒”，国内经济已经踏上复苏道路的金融危机中期，国家宏观调控也应该根据国内外的经济形势相应作出调整，改变前期的“猛药”、“重剂”式调控措施。
　　2009年，占世界GDP64%左右的美、欧、日等发达经济体经济仍处于低迷状态，但都出现了一些企稳迹象。美国GDP至少下降1.3%，但从9月的主要经济指标来看，美国经济很可能已经触底，开始步入漫长的恢复期；欧元区经济在第三季度中停止萎缩，复苏在望，2009全年经济将萎缩4%；日本经济正显现复苏迹象，经济形势很可能在短期内开始改善，预计在短期内开始复苏。加拿大、韩国等国宣布经济衰退期已经结束。正如国际货币基金组织（IMF）2009年7月发表的《世界经济展望》的报告所预测的，“世界经济正开始走出二战以来最严重的衰退，但复苏将是缓慢而且乏力的”。
　　与外部形势相比，目前国内形势更为乐观。国内普遍认为经济在2009年第一季度已经触及底部，现正逐步回暖，各项主要经济指标都开始回升，出口在7月份开始出现复苏迹象。上半年GDP增长7.1%，下半年的增速还将提高，全年GDP实现8%的增长目标有困难但没问题。
　　但我国未来一段时间的经济是否能保持快速恢复态势？目前学术界对“U”型（如图1所示）右半部分的陡峭程度展开讨论，其实是对政府是否有足够的能力维持当前积极财政政策直至金融危机结束的预测不同——若能保证宏观政策的稳定性和连贯性，经济增速就会较快提升，否则经济增速会滞缓。

　　笔者认为，2009年下半年起至2010年，我国经济走势将较为乐观。尽管后期经济复苏还会遇到新的障碍，但经济走势“U”型的右半部分仍能保持较为陡峭的形状。2009年上半年投资、消费和出口这“三驾马车”对经济增长的贡献分别占87.6%、53.4%和-41%。
　　1.投资
　　投资包括国内投资和外商投资两部分，在我国的投资总量中前者占80%左右，后者占20%左右。国内投资又分为政府投资和民间投资。为了平稳经济波动，政府进行反周期调控，中央及地方先后出台了约20万亿元的投资计划，主要侧重基础设施、生态环境等方面。尽管民间投资2009年前6个月累计增速仅为13.2%，外商投资约下降20%，但强劲的政府投资使得投资对拉动经济的贡献翻了一番。
　　但是，金融危机中后期投资继续保持稳定增长的基础还不牢固。中央及地方政府近20万亿元的投资项目大都在2010年投资完毕，此后政府难以有足够的财力再开始新一轮的大规模投资。届时如果经济增长依赖政府投资这一情况没有改变的话，增长速度将会受挫。民间投资在2009年上丰年银行信贷宽松、税负降低的情况下尚不能快速增加，在下半年信贷政策微调等情况下，更难有大作为。外商投资2009年8月出现强劲恢复态势，一定程度上拉动了经济增长，也预示着出口情况的好转。
　　2.消费
　　2009年半年社会消费品零售总额扣除物价因素实际增长16.6%，同比加快3.7个百分点。政府大力推行家电下乡等促进家电消费政策，提高企业退休人员基本养老金水平以及对房产、汽车消费的一系列减税政策刺激了居民消费。从消费增长速度来看，大大高于1979～2006年最终消费支出9.2%的年均增长率。
　　2009年下半年，预计政府还会进一步出台新的并落实已经出台的刺激消费政策，确保消费需求平稳增长。但是，我国二元经济体制没有发生根本改变，农民增收问题不可能在短时间内解决，居民偏好储蓄的动因还很强烈，为此，短期内消费对经济的拉动作用不可能增强很多。
　　3.出口
　　随着世界经济的企稳回暖，特别是美、日、欧等国家和地区的进口增加，我国出口也开始逐步好转。乐观地估计，2009年的出口同比仅下降12%，而2010年将会增长8%。出口在2010年将接替政府直接投资，重新成为拉动经济增长的重要动力。但是复苏过程中也充满了风险。一方面，各国贸易保护主义有所抬头，贸易摩擦增加。自2008年11月二十国集团华盛顿金融峰会以来，仅集团成员就实施了121项贸易保护主义措施，另有134项在酝酿过程中，具体措施包括提高关税、补贴出口、限制移民及其他特别救济措施等。根据独立监测机构“全球贸易警报”的报告，全球90%的商品贸易不同程度地受到保护主义的限制，而我国则成为保护主义的最大受害者。匹兹堡金融峰会前夕，美国又借口“维护正常贸易规则”，对中国轮胎实施特保制裁。在世界经济正艰难走出危机的关口，保护主义却成为经济复苏的掣肘；另一方面，退税率的提高，2009年上半年出口总额虽大幅下降，但退税金额已完成全年出口退税预算的52%。下半年出口额的恢复将会对财政带来更大的赤字压力，影响出口税收政策的稳定性。
　　四、金融危机中期税收政策思考
　　1.在金融危机中期，国家应在财政政策工具的选择上偏重税收政策
　　国家当前执行的是积极的财政政策，以刺激经济增长。积极财政政策包括积极的财政投资政策和积极的税收政策两个方面。前者是指增加财政直接投资以扩大社会需求，后者是指通过对企业和个人减税以刺激企业投资需求和个人消费需求。传统观点认为，这两者的作用侧重点不同，但总体上政府通过发行国债进行直接投资效果更明显些。原因有二，一是政府支出乘数为1大于税收乘数的-b／（1-b），即政府直接投资能带动更多的消费；二是从以往我国财政政策的选择使用上，政府投资担负着主攻手的角色，税收政策仅仅起到辅助作用。积极的财政投资政策在渡过金融危机的爆发期和深化期发挥了很重要的作用，但在金融危机中期，这一观点值得商榷。
　　（1）减税更能拉动消费需求。理论分析中，政府支出乘数确实大于税收乘数，但在复杂的经济环境下，对刺激经济的效果可能会出现变化。当前政府投资主要集中在基础项目上，4万亿元的投资有70%左右是铁路和公路建设，这对刺激居民消费作用不明显。按近些年我国基建投资的支出结构，投资资金一般是60%用于购买钢材、水泥、设备等生产资料，40%用于支付建筑工人工资。职工工资收入约70%用于即期消费，30%用于储蓄，最终消费仅占了投资额的30%左右。直接转化为社会消费的教育、医疗保险、居民收入补贴等民生投入在政府投资中比重太小。减税规模虽然只是百亿元和千亿元，但其直接减轻企业和个人负担，拉动消费需求。
　　（2）2009年上半年政府投资的“挤出”效应明显。投资中原先占三分之一的企业自有资金，在政府投资的作用下所占比重反而下降至26%左右。政府投资对企业投资起“替代效应”，而非“收入效应”。究其原因，虽然我国坚持宽松的货币政策，但是，由于体制和经济环境存在的问题，货币政策的执行效果大大低于预期，导致实际的LM曲线斜率较大。2009年上半年信贷规模破纪录地达到7.37万亿元，但20%左右流入股市，30%左右流入了票据市场，银行资金在金融系统内部自我循环，真正急需获取信贷的中小企业仅仅获得了8.5%。
　　（3）政府投资仅仅是渡过金融危机的“治标”手段。我国经济受到金融危机冲击的关键在于内需不足。而内需不足又是由以下两个方面造成的：一是国内产业结构不合理，第一、第二产业比重较大，第三产业比重太低，导致产能过剩，形成依赖出口拉动经济的增长方式；二是国内城乡二元隔离体制没有发生根本改变，社会保障体系没有最终成型，9亿多农民收入低的问题没有解决，老百姓不敢消费。税收政策可以灵活、有针对性地促进经济结构转型，对居民消费起杠杆作用。而仍以固定资产投资为重点的政府投资，虽然为GDP增长做出了巨大贡献，但很可能会激化投资领域的供求结构性矛盾，同时减少总需求，给今后的内需不足造成隐患。据测算，固定资产投资增速超过23.5%后，每再增加1个百分点，相应地消费需求增长将减少0.8个百分点。
　　实践证明，1998年亚洲金融危机爆发后的5年中，政府采取了提高出口退税率、减征固定资产投资方向调节税、降低部分消费税税率等减税措施促进了经济的持续、快速发展。
　　2.税制改革坚持以加快经济结构调整和经济体制转型为重心
　　金融危机对经济发展的影响重大，但只能持续2～3年，而经济结构和经济制度则决定我国未来长期经济的发展速度。宏观税收调控这一上层建筑应服务于生产关系变革的长期需要，即通过税制改革来完善税制，形成良好的税收环境，以有利于扩大消费、鼓励民间投资、激励就业和创业、推进技术创新和保护生态环境等。单纯强调减税、靠政府项目拉动投资，也可刺激经济增长，实现2009年“保八”的发展目标，但效果有限，而且时效较短，不如税收环境改善所带来的既兼顾近期，也惠及长远的综合效果。税制改革促增长是主旋律，减免税负保增长只是副产品。因此，对有利于经济转型的一些税收政策应当及时制定并坚决执行，如开征环境税和燃油附加税、提高资源税、取消对“二高一资”产品的出口退税等。
　　3.加强税收征管，扩大财政收入
　　中央的大手笔投资以及同时出台了一系列的减税政策，2009年财政赤字为9500亿元，达到了建国以来的最高水平；财政减收增支因素增多，财政收支紧张的矛盾突出，预计2009年的国债发行规模在1.4万亿元左右，较上年增长约70%。即使当前世界经济走出低谷且上行趋势是可持续的，但是，复苏速度将异常缓慢，而我国经济要继续维持强势复苏，积极的财政政策必将继续保持稳定性和连续性，显然，这是对政府财力的巨大考验，而税收征管正是政府减轻财政压力的一帖良药。抓好税收征管，在金融危机中期意义尤其重大，但难度也不小。新一轮的税制改革力度很大，2008年新修订的所得税法施行，2009年新修订的增值税、消费税和营业税法实行，同时，又有数以百计的实施细则出台，数以百计的旧条款作废，再加上金融危机期间阶段性的优惠政策等，这对税务机关的征管提出了很高的要求。税务机关应加强税收征管，严防企业和个人利用新旧税收法律法规转型之际侵蚀税基和偷逃税款以及滥用税收优惠政策等。

作者：苏州大学商学院 黄鹏 朱长胜 来源：《经济管理》2009年第11期

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关键词：金融危机 税收政策 社会消费品零售总额 2009年下半年 国际货币基金组织 思考 金融危机 税收