中国农地产权制度的变革（上）

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中国农地产权制度的变革（上） ——中国土地产权初始配置制度的法律经济学分析 魏衍亮 国家知识产权局知识产权发展研究中心 摘 要：中国发动土地产权初始配置的权力主体包括数百万个集体经济组织、约4.5万个乡镇的党委和政府、其它各级党委和政府。其实施主体是土地的所有权人——集体经济组织。其包括80万个村级组织、数百万个组级组织。目前格局下，上述初始配置只能反复进行，永远不会停止。中国需要无偿剥夺集体经济组织对土地的所有权并由中央政府垄断发动、实施土地产权初始配置的权力。这样，公权力机关才能把土地产权真正推向市场，从而永远终结上述初始配置。 关键词：土地产权、初始配置、国有化 2004年2月26日，《中国经济时报》第5版发表了中共中央党校研究室副主任周天勇教授的文章——《农村土地制度改革的模式比较和方案选择》。文中，周教授主张，我国应当废除集体经济组织对土地的所有权，把一切土地国有化，并通过对一切农村土地签发999年的使用权完成农村土地产权的初始配置。笔者非常推崇周教授的分析结论。现在，笔者提出一个支持周教授上述结论的法律经济学分析框架。 一、前 言 本文对比分析了中俄土地[1]产权初始配置的目标、措施、效率、对策、预期制度安排的合目的性、动力机制，提出了一个土地产权制度变迁的分析框架。目标、措施、效率的考察是分析两国“要做什么”、“做了什么”、“做得怎么样”。对策考察分析了两国“还需要做什么”。合目的性考察分析了预期制度安排的效率禀赋，其实是分析了两国“以后好不好”。动力机制的考察分析了制度变迁的合理性、必然性，其实是分析了“为什么会这样变”。这样就完成了一个包括过程、经济效绩、预期效用、动因的制度变迁分析框架。制度要素方面，本文分析对象涵盖了中国的宪法、土地法、党中央决议、省党委决议、集体经济组织行为机制、农业企业类型等，以及俄罗斯的宪法、议会一般性立法、总统令、联邦政府决议、地方政府立法、农业企业类型等。一些法律文件的内容我们没有具体地予以介绍，但是我们分析了这些内容维系的制度安排。物质要素方面，本文分析对象涵盖了农场规模、人口、耕地存量等。经济效绩、预期效用方面，本文分析对象涵盖了经济收益、农业生产的外部性、产权与人的异化、生育效用、制度要素凝固预期等。 下面是几个主要概念：（一）狭义上，土地产权初始配置是公权力分配土地产权的活动。它是在不存在有效的使用权和支配权的土地上，或者在公权力剥夺原有使用权和支配权的土地上重新分配土地产权的活动。初始配置的结果必须赋予土地产权排他性、让与性、可执行性。[2] 本文研究的中国农地承包使用权（下文简称使用权）分配制度、俄罗斯农地私有化制度就是狭义上的初始配置。广义上，消除市场交易障碍的任何土地产权分配活动都是初始配置。例如，继承、分家析产、解散农场时，存在交易障碍的共有土地被分散的主体分割、认领，这也是初始配置。不能把土地产权推向市场的分配活动都不是初始配置，而仅仅是一般意义上的土地产权制度。本文主要研究狭义上的初始配置，但是也涉及其它类型的土地产权制度。（二）土地产权初始配置的成本包括物质技术成本、制度成本等。物质技术成本方面，土地界线的勘测、产权界线上障碍物或者标志物的设立、土地价格的评估、私有化土地的首次拍卖都需要经济投入。[3] 制度成本包括说服或者压制反对派、国家补偿被新制度损害的人、要求受益者支付特定补偿给受害者、变革相关制度为新的土地制度提供生存空间、修订与颁行新法律、增加的司法成本等。（三）土地产权初始配置的收益可能体现在方方面面。最直观的收益是农业经济的增长。其它收益有：创造有效率的农场规模、优化农业生态环境、减小生育活动的效用预期、促进社会长治久安等。（四）家庭农场其实就是自耕农或者家庭同时为土地产权、农场经营权之主体的农场。[4] 中国各家庭承包的土地虽然产权关系不稳定、规模太小，但是也可以看作家庭农场经济的初始模式。这种家庭农场经济是公权力通过产权初始配置创造出来的。只要公权力完全退出土地产权的配置，而后完全由市场配置土地产权，中国土地资源就会自发配置到有效率的家庭农场经济中。下文，有效率的家庭农场就是初始配置永远结束后，市场配置土地产权而产生的家庭农场。理论上，在特定的物质要素集合中，其边际成本等于边际收益。现实中，其只能接近这种状态。（五）集体经济组织是中国农村土地（包括农村地区“非国有”的全部耕地、林地、山地、宅基地等）的所有权人。这类所有权人包括80万个村级组织（人民公社时代的生产大队）、数百万个组级组织（人民公社时代的生产队）。理论上，它们不属于公权力组织。实际上，它们是中国共产党、中国政府在农村地区设立的最基层的统治机构。村级组织不但负责管理户籍、贯彻计划生育政策、经办公立教育、征收农业税、保护环境、审批宅基地使用权、维护地方治安、发展共产党与共青团组织等公法职能，而且负责执行各级党委、政府的指令。组级组织往往没有常设机构，其大部分公权力、私权利由村级组织代为行使。目前，集体经济组织主要的工作是经营“官商合一”的乡镇企业。[5] 本文把集体经济组织看作公权力组织。 二、改革目标 在俄罗斯，土地产权初始配置的目标是建立分散的、小规模的家庭农场拥有、租赁大部分农地的产权结构。[6] 目前，俄罗斯全国农地的90%已经变为私人所有，但是绝大部分私有土地仅仅体现为私有化股份。这类私有土地份额没有确定为物理边界明晰的地块，而且仍然混同在重组后的股份化农场中，由集体农场经理们统一经营。这类重组后的集体农场几乎从未对股权人（即私有土地份额的所有者）支付股权分红或者土地使用费。相反，其仍然把难于完全支付的工资作为首要的分配项目。和重组前一样，私有土地份额的所有者仍然主要依靠从集体农场领取的工资维持生活。因此，股份化的土地所有权对权利人没有实际价值。很少有股权人愿意退出股份成立家庭农场。即使有人愿意退出，他们对其私有权利的确定性也非常怀疑。为了完成土地产权初始配置，俄罗斯改革的后续目标应当是：完善私人股份从集体农场退出的方法，鼓励私人股份退出集体农场成立家庭农场，以完成目前进行的土地产权初始配置。 在中国，稳定农地产权关系是党中央的重要目标。[7] 根据党中央的指示，中国一些地区正在进行土地承包权30年、50年、70年不变的实验。[8] 例如，早在1987年，中国就在全国9个农村改革试验区进行了“增人不增地、减人不减地”为核心的土地产权改革试验。这个试验如果在全国推行，其将彻底改变中国农地的产权结构。另外，1997年，中国共产党贵州省委员会[9]第24号文件已经在全省执行。其规定全省农村土地承包期从1994年起算，耕地承包期延长50年不变，非耕地承包期延长60年不变。这实际上已经把“增人不增地、减人不减地”制度扩展到了贵州全省。表面上，贵州的土地制度已经和以色列很近似了。[10] 只要贵州省委的文件能够得到执行，随着时间的推移，土地使用权的买卖、租赁将不断扩大家庭经营的规模，并最终形成有效率的家庭农场经济。我们认为：中国可以在农地长期使用权基础上发展家庭农场占主导地位的农业经济。事实上，中国目前改革的大方向就是发展家庭农场经济。贵州省的做法不过先行一步而已。和俄罗斯相比，中国各个家庭独立经营的地块在物理界限上早已确定。1997年，全国耕地总面积的97%由各家庭独立经营。但是，中国农户独立经营的地块太小，[11] 缺乏规模效益。很多地方的党委、政府、集体经济组织违背党中央的政策，在短期内不断重复地进行土地产权的初始配置。[12] 这样，公权力就一直没有退出土地产权的配置活动。中国农民私有的、附期限的土地产权的稳定性仍然远远低于古代井田制、均田制下分得土地使用权的奴隶或平民。[13] 中国后续的改革目标应当是：国家无偿地剥夺集体经济组织对土地的所有权并由中央政府垄断发动、实施土地产权初始配置的权力。这样，公权力才能把土地产权一次性、永远推向市场，从而退出土地产权的配置活动。初始配置结束后，市场会自发配置土地产权。这样，有效率的、规模适当的家庭农场就会成为农业经济的主导力量。下面，通过对比分析中俄土地产权初始配置的制度安排，我们提出两国发展家庭农场经济的对策。 三、制度安排与效率 （一）俄罗斯改革的方式与效率 前苏联推行的国营农场、集体农庄制度维系了以行政权力为中心的产权制度。农庄庄员基本上是可以怠工的农奴；农庄管理人员基本上是能够以权谋私的地主。绝大部分土地上基本不存在私有产权。[14] 前苏联消灭私有制依靠的是国家命令和对反对派的武力镇压，所以其建立和维护产权制度的成本较低，但是农业生产效率低下。俄罗斯、东欧国家进行的私有化就是对这种产权制度的否定。通过分解国有或集体农场、归还土地给原来的所有者，很多东欧国家实现了产权的初始配置。这样，公权力就完全退出土地产权的配置活动了。俄罗斯则通过股份化改革实施初始配置。在俄罗斯，国家不分年龄、性别，对具有农庄身份的人平均分发土地私有化股份，这使得90%以上的农地实现了私有化。其土地私有化主要依靠行政命令和农场表决进行，实施成本很低。但是，私有化之后，俄罗斯绝大部分土地仍然被集体农场的经理们控制，农业经济效率并没有提高。[15] （二）中国历史上三种主要的土地制度 中国历史上，土地制度有三种主要类型：产权的个人所有制（人人皆有的私有制）、[16] 产权的部分人私有制、自耕农制度。[17] 1、个人所有制在国家层次上主要体现为井田制、均田制。例如，奴隶制时期，国家对私人土地产权“背书”的最典型方式是井田制。其核心内容是：土地国有，国家结合身份、土地肥瘠，在不同层次上平均分配土地使用权。“井田制的本质特点……在于把土地分给单个家庭并定期实行重新分配”。[18] 其实施方式是：“民年二十受田，六十归田。”[19] 均田制始于北魏而终于隋：国家把国有土地按照劳力强弱相对平均地分配给人民使用，并在其老、死时收回改授他人。例如，北魏均田制的主要内容是：“民年十八岁以上受田，六十五老免退田。”[20] 秦朝的授田制、清朝的八旗田制也有很强的均田制色彩。个人所有制在家庭层次上主要体现为家族共享土地收益、[21] 子嗣分割土地产权[22]等继承制度。2、部分人私有制主要体现为奴隶主所有制、地主土地所有制等。中国奴隶制时期，奴隶主所有制与产权的个人所有制密不可分。前者分配土地所有权；后者平均分配附期限的土地使用权。中国封建社会占主导地位的土地制度是地主土地所有制。其始于秦汉，一直延续到1952年。和奴隶主所有制不同，地主土地所有制排斥个人所有制。其主要特征是：第一、土地作为最重要的农业资本可以自由流转。[23] 这使得土地兼并成为可能，而且社会资本大量流向土地交易，工商业的发展受到了抑制。[24] 第二、地主虽然也可能参加农业劳动，但其主要是土地资本的经营者，而不是土地的经营者。其两大经营方向是在物资要素上，通过兼并土地扩大经营规模；在制度要素上增强对佃农的剥削能力。第三、由于人口过剩，真正的土地经营者缺乏与地主谈判的能力，只能接受地主的经济、甚至人身压迫。第四、由于总体的制度安排着力于通过地主经济的主导地位凝固现行制度，地主土地所有制对自耕农制度既存在压力（地主压制、消灭自耕农），又存在吸引力（自耕农通过购买、放租土地转变为地主）。1952年前，消灭地主土地所有制，推行以均田制为基础的人人皆有的私有制，这一直是中国共产党推行的主要土地政策。1921年，中国共产党第一次全国代表大会召开。[25] 当年，浙江萧山县首开中国共产党土地改革运动的先河。[26]。1949年前，共产党已经在部分地区推行消灭地主、富农经济[27]的土地改革。然而，1949年10月1日，中华人民共和国建国后，全国[28]土地的50%至80%仍然为地主[29]所有，另有10%至15&为富农所有。1950年6月28日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》。该法实施不久，到1952年冬，地主、富农经济便被完全消灭了。例如，占全国人口4%的“原来的地主”到1952年冬仅仅拥有全国土地的4%。[30] 3、自耕农制度[31]往往附属于前两种类型。但是它不同于前者之处在于其产权是稳定的。[32] 不同于后者之处在于其对私有产权的实现形式不同。[33] 自耕农制度的一个制度禀赋是：只要没有战争、[34] 国有化、地主或者社团发动的土地兼并、[35] 平均分割土地权利的继承制度、[36] 集体经济组织运用公权力收回私人土地产权的行为[37]等破坏产权的完整性、稳定性，自耕农制度就会自发形成，并自觉选择、设计有效率的制度与物质要素集合，从而实现农业经济的最大化增长。自耕农制度在秦朝曾占据重要地位，西汉时期，自耕农制度曾经一度是全社会的主要经济基础。[38] 此后虽然自耕农经济从未消失，但是一直附属于地主经济。[39] （三）中国现有土地制度所取代的土地制度 从1921年到1952年冬，中国共产党主要的土地政策是消灭地主、富农经济。其结果是：通过无偿地平均分配土地、禁止土地转让，国家建立了“耕者有其田”的个人所有制。1953年至1958年，中国共产党转而推行消灭个人所有制的土地政策——发展共同经营的互助组、合作社。[40] 这一过程中，大批私有土地被农户自愿地、无偿地送给了一些高级合作社。合作社的土地主要由合作社经理们[41]统一经营。1958年元旦，《人民日报》发表了题为《乘风破浪》的社论，号召人民发动快速建设共产主义的“大跃进”运动。于是，“人民公社运动”席卷全国。到1958年11月，“全国各族农民的99.1％，共计12,692万户，组成了26,572个‘又大又公’的人民公社。”[42] 这类农业企业其实和前苏联的集体农庄、目前俄罗斯的集体农场并无本质差别。人民公社的社员不再是土地所有者。名义上，他们是公有土地所有权主体的组成部分；实际上，他们是靠“工分”[43]领取工资[44]的农业雇工。这类雇工没有就业自由，必须在其居住的公社劳动、生活。公社的土地也不分成独立的地块让各个家庭独立经营，而是由公社的领导们统一经营。[45] 这种土地制度是共产党的最基层组织负责统一经营、公社成员参加共同劳动的土地公有制。 中国古代的井田制度把土地的使用权平均分配给各个奴隶家庭。各个家庭主要对奴隶主提供“贡赋与力役”，[46] 其余劳动所得、劳动时间完全由各个家庭自由支配。这样，奴隶的劳动积极性就会得到基本的保障。相反，中国共产党推行的上述公有制度仅仅赋予农民按照“工分”领取工资的权利。和井田制中的奴隶不同：名义上，共产主义公社的社员是土地所有权主体的组成部分。但是具体的各个社员将其私人劳动的收益进行“内部化”的能力远远低于上述奴隶。公社的领导者，[47] 甚至中共中央领导的行为[48]都可能影响农民的私人收益率。“理论上讲，如果不存在外部的或‘第三者’的干预，资源利用的社会收益率应该等于私人收益率，或者说，私人收益没有任何‘渗漏’，这时的所有权效率就是高的；反之，私人收益率越是小于社会收益率，所有权效率越低。”[49] 由于私人收益率远远低于社会收益率，上述公有制成了有史以来效率最低的土地制度。中国共产党第十一届三中全会前，全国“8亿农民搞饭吃，饭还不够吃，衣还不够穿，要靠进口粮食和棉花来弥补。”[50] 尽管农民极端贫困，但是平均主义的分配制度[51]仍然制造了史无前例的高生育率。[52] 井田制时期，奴隶主们可以通过增加耕地面积解决人口增长的问题。为了缓解人口增加的压力，中国共产党号召人民大规模开垦东北的草地、湿地，在北方山西[53]等省和南方各省的山地毁林兴修梯田，在各地围湖造田等。这给全国大部分地区的自然环境造成了严重的破坏。例如，1949以来，鄱阳湖水面减少了2/5。洞庭湖水面减少了46%。湖北省湖泊水面减少了3/5。1957年以来，长江水土流失面积增加56.6%，土壤流失率超过黄河，达到了22.4亿吨/年。[54] 目前，长江、黄河的年均土壤流失量分别居世界各大河第一、二位。这些环境恶化的情况主要是由人民公社时代的土地制度造成的。此外，共产党还号召人民在干旱的黄河流域兴建了一些大型引水灌溉工程。[55] 这些工程几乎把黄河流域的生态环境推到了崩溃的边缘。[56] 尽管如此，中国农村经济也到了濒临崩溃的边缘。例如：1978年，中国农民人均年收入为133元，其中90%以上为实物（主要是粮食）收入。1978年，全国农民中有4000万户拥有的粮食只够吃半年，“还有几百万户人家，地净场光就是断粮之时，从冬到春全靠政府救济，靠借粮或外出讨饭度日。”[57] 此外，1978年时，农民生活消费支出、食品支出已经占农民全部收入的97.3%、67.7%。文化消费支出则仅占1.7%。“以四口之家计算，一家的全年文化生活服务支出仅为4.76元。当时，仅够买一个书包。”[58] 这些事实证明：改革前，中国的土地制度是一场以人民的自由、尊严与生命为赌注的政治试验。这种土地制度制造了当时世界上规模最大、最压抑人性的贫穷和苦难。[59] （四）中国“新土地改革运动”的特点与效绩 1978年12月，中共十一届三中全会以后，共产党开始在全国农村推行新的土地改革运动。该运动受历史文化的影响很大。其主要特征有： 1、运用了成本低廉的产权初始配置模式——均田制度。从权力核心向普通大众分配土地产权的最经济的方式就是均田制度。即：分散的、私有的土地产权被消灭之后，国家重新分配土地产权的最经济的方式就是按照身份平均地权。这种起源于安徽[60]农村的制度和中国古代的井田制、均田制等都强调平均分配土地。在古代，这类制度设计的目标不是提高土地效率，也不是促进社会稳定与繁荣，而是减少产权初始界定的成本，使得统治者能够早日收取政治租金。[61] 在现代，其制度设计的目标也不是建立一种长期的、稳定的、有效率的产权制度，而是重塑国家保护和履行产权的职能，避免产权保护单位（国家）崩溃所导致的不经济。其主要的社会道德目标是：迅速提高农业效率，解决贫穷农民的生存问题。这一成本低廉的制度安排不可能长期维持农业增长。表面上，这场初始配置运动很温情脉脉：无论性别、年龄、劳动能力、智力状况等差异，农民可以凭借其在集体经济组织中的身份无偿获得土地使用权。但是，这场运动同样没有使农民成为直接面对市场与法律的独立的人。相反，农民的经济自由从属于集体经济组织领导的行为、各级党委与政府的决策。[62] 2、小周期内重复实施均田制度。上文讲到，尽管中共中央要求稳定土地产权关系，但是作为土地所有者[63]的成千上万个集体经济组织仍然在1978年至2000年间，把全国农地重新分配了3.01次。这一制度安排的内容是：根据集体经济组织领导、各级党委或政府的决策，较短时期之后分散的私有产权被完全地、无偿地废除，集体经济组织重新实施产权的初始配置。其制度安排的核心内容是：“增人增地、减人减地”。其主要形式是：在产权重新界定时，现有人口凭借集体经济组织成员的身份，每人获得均等的土地份额。已经出嫁、死亡、迁出、考取大中专院校、被判处刑罚处罚等类别的农民将被剥夺土地使用权。新出生、新嫁入、新迁入等类别的农民将自动、无偿获得土地使用权。这种随意性、周期性的“重新分地”不但破坏了农地产权关系的稳定性，而且能够鼓励生育。 3、实施产权初始界定的权力单位极度分散。如果私有产权的权利基础不稳定（例如私人仅仅获得了有期限的使用权，所有权仍然属于国家或集体），但是只要实施产权初始配置的主体单一，那么私人产权的稳定性也会大大提高。我们知道：除非土地制度变动的实施者（利益集团）能够获得额外的收益，他们不会推动、参予制度要素的改变。例如，在土地国有的情况下，仅仅中央政府有权力收回土地重新进行土地权利的出租、发包、平均分配等。但是在中央政府却很难产生一个推动制度改变的利益集团。因此实施土地产权初始配置的权力被中央政府垄断，土地产权关系很难再次发生大规模的改变。事实上，就全国耕地而言，中国古代国家的均田制、授田制、八旗田制等仅仅在特定的朝代实施过一次。[64] 相反，作为土地所有权主体，中国数百万集体经济组织直接面对市场、权力和财富。它们的代理人[65]不但能够从收回、重新分配土地产权上获得政治租金，而且能够通过反复进行产权初始配置增加其自由支配的土地存量从而获取经济租金。原来，这些代理人主要获取政治租金。其方式是按照“增人增地、减人减地”原则，不断地“重新分地”。[66] 后来，随着土地资本价值的增长，他们转而主要寻求经济租金。其方式是以规模经营为借口，通过合作农场、集体农场、“公司+农户”、股份制农业企业、收购或租赁农民的土地使用权等方式“兼并”私人土地产权，然后通过经营“官商合一”[67]的农业企业获得经济租金。[68] 4、除非国家强力介入，集体经济组织对家庭农场发展的阻碍就会一直存在。下面，我们解释这个特征。第一、意识形态上的解释：地主土地所有制在中国存在得过于漫长，对贫苦大众造成的伤害已经成为中国人文化心理上一个挥之不去的阴影。由于大众从根底里惧怕地主土地所有制重新导致土地兼并、社会压迫，他们宁愿维护低效率的、压抑个人经济自由的集体经济。[69] 历史上很多自耕农通过土地兼并转化为地主。因此人们也担心：如果家庭土地产权不能被收回重新分割，如果它们可以在市场上自由流转，目前很多自耕农就会成为封建社会的地主。这种忧虑使得人们容忍集体经济组织破坏土地产权关系的稳定性，以及通过“增人增地、减人减地”维护土地产权的平均分配制度。第二、凝固现存制度上的解释：短期内不断进行土地产权的初始配置（平均地权），当代人可以把资源、制度危机转嫁给后代人，从而避免让一个潜在的当代贫穷群体推动现存制度的变迁。一项调查显示：仅仅55.56%的农户赞成私人土地产权永久化；认为无所谓的为17.63%；反对的为26.81%。关于土地承包期，中央已经提出“30年不变，而且30年以后也没有必要再变”。贵州省也已经把耕地承包期延长到50年不变。但是该调查显示：仅仅37.38%的农户赞成超过15年；认为应当依群众意愿的为17.13%；其余的45.49%认为应当5年以下或者15年不变。[70] 这些资料显示：并不是绝大多数农户希望完全剥夺集体经济组织介入土地产权关系的权力。中国农民是容易满足的。虽然“人地危机”要求中国社会尽早变革土地制度，从而保护耕地资源、提高农业效率，但是不断平均地权造成的积极预期（有生之年温饱不愁）使广大群众对现行制度非常依恋。因此，农民对凝固现存制度仍然有非常积极的预期。集体经济组织依靠这种预期可以继续长期阻碍家庭农场的发展。第三、有关集体经济组织代理人的解释。集体规模经营模式中，集体经济组织主动集中起来的土地主要不是流向自耕农、私人家庭，而是流向了集体经济组织控制的农业企业。规模经营过程中，决定家庭土地产权流向的不主要是意识形态（例如上述文化心理），而是集体经济组织代理人的自利动机。推动集体经济组织重新分地的也往往是这个动机。如果土地产权一次性完成初始配置，而且土地产权分配给家庭后通过市场流向追求规模经营的家庭农场，那么这些代理人就不能继续获取政治、经济租金了。牢牢握住重新分地的权力，或者直接由他们在各类企业中对土地进行集中经营，这是他们的根本目标。 1978年之后，中国共产党发动的“新土地改革运动”取得了巨大的收益。例如；中国人均粮食产量从1977年的599斤增加到了1986年的739斤。农民人均纯收入从1978年的133.57元增加到了1981年的223.44元。[71] 尽管如此，和家庭农场经济占主导地位的国家相比，中国农地的生产效率仍然很低。例如，1993年稻谷平均亩产：中国为390公斤，澳大利亚为537公斤，比中国高37.7％；1994年玉米平均亩产：中国为311公斤，荷兰为613公斤，约为中国的两倍；1995年小麦平均亩产：中国为236公斤，而荷兰为590公斤、英国为513公斤，都是中国的两倍多。中国农业的劳动生产率也很低。按每个劳动力生产的谷物计算：1994年，中国每个农业劳动力一年生产量为1,194公斤，只相当于法国的1/39、美国的1/84、加拿大的1/111。中国每个农业劳动力生产的肉类为136公斤，只及法国的1/32、英国的1/44、加拿大的1/51、美国的1/84。每个农业劳力的农业产出可养活的人口：1988年，德国是67人、美国是75人、荷兰是112人、丹麦是160人；1994年，以色列是90人；2000年，中国还是一个农村劳动力另外养活一个人。[72] 因此，中国目前的土地制度仅仅能够暂时解决吃饭问题。从产权制度的效率这个方面来看，其促进农业增长的潜力已经发挥殆尽了。[73] 目前，中国改革的效率、总经济收益都高于俄罗斯。[74] 但是，俄罗斯的一次性产权初始配置还远远没有完成。一旦大部分私人土地股份脱离集体农场进入家庭农场，其整个农业经济的效率就会远远超过中国。[75] （五）中俄土地改革运动的相同与不同之处 1、中俄土地改革运动的最大共同点是：两国都试图通过初始配置把土地产权分配给自然人，进而发展家庭农场占主导地位的农业经济。具体而言，其共同点包括：第一、产权初始配置时，两国都采用了成本低廉的均田制度，当然都是相对的：前者在集体经济组织内平均地权；后者在重组表决后同意私有化的农场内平均地权。身份是农民无偿获得土地产权的唯一依据。第二、两国都确认土地产权通过公权力分配给自然人、家庭是产权初始配置的最优制度安排。[76] 从长远来看，这种制度安排的收益最大。第三、两国都主张通过市场配置土地产权，[77] 家庭农场可以自发优化农地产权结构和农场规模。[78] 第四、两国都认为应当减少产权初始配置的次数，稳定土地产权关系。第五、两国都在着力抑制集体经济的发展。[79] 2、两国最大的差别是：中国的初始配置频繁进行，产权关系不稳定；俄罗斯虽然进行了一次性的产权初始配置，但是效果很差。即；前者建立了大量的、完全独立的小型家庭农场，大部分耕地已经被分散的家庭独立经营，但是产权初始配置频繁进行，产权关系混乱而易变。后者产权的初始配置是一次性的。其一步到位地实现了90%以上土地的私有化，明确其改革方向就是分解集体农场发展家庭农场占主导地位的农业经济，但是绝大部分耕地仍然被集体农场集中经营。一些具体差异包括： 第一、初始配置产生的土地产权不同。前者确认的是附期限的使用权。集体经济组织领导、各级党委或政府的官员们可以随意地、无偿地剥夺或终止农民的土地使用权。后者是无限期的私人所有权。由于大部分私有土地还是集体经营，这个权利在绝大部分农地上并不比中国农民享有的土地产权更有价值。 第二、初始配置产生的土地产权进入市场的障碍不同。前者主要是集体经济组织。土地份额在中国是界限明确的。家庭经营也早已完全独立。目前，土地产权交易已经非常普遍。[80] 集体经济组织重新分地、发展集体农业企业，这阻碍了土地产权市场的发展。后者规定私人土地股份和家庭农场的私人土地可以自由买卖。但是，一些规定限制了土地股份的退出、交易，有的限制了家庭农场土地的分割、交易。例如，家庭农场最小面积限制由各共和国或者省规定：莫斯科省最小限制是30公顷；Rostov省是80公顷；Saratov省是350公顷。俄罗斯家庭农场一经注册，不得因其成员的退出而分割。[81] 这限制了家庭农场的土地交易。俄罗斯私有土地股权人有权从新的集体组织退出土地股份、财产股份而创立家庭农场。该退出不需获得农场管理机构或者成员大会的允许。但是，土地股份的退出在实际运作中有很多困难。因为土地股份的物理边界不确定，法律曾经要求待退出的土地股份的物理位置需要获得土地共有人或者其代理人的一致同意。由于共有人的数量成百上千，获得这种同意非常困难。后来，法律要求待退出的土地股份的位置需要股份化的集体组织的领导们同意。这些领导们同意的这类土地往往位置偏僻而且质量低下。目前法律规定退出土地的方法要由双方当事人协商一致。如果不能达成一致，土地位置由地方政府决定。这剥夺了股权人的选择权。此外，俄罗斯民法典和其它农业改革法令规定：如果土地股份的所有人销售其共有土地中的股份，土地共有组织（主要是合伙制的集体农场）在同样的条件下有优先购买权。由于出卖人一定程度上丧失了选择买方的自由，一些家庭农场购买土地股份的机会被剥夺了。 第三、初始配置产生的土地产权被没收、收回、废除、变更的方式不同。前者破坏产权关系稳定性的、最重要的制度要素就是“增人增地、减人减地”。此外，反包，[82] 强迫入股，成员死亡、出嫁、犯罪后收回、没收土地产权或者股权等，都可能破坏产权关系的稳定性。后者不存在“增人增地、减人减地”的情况：成员死亡、出嫁等不导致私有股权的丧失；新出生、新迁入人口也不能再无偿获得土地股份。但是后者规定了一些没收、收回私人土地的情况。对违法行为的惩罚：《俄罗斯民法典》第243条规定政府可就“犯罪或者其它违法行为”没收财产。这种笼统的规定为政府无偿没收私人土地提供了方便。不使用土地的处罚：:俄罗斯1991年土地法第39条规定政府可以没收不使用的土地。1993年叶利钦总统废除了这个规定。但是就不使用而没收土地的情况仍然存在。例如，一个地区超过一半的土地由于经济形势没有耕种。官员没收了没有耕种的一些私人土地。不合理使用土地的处罚：《俄罗斯民法典》第285条规定公然违反土地合理使用规则，尤其是违反规定的土地用途、导致土壤肥力的减少、导致生态状况的严重恶化，政府可以没收该土地。[83] 地方土地委员经常到处视察土地合理使用情况，给予土地所有人罚款或没收其土地。例如，1996年，一个地区的官员们以土地未合理使用为借口没收了约4000公顷私有耕地。[84] 地方土地官员还把检查和没收土地作为其最重要的工作。由于行政权力过大，人们往往隐藏土地信息，这阻碍了土地登记程序，限制了土地交易。 第四、初始配置的周期不同。前者反复进行初始配置。重复初始配置的理由不仅包括“增人增地、减人减地”，而且包括实施集体规模经营等。其初始配置的发动具有任意性。后者是一次性结束初始配置。 第五、推行初始配置的权力结构不同。前者是党中央、国务院、各省级行政区的党委或政府、集体经济组织等均有权发动初始配置，但是最终都由集体经济组织实施。其后果之一是：土地权力关系混乱；之二是：利益集团（主要是集体经济组织的代理人）往往架空上级党政机关的规定，肆意重新进行土地产权的初始配置。上文讲到江泽民总书记要求“承包期再延长三十年不变。而且三十年以后也没有必要再变。”贵州省已经把耕地承包期延长到50年不变。我们认为这个期限具体为多少年已经并不重要了。关键问题是谁有权力来变更这个期限。目前，虽然中共中央、各省党委都有权力规定这个期限，但是，最后还是集体经济组织说了算。除非中央垄断发动、实施土地产权初始配置的权力，农民的土地使用权就永远得不到保障。后者由中央政府垄断土地产权初始配置的权力。但是集体农场中的利益集团仍然享有财政政策优惠。[85] 虽然大量集体农场符合破产条件，但是国家仍然拒绝采用破产法消灭这些集体企业。[86] 第六、家庭农场之外，其它类型农业企业的产生方式、规模与经营状况不同。前者是各个集体经济组织通过保留、收回、反包、入股等方式建立的，而且很多是通过消灭、联合私人土地产权而形成的。后者是原有的国营、集体农场重组后形成的，消灭、联合，甚至租赁独立的私人土地产权的情况很少。前者平均规模很小。[87] 后者则达到了5000公顷。前者总规模在1997年仅占全国耕地的3%以下。后者1999年约为90%。前者经济效益远远好于后者，但是，随着集体经济组织代理人群体的交接班，产权和组织制度纠纷会不断干扰企业的发展。 [1] 本文讨论的土地主要是耕地，不包括非农业用地，也不包括林业、畜牧业用地等。 [2] Terry 认为，自然资源上设立的财产权至少应当具备排他性、让与性、可执行性。See Terry L A．Continental Water Marketing．Fraser Institute Press, at 119 (1994)． [3] 美国有些机构通过提供资金、技术帮助了摩尔多瓦的土地私有化。对俄罗斯土地私有化提供物质技术支持的不但有美国的机构，还有世界银行等国际组织。 [4] 家庭农场的英文可以是peasant farm enterprise、private farm、family farm等。See Roy Prosterman & Tim Hanstad, Effective Rural Land Relations In ECA Countries: A Comparative Perspective, Prepared for The World Bank Group Europe and Central Asia Regional Office, at 120 (1998). [5] 1998年，“乡镇企业”完成全国国内生产总值的27.9%。中国发展乡镇企业的背景是：城市的国有企业绝大部分资不抵债，但是国家没有对这些企业进行私有化，而是在乡村地区发展乡镇政府、集体经济组织为投资主体的“乡镇企业”，从而实现中国经济粗放式的规模扩张。这些集体所有的企业取得了比城市国有企业更大的生产效率。然而，绝大部分“乡镇企业”由乡镇政府官员、集体经济组织官员们直接经营。这些企业的生产效率也非常低下。从破坏农村自然环境这方面看，我们认为：发展乡镇企业是中国改革开放以来最大的政策失误。上述1998年统计数字，参照中国乡镇企业年鉴编辑委员会，《中国乡镇企业年鉴（1999）》，页3，北京，中国农业出版社（1999年）。 [6] 俄罗斯改革家们在农地改革初期就提出了“农业私人农场化”的口号。参照B.梁赞诺夫、李新等主编，《中俄经济学家论中俄经济改革》，页185，北京，经济科学出版社（2000年）。 [7] 1998年10月5日《人民日报》发表江泽民总书记当年9月25日在安徽考察工作时的讲话：“中央的土地承包政策是非常明确的，就是承包期再延长三十年不变。而且三十年以后也没有必要再变。”中共中央十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，其规定：国家“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，……赋予农民长期而有保障的土地使用权。” [8] 参照迟福林主编，《中国农民的期盼——长期而有保障的土地使用权》，页5，北京，外文出版社（1999年）。 [9] 本文中，“党”、“中共”都是指中国共产党。本文中，“党委”都是中国共产党的党委。社会实践中，中央、各省、各市、各县（区）、各乡（镇）、各类学校、各国有或集体企业的党委都是上述单位的最高权力机构。这体现了中国现有政治制度的最大特点：中国共产党全面领导中国社会。 [10] 有效率的家庭农场经济可以建立在长期土地承租权、使用权基础上。例如以色列两大机构控制的国有土地占全国土地的92%，这些土地不能转让给私人，但是可以出租给私人使用。租期原来可以达到99年，现在则延长到196年。（参照Roy Prosterman & Tim Hanstad，第揭注4，页54。）以色列和贵州农地制度的主要差异在于：农民获得的农地使用权期限不同。此外，以色列的土地所有权人非常单一，土地使用权的权利来源比较可靠。中国土地所有权人是几百万集体经济组织。它们经常任意重新实施土地产权初始配置。参照后揭注12所列资料。 [11] 不断重新分地的结果是：户均经营的土地面积持续减少。例如：1984年户均耕地0.62公顷。1986年为0.61公顷。2000年降为0.42公顷。参照迟福林，前揭注8，页213。 [12] 1978年到2000年，尽管中共中央要求稳定土地产权关系，但是作为土地所有者的农村集体经济组织仍然反复发动土地产权初始配置。这一时期内，全国农地已经平均重新分配了3.01次。每次分配中，集体经济组织都无偿废除原有的土地使用权，然后重新无偿分发土地使用权。参照迟福林，前揭注8，页18。 [13] 参照后文对井田制、均田制的介绍。 [14] 根据前苏联《土地立法纲要》第22条，农业用地无偿拨给下列单位和个人无限期使用：国营农场、集体农庄、其它类型农业企业、个人。全国90％以上的土地被前两种农业企业控制。个人则获得一定的保留地用于经营不使用雇佣劳动的个体经济：例如种植自用的蔬菜、花卉、水果等。这类土地上，存在着私有的长期使用权。参照B.B.EPOφEEB等合编，梁启明译，《苏联土地法》，页180，北京，人民大学出版社(1987年)。 [15] 俄罗斯大约在1993年结束了土地的证书式私有化，但是农业的衰退并没有因此停止。例如：1991年至1997年，俄罗斯的农业总产值缩减了40%，平均每年缩减7.2%。参照B.梁赞诺夫、李新，前揭注6，页185。 [16] 个人所有制、部分人所有制是马克思在《哥达纲领批判》中提出来的。参照马克思着，中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局编，《哥达纲领批判》，页10，北京，人民出版社（1997年）。 [17] 有的学者认为：中国历史上主要的土地制度有土地国有制、土地大私有制、土地小私有制。参照赵俪生，《中国土地制度史》页57，济南，齐鲁书社（1984年）。 [18] 参照金景芳，《论井田制度》，页8，济南，齐鲁书社（1982年）。 [19] “受田”即无偿分得土地；“归田”即无偿返还土地。此话出自《汉书•食货志》。此处之民为附属于特定贵族的奴隶。参照候绍庄，《中国古代土地关系史》，页88，贵州，贵州人民出版社（1997年）。 [20] 参照武建国，《均田制研究》，页78，昆明，云南人民出版社（1992年）。 [21] 中国封建社会前期，土地等财产主要由嫡长子获得继承权，但是被继承人的全部妻妾、晚辈直系血亲等往往共享财产收益。封建社会中后期，中国继承制度发生了一些变化：“等级、特权等仍然由嫡长子继承，但财产则由儿子均分。”很多情况下，遗产并不分割，而是由家族成员共同支配、共享收益。参照佟柔，《继承法学》，页26，北京，法律出版社（1986年）。 [22] 例如：清朝时期，“嫡庶子男，分析家财田产，不问妻妾所生，止以子绦数均分。”参照史尚宽，《继承法论》，页17，北京，中国政法大学出版社（2000年）。 [23] 某些时期，国家禁止某类土地自由转让，但是这些规定往往得不到执行。例如：唐高宗时，“国家禁止转让世业口分田”，但是贵族、官僚、富商通过巧取豪夺的方式“购买”世业口分田的情况已经非常普遍。参照霍俊江，《中唐土地制度演变研究》，页228－235，广州，暨南大学出版社（2000年）。 [24] 参照(日)西鸣定生着，冯佐哲译，《中国经济史研究》，页520，北京，农业出版社（1984年）。 [25] 当时全国仅有53名党员。参照中国社会科学院现代史研究室、中国革命博物馆党史研究室编，《“一大”前后》，页136，北京，人民出版社（1985年版）。 [26] 参照成汉昌，《中国土地制度与土地改革：20世纪前半期》，页344，北京，中国档案出版社（1994年）。 [27] 富农经济其实是“富裕的自耕农经济”。前文讲到，一些自耕农可能通过兼并、放租土地转化为地主。富农就是有望转化为地主的自耕农。 [28] 仅指当时共产党统治的区域，不包括台湾、香港、澳门、西藏。 [29] 地主人口占全国人口的4％。 [30] 参照李成瑞，《中华人民共和国农业税史稿（从1928年革命根据地创立新的农业税制度到1958年农村人民公社化）》，页121－123，北京，财政出版社（1959年）。 [31] 中国古代的自耕农经济和本文讨论的家庭农场经济并无本质差别。 [32] 例如，均田制往往由国家在农民衰老、死亡时收回土地重新分配。自耕农制度中，土地产权则往往不附期限。 [33] 自耕农不但是土地私有者，而且是经营者和劳动者。自耕农通过直接经营自己的土地获得收益。相反，奴隶主、地主往往依靠奴隶或者佃农直接经营土地。 [34] 中国历史上，外来侵略战争破坏了土地产权关系的稳定性。例如：（一）金灭北宋后，上百万女真人进入中原圈占土地。到金世宗时，中国171.8万顷土地被金人所占，约占全国土地的37％。（二）征服中国不久，蒙古族兴起了第一次南迁的热潮。“于至元十五年（公元1278年）前后，便形成民族大迁徙的第二次热潮。一大批蒙古族人进驻江南。伴随着蒙古民族的大迁徙，在黄河流域和大江南北，又制造了圈地运动的高潮。凡是元军的占领区之交通要道及肥沃土地，多被圈占。” （参照乌廷玉，《中国历代土地制度史纲》，页87、页113，长春，吉林大学出版社（1987年））（三）抗日战争时期，仅东北三省，被日本人侵占的耕地就有3000万垧。（参照张永泉、赵泉钧，《中国土地改革史》，页5，武汉，武汉大学出版社（1985年）） 外来侵略战争中，大批中国人被屠杀。这也严重破坏了土地产权关系的稳定性。例如：成吉思汗及其子孙的对外征服造成了上亿人的死亡（此时，全世界人口总共才4亿），这个数字超过了第一、二次世界大战造成的伤亡人员的总和。5300多万人的北方地区到元初时仅剩1000多万人。南宋时曾经有2000万人的四川，元初户口只剩下85万人。（参照许焰，《一代天骄威震欧亚》，第21版，《北京青年报》，2002年8月25日；杨讷，《世界征服者——成吉思汗及其子孙》，页137，广州，华夏出版社/广东人民出版社（1996年））再例如：清军南征时，10天内，清军在扬州城杀死80万军民。在江阴屠城时，清军也杀死了9.7万平民。由于大规模的军事征服造成了数千万人的死亡，.清顺治18年（1651），全国仅有2000万人，比明朝中期减少了近3000万人。由于大批人口被战争消灭，土地抛荒的情况非常普遍。清顺治18年，全国耕地总量仅及明朝（1626年）的1/3。参照刘淑英，《中国人口史话》，页51－52，沈阳，辽宁人民出版社（1987年）。 [35] 在封建社会，地主土地兼并居主导地位。例如，明神宗有一次曾经赠给自己儿子福王200万亩良田。明朝官僚、地主巧取豪夺兼并土地的情况极为普遍。（参照刘淑英，前揭注34，页51。）目前，中国大量公有制农业企业通过反包、购买、租赁等方式也兼并了一些土地使用权。对“反包”的解释请参照后揭注82的内容。 [36] 参照前揭注21、22中的内容。 [37] 一些集体经济组织以进行规模经营、建设乡镇企业、兴修私人别墅等借口收回了很多农民的土地使用权。参照邓大才，《乡级政府该撤了》，《中国国情国力》99期，页36，北京，国家统计局出版社（2000年）。 [38] 参照许牧、张文华主编，《中国土地管理利用史》，页23，中国农业科技出版社（1995年）。 [39] 例如，1930年，毛泽东在江西兴国县第10区的调查显示：只占人口6％的地主、富农拥有农村全部土地的80％。1945年抗日战争结束前，非敌占区中，占总人口3％的地主控制着大约60％的土地。参照李成瑞，前揭注30，页5－6。 [40] 中共中央在1953年2月15日正式通过《关于农业生产互助合作的决议》。1953年12月6日，其又通过《关于发展农业生产合作社的决议》。到1957年，全国97.5%的农户加入了合作社。一开始，合作社土地名义上属于私有，但是实际上由合作社经理们统一经营。由于农民没有经营管理权，这些组织不是合伙组织。后来，很多高级合作社的社员把土地等财产“无偿送给”合作社，这样就形成了人民公社的雏形。参照秦柳方、陆龙文，《中国各种经济合作社》，页2－12，北京，中国文史出版社（1994年）。 [41] 他们其实都是最基层的政府官员。合作社领导们后来变成了人民公社的领导。改革开放之后，他们又变成了国家最基层的政权机关——乡（镇）党委、政府、人民代表大会的领导。由于中国不存在普选制度，这些人都是上级政权机关任命的。 [42] 参照赵素芬，《党的农村改革政策研究与探索》，页14，贵阳，贵州人民出版社（1988年）。 [43] 由于交易成本太高，没有一种“工分”计算方法可能和社员实际的劳动效绩相结合。在人民公社时代，“工分”主要按照劳动力的年龄、劳动时间来计算。 [44] 工资主要是粮食。 [45] 名义上，公社的土地属于公有。“公有”不是国家这个唯一的法人组织享有名义上的土地所有权。“公有”是全民所有：中共中央、中央政府、其它各级党委和政府、公社、生产大队、生产队等都有权配置土地权利。例如：在上海、庐山召开的共产党全国代表大会上，中共中央曾经规定“生产大队所有制”，也就是说：附属于公社的生产大队（现在变成了“村”）是土地的所有者。但是，直至1978年农村土地承包制度开始广泛推行，土地仍然主要由公社控制、经营。参照(英)麦克法夸尔着、文化大革命的起源翻译组译，《文化大革命的起源：大跃进1958-1960》，页449，石家庄，河北人民出版社（1989年）。 [46] 参照候绍庄，前揭注19，页84。 [47] 很多社员依靠讨好公社领导争取更大的分配份额。绝大部分社员则极力服从公社领导的意志，避免自己的利益受损害。这种土地制度成了共产党统治人民的主要工具。参照康健，《辉煌的幻灭——人民公社警示录》页36，北京，亦凡公益图书馆（2001年）。 [48] 1959年至1961年三年自然灾害期间，中国人口死亡率大大提升，数千万人死于饥饿。这和1960年粮食出口大量增加有关。1959年，国际黄金价格下降。国务院总理——周恩来认为应当出口粮食换取硬通货，增强国力。于是，在1959年粮食产量下降的同时，全国粮食净出口量比1958年提高了50％以上。与此同时，农村人均留粮大幅度下降，全国死亡率从正常年份的0.01至0.011，提高到1959、1960、1961年的0.014、0.025、0.014。直至粮食从净出口转变为净进口以后，死亡率才逐渐恢复至正常的0.01左右。参照黄佶，《三年自然灾害期间死亡率异常提高和粮食减产、出口猛增、留粮下降有关》，http://www.nows.com:81/z/lunwen/chukou.txt，2002/09/01.转引自费正清主编、金光耀等译，《剑桥中华人民共和国史（1949-1965）》，页286，上海，上海人民出版社（1992年）。 [49] 按照科斯定理，一项初始的所有权安排旨在消除经济活动的外部性，将外部性内化，从而使经济单位的私人收益接近社会收益，私人成本接近社会成本，从而提高资源配置效率。德姆塞茨认为：“产权的主要功能在于引导各种激励机制，使外部性在更大程度上得以内化部。”参照蒋伏心、周春平，《所有权效率：基本涵义与影响因素》，《经济学家》2001年第6期，页94，北京(2001年)。 [50] 参照赵素芬，前揭注42，页24。 [51] 公社对无劳动能力的人平均分配一定的生活费用。 [52] 1949年至1970年，中国人口增长率超出“干隆盛世”时期一倍。从1974年到1981年，全国人口净增近一亿。参照孟繁华，《中国问题报告：大国之难——当代中国的人口问题》页25页，北京，今日中国出版社（1997年）。 [53] 山西省昔阳县大寨大队就是毁山林开梯田的典型。当时，共产党号召全国各地学习大寨的经验。这个大队的一个农民——大寨大队党支部书记陈永贵后来由毛泽东安排进了中共中央政治局，后来又被毛泽东任命为国务院副总理。参照吕相友、金继，《大寨之花遍地开》，页1，北京，《人民画报》出版社（1966年）。 [54] 黄河年均流失土壤16亿吨。参照周运清、熊瑛，《流域问题的本质与长江流域的适度开发》，《长江流域资源与环境》第10卷第1期，页28，武汉（2001年）。 [55] 建国前，黄河流域的灌溉面积主要分布在上、中游，共有940万亩，其中干流276万亩，支流664万亩。黄河下游尚未利用黄河水灌溉。1949年后，各地政府纷纷投资兴建引黄工程。至1985年，仅仅花园口以上引用黄河水灌溉的有效灌溉面积达到了4565.7万亩，其中实灌面积3597.7万亩。到1990年，黄河流域及下游沿黄平原地区总灌溉面积为1.069亿亩。绝大部分引黄工程是在大跃进时期和六、七十年代修建的。参照黄河水利委员会，《水资源利用与规划》，http://www.yrcc.gov.cn/ztcp/guihua/guihua01.htm, 2002/07/25. [56] 黄河从1972年首次出现断流现象。此后28年中，河南利津水文站有21年出现断流。进入20世纪90年代，黄河90%的年份出现断流。例如：1997年，黄河断流226天。由于黄河断流，山东省当年经济损失约135亿元。参照鹿永建，《统一调度、科学调控，黄河断流时间大大缩短》，《人民日报》2000年2月15日第4版，北京（2000年）。 [57] 参照李锦，《大转折的瞬间：目击中国农村改革》，页40，长沙，湖南人民出版社（2000年）。 [58] 由于贫穷，大部分农村孩子上不起学校（当时只有公立学校）。全国文盲数大大增加。例如：中共第十三届全国代表大会报告中指出，“全文盲”人口占全国人口的1/4。参照王瑞璞，《中国农村十年（1978-1988）》，页4－5，北京，解放军出版社（1989年）。 [59] 除了“镇压反革命”、“土改”、“反右”、“文化大革命”等运动中被政府屠杀的数百万人，政府荒谬的共产主义试验也造成了大规模的饥荒。例如：“1959－1961这三年的人口增长曲线呈下降趋势, ‘未增加人口’大约为2千万人，这其中大部分可认为死于饥饿。”（参照温铁军，《周期性经济危机及对应政策分析》，http://www.macrochina.com.cn/zhtg/20010608007807,2002/09/01, 中国宏观经济信息网（2001年6月8日发布））有人认为：“不论与其它任何灾年或是常年比较，1959-1961年三年灾难时期全国的气候都可以说是天公作美，甚或‘历史上的最好时期’。”如果是这样，“三年自然灾害“就完全是“人祸”，而不是“天灾”了。（参照金辉，《风调雨顺的三年：1959－1961年气象水文考》，《方法》1998年第3期，页27，北京（1989年））三年自然灾害时期，全国粮食产量大大下降，但是出口却急剧增加。例如：1959年全国粮食征购量、出口量达到建国以来最高的674亿公斤和41.6亿公斤。当年出口量比1958年增加了50%。即使到了严重遭灾的1960年，粮食征购量和出口量仍高达510.5亿公斤和26.5亿公斤，出口量与大丰收的1958年相等。参照国家统计局，《中国统计年鉴（1983）》，页393、422，北京，中国统计年鉴出版社（1984年）。 [60] 参照陈庭元，《在朱元璋家乡掀起的一场革命》，欧远方主编，《农村改革的兴起》，页39，北京，中国文史出版社（1993年）。 [61] 诺思认为：统治者的主要目标是使统治者租金最大化。多数情况下，使这种“租金最大化的产权结构与它推进经济增长的作用是相冲突的。”也就是说：“在零交易费用条件下，统治者总是先设计一套有效的规则，然后再去为他们的租金进行谈判。但这一假定从福利经济学角度来看简单地忽略了正的交易费用，而博弈都是与正的交易费用有关的。即使对历史和当代世界最一般的考察，也可清楚地看到‘无效率’的产权是常态而不是偶然。”统治者为租金支付的对价是产权保护；租金的形式则富于多样性——可以是公法直接分配给统治者的政治租金，也可以是统治者直接控制一部分经济资源而由私法分配给统治者的经济租金。由于官员的腐败，政治租金会发生很多泄漏；经济租金则往往不会发生这种泄漏。参照（美）道格拉斯•C•诺思着，陈郁、罗华平等译，《经济史的结构与变迁》，页28－34、页122，上海人民出版社、上海三联出版社（1994年）。 [62] 集体经济组织领导们可以随意剥夺农民的土地使用权。例如：违反计划生育政策的人可以被剥夺土地使用权。参照丁国香，《中国农村改革纪事：1979～1993》，页240，太原，山西经济出版社（1995年）。 [63] 参照《中华人民共和国宪法》第10条：“城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” [64] 均田制虽然存在人口老、死时由国家收回土地重新分配的情况，但是全国范围内收回现有使用者土地份额重新分配的情况在每个朝代仅有一次。参照候绍庄，前揭注19书对均田制的介绍。 [65] 这些代理人就是集体经济组织的官员。诺思认为：“在统治者是一个集团或阶级代理人的地方，某些成功的规则要设计得使在统治者死后革命或巨变的机会最小。”在西欧封建历史上，政府倒台或社会革命大多数来自“统治者的代理人”。（参照（美）道格拉斯•C•诺思，前揭注61，页53。）然而，诺思没有意识到：中国社会有其独特性。在封建时代，中国用一种极端主义的专制制度、用一种非常伪善的政治哲学腐蚀了人们的心灵；中国统治集团内部从来不会产生积极的改革力量。中国的社会革命基本上都是极端贫穷的农民发动的恶性革命。在人民公社时代，中国共产党在农村地区极为恶劣的政策给广大人民造成了巨大的苦难。然而，数百万公社经理们仍然为了维护党的权威而压制人民的权利诉求。我们认为，中国共产党之所以牢牢控制中国社会，其主要原因在于三个有特色的制度设计：在农村地区，让分散到数百万集体经济组织中的共产党官员控制人民；在城市地区，让数千万共产党干部分散到各国家机关、公司、学校、医院、社会团体直接控制人民；让上述官员通过执行上级党组织的命令来维持其在各单位中的地位、利益。 [66] 中央曾经反复要求延长土地承包期。例如，1984年，中央规定承包期15年不变，1993年规定再延长30年。但是“根据广泛的调查和访问，不折不扣地执行中央规定的村庄并不占多数，而三年一换、两年一变的频繁变动倒成了常事……这为乡村干部寻租提供了机会。”参照农业部农村经济研究中心、当代农业史研究室编，《当代中国农业的变革与发展研究》，页335，中国农业出版社（1998年）。 [67] 他们负责计划生育、户籍管理、社会治安、环境保护、学校、医院、农业税收、党务、团务，以及执行上级党委、政府的命令，所以他们是官员。作为乡镇企业的董事、经理，他们又是商人。目前，中国绝大部分乡镇企业由这些官员直接经营。参照石秀印，《农村股份合作制》，页310－422，长沙，湖南人民出版社（1999年）。 [68] 这类农业企业的经营范围涉及工农商各个领域，名称可以是公司、农场，但是其共同特点是由这些代理人直接或者间接控制。除了控制权之外，农村股份合作制企业中，还存在村社股份比例过高、成员股份不能转让、股份分红太少，成员死亡、出嫁、犯罪导致其被剥夺成员股份等问题。参照石秀印，前揭注67，页356－455。 [69] 股份合作制企业中，成员股权不能影响企业决策、成员股份不能转让、集体股权人分割大部分利润而成员股份分红太少，成员死亡、出嫁、犯罪导致其被剥夺成员股份等，这些都体现了个人经济自由受到的限制。参照石秀印，前揭注67。 [70] 参照迟福林，前揭注8，页112。 [71] 参照农业部计划司，《中国农村经济统计大全：1949—1986》，页558，北京，农业出版社（1989年）。 [72] 参照安徽省政府，http://www.in.ah.cn/analyses/expert/cn00004.htm, 2001/07/31. 安徽省政府信息网站（2001年发布）。有关资料也可参照国家统计局统计信息数据库，http://www.stats.gov.cn/. [73] 有关统计资料显示：农村承包责任制的增产潜力已经发挥殆尽了。参照中国农业年鉴编辑委员会，《中国农业年鉴（1982）》，页96，北京，中国农业出版社（1983年）。中华人民共和国农业部，《中国农业统计资料》，页28，北京，中国农业出版社（1993年）。国家统计局综合司，《2000年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn, 国家统计局（2001年9月10日发布）。 [74] 如果一并考察“增人增地、减人减地”制度对中国农村人口膨胀的推动作用，中俄改革效绩的对比可能有不同的结论。 [75] 上文讲到，1993年俄罗斯家庭自留地和家庭农场仅仅控制着全国8%的农地，但是生产了全国1/3的农产品。如果俄罗斯全部耕地达到该年家庭自留地和家庭农场的生产效率，整个农业经济的总量就会增加300%多。 [76] 1997年，中国耕地的97%由家庭经营。参照中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队，《1998-1999年中国农村经济形势分析与预测》，页21，北京，社会科学文献出版社（1999年）。 [77] 一项调查显示：2001年，中国1/6的农户、1/20的土地进入了产权市场。参照张照新，《中国农村土地流转市场发展及其方式》，《中国农村经济》2002年第2期，页19，北京，中国农村经济出版社（2002年）。 [78] 1997年，中国实行适度经营的耕地共有5109.9万亩。其中92.7%由农户经营。仅仅7.3%由集体经济组织经营。参照中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队，前揭注76，页23。 [79] 例如：理论上，贵州省耕地承包期50年不变的规定可以限制集体经济组织通过“重新分地”、“反包”、“强迫入股”、“收回”等方式发展集体农业企业。俄罗斯鼓励私人股份退出农场成立家庭农场、禁止集体农场长期租赁土地股份的规定也能限制集体农场的发展。对“反包”的解释请参照后揭注82的内容。 [80] 1997年，中国转让、转包土地的农户总计有316.2万户，占承包经营农户总数的1.6%，比上年增长0.2个百分点；共转让、转包土地1534.9万亩，占全国承包经营耕地总量的1.2%，比上年增长0.3%个百分点。参照中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队书，前揭注76，页23。 [81] See Karen Brooks Zvi Lerman, Land Reform and Farm Restructuring in Russia,The World Bank, 1994, at 24. [82] 集体经济组织分发土地使用权的方式是：农民无偿地承包集体所有的土地。“反包”则是集体经济组织承包它们已经发包给农民的土地。这样，土地使用权就从私人手中转入集体经济组织手中了。参照石秀印，前揭注67，页380-419。 [83] See Article 285 of the Civil Code of the Russian Federation. [84] See Bradley Rorem & Renee Giovarelli, Agrarian Reform in the Russian Far East, Rural Development Institute Reports on Foreign Aid and Development No.95,October 1997, at 28-29. [85] 在俄罗斯，财政补贴是家庭农场发展的关键因素。它决定了家庭农场的清偿能力。1992-1993年度，负利息率的贷款使得家庭农场迅速扩张。此外，该年度家庭农场还获得了其它的大量财政补贴。它们用于帮助家庭农场增加产量和购买设备。事实上，家庭农场的食品销售往往不能补偿其花费。原来这个差额是被政府担保的银行贷款来填补的。1993年10月之后，该贷款没有了。从1994年开始，对家庭农场的财政拨款也大大减少了。随着家庭农场破产数量的增加、新产生的家庭农场数量的减少，家庭农场的总量开始负增长。对效率低下的集体农场的财政补贴却没有减少。See Stephen K Wegren, Socio-economic Transformation in Russia:Where Is the Rural Elite? Europe-Asia Studies, Abingdon, March 2000, at 237-271. [86] 1998年春天，大农场的债务达到了联邦年度农业财政拨款的11倍，总额为220亿美元（按照1997年的卢布/美元汇率计算）。事实上，俄罗斯大约仅有10%的大型农场是盈利的。例如：1997年，Kostroma 地区的342个大农场中， 仅仅18个是盈利的。大量的农场符合破产法规定的破产条件，但是几乎没有大农场由于破产而被政府关闭。参见Stephen K Wegren，前揭注85。 [87] 2000年，平均每个专业合作组织吸纳899户农民的耕地。由于2000年户均占有耕地0.42公顷，这类专业合作组织的平均规模为377.58公顷。参照牛若峰，《中国农业产业化经营的发展特点与方向》，《中国农村经济》2002年第5期，页4，北京，中国农村经济出版社（2002年）。

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关键词：产权制度 权制度 Development Continental perspective 中国 制度 农地

不知道有土地问题的时候向谁倾诉阿？

有用，学习了

续集何时？