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问题三 划分的依据，或者说考虑的因素到底有哪些？
在考虑人口、资源环境承受力和已开发程度等外，国防因素、全球性生态环保危机、传统文化资源保护是否作为重要的考虑因素，值得关注。经济规划布局必须考虑国防因素，大西南和陕南一带是中国最理想的战略后方，壮大其经济实力，符合全国的战略利益。这在抗日战争和后来的“三线”建设中已得到了验证。抗战时期，四川承担了全国财政支出的1/3，成为全国新的政治、教育和文化中心。“大后方”不应是“封闭落后”的代名词，单就国防考量，“前线”才是投资需要适当限制的地方。正因为属于战略后方，就应当形成较为完整的经济体系和完善的交通网络，增强到边境的通达能力。全球性生态环保危机也制约国内的生产力布局和城市分布，温室效应导致的冰川融化和海平面上升，飓风的频增将制约沿海经济带的成长，沿海城市无限制的扩大，将带来地面沉降、环境污染、海洋灾害、淡水危机等环境风险，所以“在海拔50米以下的地方不再新建城市”这是10几年前在联合国就形成的共识。而中国东部沿海省市临近或位于环太平洋地震带上，某项灾害的发生易因心理因素而带来更大的负面效应。在全球气候变暖——海平面上升——港口城市面临灭顶之灾之间的必然联系的研究中，上海被认为是危险系数较高的城市之一。故有学者指出：“在海平面上升和海洋灾害加剧的双重打击下，过度投资沿海地区将带来灾难性的后果。发展中西部经济，无论是从气候的长期变化，还是从经济的安全发展，都是当前必须考虑的科学战略。由于自然能量和人类活动的长期积累，我们正面临一个灾害的频发期。提高社会经济可持续发展的安全性，是一项非常紧迫的战略任务”。在历史上曾经辉煌的良渚文化之所以突然衰落，就是因为海平面升高、江河猛涨，从而改变了太湖流域地貌使原来的居住区被淹没而致，而浙江在过去30年内海平面上升了10厘米。如果认可上述观点，那么就有两个方面的内容需要斟酌，第一，是否所有的“优先区”均可以扮演“继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域”的角色？第二，“中原城市群地区”、“长江中游城市群地区”范围内地形主要以平原水网为主，是否全部适宜划作“重点开发区域”？
乡土文化、民风民俗、民族文化的保护这些都是需要考虑的因素，而“报告”只提到生态保护；还有原住民感情问题，也许要在经济布局中予以体现，原住居民特别是少数民族，有强烈的地域情感，即使外部条件许可，也不愿意宜轻易外迁，这些特殊地形区的经济类型就显得非常重要。与之相关的是边疆地区的人口数量和结构问题，人口过少，与辽阔的地域太不相称，造成国土“空壳”化，于国防不利；人口过多或人口结构不合理，又将影响生态环境和社会稳定。
问题四
功能区划分是否需要对经济质量作定量分析？
功能区的划分中，经济质量事实上是一个无法回避的问题。相同地理环境下，经济开发行为与资源环境的承载力的关系因经济质量高低具有极大的差异性。换句话说，资源承载能力是由一定的经济质量和资源利用方式所决定的，同一地区内，资源利用水平高，资源环境承载能力就强，资源利用方式落后，环境承载能力就弱。根据一份2002年的统计资料：工业用地的产出率，上海为17.4亿元/平方公里，相当于发达国家的1/5— 1/10；万元GDP的用水量，全国为580立方米/万元，上海为184，日本为22.5,上海为日本的10.6倍，全国为日本的33.4倍。2007年对我国17个城市调查，工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%，最高的深圳也只有7%。2005年我国城镇人均占地134 M2，美国112 M2，欧洲80多M2，香港35 M2，发达国家平均为84M2 ，发展中国家平均为83 M2。如果将世界先进的资源利用方式和经济质量作为标杆，国内几乎所有的地区开发都已“过度”——水质性贫水、地下水超采、矿产资源无序开采、土地荒漠化面积持续扩大……不把这种严重性昭示天下，就会使部分地方ZF和企业界造成错觉，就会为低水平的重复建设提供经济和伦理依据，不利于产业升级和迎接新的产业革命。
所以，全国所有地区的经济都应当“优化”—— 或者说“优化”的任务异常迫切，较发达区域固然该升级优化，内地其他地区更该优化——一是后发地区是在总结以前发展经验教训基础上开发的，更懂得经济发展的资源约束和环境代价，更懂得新技术、新工艺的利用，更有管理经验；产业级次可能多元化，但新形成的同一产业同一产品的工艺和技术是完全可以超越东部地区的；内地处于“上风上水”，对下游还承担着环保责任。对同一地区，其环境承载能力也是相对于经济质量而言的，如我们同一产值的水耗、能耗和占有的土地与世界先进水平相比是大相径庭的。“报告”声称：对优化开发区，要制定产业优化和转移导向目录，在资源消耗、环境影响等方面实行更加严格的产业效能标准，设定高于全国平均标准的产业用地门槛，并先行实施城镇建设用地增加农村建设用地减少“挂钩”的政策。对此有几个问题需做探讨：其一，“更加严格”的说辞是一个无法定量的含混表述，应当细化。其二，产业用地门槛设定为“高于全国平均水平”，可能无法实现“优化开发”的初衷，中国工业用地的产出率较之世界先进水平非常之低，甚至不及印度。所以门槛设定至少要参照韩国、台湾、土耳其、东欧诸国这类新兴的经济体的标准。还有一个技术性疑问，“优化区”经济产出率一般高于其他地区，求得的全国平均值还可能比“优化区”现有的水平还低。其三，实施城镇建设用地增加农村建设用地减少“挂钩”政策，具体如何考核裁定？在“优化区”内是按自然区域——如太湖流域、闽南三角洲，还是对行政区域细分？若是行政区域，又考核到哪一个级次？是在省域内还是在县域内实行“挂钩”？
问题五
如何深化对土地价值的再认识
可视为问题四的延续，鉴于土地价值的独特性，故再单独分析。土地是一种几乎不可再生的自然资源，在没有任何干扰的情况下，再生25mm的土表就需要300年，这种再生速度对于迅速耗蚀的土地并没有多少补偿作用。由于土地不可再生的特点，决定了土地资源是有限的。土地对于人类来说，其重要性无可替代，是人类生存和发展的基础，决定着人类文明的兴衰。俞孔坚教授曾这般表述土地的价值：
●完整的土地意义是丰满而多重的。一是土地本身就是美。哈尼族村寨的梯田是按照土地的肌理去设计的，自然就形成了美的景观。西藏的青稞地也是美的，哪怕是收割完的稻田也很美。二是土地是人的栖居地，是人的家园。人总想离开土地，但最终还是要回到土地。如此我们才可以理解，为什么在干旱缺水的黄土高原，那些人却世世代代地住在那里不肯离开；也能理解为什么三峡移民要哭着离开生养他们的土地。还有土地是一个活的系统，它不是一头死猪。我们现在对土地的利用，恰恰是用分肉的方式来分块切割这块有机的土地，而没有考虑它是有血脉的，需要用一个系统的方法和生命的伦理来对待它。再有土地是符号，是一部历史与人文的巨著，是世世代代人留下的遗产。最后土地是神，是我们每个人需要寄托的对象。这便是我所理解的土地的伦理和价值。
即便单纯着眼于经济利益，也应将土地作为一种特殊的生存要素来对待。王永庆先生曾表示台湾实施耕者有其田的土地政策，没有多大贡献和重要性，而强调土地的利用才是重要的，这反映了一种普遍存在的认识局限。农民致富目标也并不必然推导出城镇化和现代工业化的结论，农民不离乡土而改善其环境条件，也不失一种可供选择的就业方式和生活方式，像中国、印度、印尼这样的人口大国，即使拥有现有发达国家的制度和技术优势，也难以复制传统的工业化和城市化道路，因为地球系统无法提供如此庞大的资源支持。除资源约束外，传统的城市化道路的弊端甚多：土地的景观价值和生态价值降低；“城市化贫困”现象突出，包括生存成本偏高，居民传统生存技能的削弱，好逸恶劳等等。有专家认为中国“城市空间偏小”，这不准确，前面已经谈到，中国城市人均占地大大高于世界平均水平。问题的结症在于城市内部土地占有和空间利用的不合理，一方面规划设计水平低，使功能发挥受限；一方面是行政性占有土地和其他经济资源缺乏标准定额，大量挤占了公用设施。
要实现包括土地在内的资源集约利用，就要借鉴企业“成本倒推”办法，在宏观决策层面上，将土地这个难以再生的生产要素作为目标成本予以控制。既然日本在1600平方公里的工业用地的产值超过中国50000平方公里、内地57个高新技术开发区曾经难与新竹科技园竞争，就完全没有理由再批新的工业用地，要逼着各级ZF、现有的企业——无论是外资还是内资、官办还是民办、大企业还是小企业——都要通过技术改进、工艺创新、强化管理来提高资源的利用率，降低经营成本。要通过政策约束，使各级城市管理机构懂得如何调整用地结构，懂得淘汰落后生产力的重要性。站在国家战略层面，要认识到土地耗费是工业化经济的最大“成本”，土地是人类生存的最基本物质条件，同时又是不可再生的，当代的ZF必须承担起历史责任，对国家的未来负责。（四川经济学会 张真源）
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