利在当代功在千秋——国家突发公共事件应急预案体系建设回顾

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2005年3月，温家宝总理在全国人大十届三次会议上，庄严地向全社会宣布：“我们组织制定了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾，事故灾难、公共卫生和社会安全等方面105个专项和部门应急预案，各省（区、市）也完成了省级总体应急预案的编制工作。建设法制政府，全面履行政府职能，取得突破性进展。”回顾国家总体预案工作及预案体系的形成过程，很自然地联想到在国务院领导同志直接领导下国务院办公厅应急预案工作小组的难忘岁月。　　一、抗击非典斗争的两点重要启示

　　2003年那场意想不到的非典疫情来得那么突然、那么难以判断、那么迅速、那么严重。但是，在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下，我们取得了伟大的胜利。面对非典疫情，党中央、国务院高度重视、果断决策，地方各级党委和政府认真负责、靠前指挥、充分发挥了中流砥柱作用；我们紧紧依靠广大人民群众，实行全民动员、群防群控；我们社会各界团结一致、齐心协力，一方有难、八方支援；我们全民族万众一心、迎难而上，伟大的民族精神成为克敌制胜的强大精神支柱；我们坚持依靠科学、运用科学，使科学技术成为战胜疫病的有力支撑；我们坚持依法执政、依法行政，紧急出台《突发公共卫生事件应急条例》，使法律法规成为应对危机的有力保障；我们坚持经济建设这个中心不动摇，统筹安排、促进发展，为应对危机提供了强大的物质基础；我们广大基层党组织战斗在第一线，广大党员干部冲锋在最前面，众志成城谱写了一曲送瘟神的壮丽凯歌。
　　在这场严峻的斗争中，党中央、国务院认真总结抗击非典斗争的经验教训，更加深刻地认识到，我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调；突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。正如胡锦涛总书记2003年7月28日在全国防治非典工作会议上深刻指出的：“总结经验，有利于我们更好地推进各项工作。汲取教训，也是我们改进工作的重要途径，而且往往是更重要的途径”。“我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机”。由此。我们得到两点最深刻的启示：一是在全面建设小康社会和整个现代化进程中，必须牢固树立科学发展观，始终坚持统筹兼顾，更加注重协调发展；二是要更加注重政府的社会管理和公共服务职能，不仅要健全公共卫生应急机制，还要在全社会各个方面加快突发公共事件应急机制建设。对此，胡锦涛总书记深刻指出：“要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。”2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，我们党第一次以决定的形式明确提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府对突发事件和风险的能力”的要求。此后，党的十六届四中、五中全会决议也都明确指出，要提高应对突发事件的能力。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中对应急管理提出了新的更高要求，《决定》并在“完善社会管理，保持社会安定有序”一条中专节进行了阐述。
　　二、精心组织，应急预案的编制工作紧张有序

　　为贯彻落实胡锦涛总书记“7.28讲话”和党的十六届三中全会精神，在2003年下半年，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志两次主持召开秘书长办公会议，专题研究突发事件应急预案、信息处理和新闻发布等工作。而且，基本摸清了国务院各相关部门应急预案的制订情况。据当时的初步统计，已有应急预案事件，正在制订的应急预案31件。涉及应对突发事件的法律35件、行政法规36件、部门规章55件，合计126件。突发事件应急机制有了一定的基础，在应对各类突发事件、减少生命财产损失、维护社会稳定方面发挥了重要作用，但各地、各部门的工作不平衡。华建敏同志明确做出了要加快制订和完善突发事件应急预案，围绕应急体制、机制、法制三个方面抓紧抓好有关工作的部署。2003年12月成立了国务院办公厅应急预案工作小组，国务院将应急预案的编制工作列为国务院2004年工作重点任务之一。

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关键词：功在千秋 应急预案 利在当代 体系建设 社会主义市场经济 国家 建设 预案 功在千秋 利在当代

2004年1月15日，华建敏同志主持召开了国务院有关部门和单位建立健全突发公共事件应急预案工作会议，3月25日又主持召开了部分省（区、市）及大城市制订完善应急预案工作座谈会，在这两次会议上华建敏同志都做了重要讲话。会后国办先后印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。在国务院领导同志的直接领导下，在各地、各部门的共同努力和大力支持下，应急预案的编制工作紧张有序，正像华建敏同志讲的，“历史将会证明，这是一件利在当代、功在千秋的大事。”



　　三、居安思危，全面分析公共安全形势



　　科学地、全面地分析全国公共安全形势是编制预案的前提和基础。我国经济快速、健康、持续增长，人民生活水平不断提高，社会政治和治安大局保持稳定，公共安全形势总体平稳、趋向好转。但是，公共安全形势相当严峻。一是重大自然灾害种类多、频率高、分布广、损失大。由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一；二是伤亡严重，重特大事故频发。我国每年发生各类事故70多万起，死亡12万多人，伤70多万人，一次死亡3-9人的重大事故平均每天7起，一次死亡10人以上特大事故平均每周2.5起，一次死亡30人以上特别重大事故平均每月1起，一次死亡100人以上的特别重大事故每年至少一起；三是公共卫生事件严重威胁着人民群众的生命和健康；四是影响国家安全和社会稳定的因素仍然存在。

　　自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件每年造成的非正常死亡超过20万人（详见下表），伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币。

　　而且，由于我国改革发展处在关键阶段，经济成分、经济利益、经营方式、用工形式和生活方式日趋多样化；利益重新分配，新旧观念相互碰撞，社会结构剧烈变动；我国城镇化和城市现代化进程加快；国际上政治、经济、社会等不稳定、不确定、不安全因素增加且相互交织，地缘、宗教和文化冲突与政治经济矛盾相互作用，公共安全还面临着诸多新的严峻挑战。

　　国务院领导同志多次告诫我们预案小组全体同志，广大人民群众的生命安全和健康高于一切，稳定压倒一切。积极主动地预防、及时有效地处置和最大限度地减少各类突发事件的发生及其造成的损失，是一项充分体现人民利益高于一切的社会公益事业，是政府加强社会管理和公共服务的重要内容。预案小组全体同志通过学习党中央、国务院领导同志的讲话和分析公共安全形势及面临的挑战，深刻体会到应急管理工作是维护社会稳定，促进经济社会协调发展的重要保障，是构建和谐社会的重要内容，是检验党和政府是否对人民群众负责的试金石，是实践“三个代表”重要思想的重要体现。

　　四、总结经验，不断加强应急能力



　　建设根据国务院领导同志关于“认真总结历史经验”的指示，我们回顾了我们党和政府在长期的执政治国的伟大实践，一致认为，我们成功地应对了一系列重大突发公共事件，积累了许多宝贵的应对突发事件的历史经验，主要是：——党中央、国务院的英明决策和坚强领导；——社会主义制度和我们的政治优势、组织优势，全国上下建立了统一领导、分级负责、条块结合、属地管理的应急管理工作格局；——依靠法制，依靠科学，依靠群众；——充分发挥三支队伍的作用。即人民解放军、公安武警部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；企业职工和社区民众；——全国人民万众一心和社会各界同舟共济。处置重大突发事件过程中体现和升华的伟大的民族精神；——万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利是我们中华民族生命力、凝聚力和创造力的不竭源泉。

同时，我们根据国务院领导关于认真研究国外经验，从我国实际出发的指示精神，注意吸收和借鉴国外有益经验。我们参阅并组织翻译了《美国联邦政府应急计划》和《日本防灾白皮书》等大量资料，在外交部及我驻外使馆的大力支持下，搜集并认真研究了美国、英国、法国、俄罗斯、日本等十多个国家的应急管理经验，并紧密结合我国应急体制、机制和法制的实际，不断完善，与时俱进。比如，在应急管理体制上，有些同志曾提出我国可否借鉴美国、俄罗斯等国成立国士安全部或紧急情况部的做法。对此，经过反复研究，广泛听取各方面意见，按照“稳定、提高、加强、效率”的原则，提出了既要加强各有关部门应急能力建设，更要加强各级政府综合协调能力建设的建议，形成了现阶段适合我国国情的应急管理体制。

　　五、高度重视，身体力行



　　国务院领导同志非常关心高度重视应急预案编制工作，并身体力行，始终坚持统一领导和科学民主决策。预案小组聘请了几十名专家作为专家组成员，各地各部门也聘请了2000多名专家广泛参加了各专项预案、部门预案和省级预案的制定，华建敏同志于2004年3月17日和5月20日先后两次专门召开专家座谈会，认真听取专家们的意见。《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案都多次征求各地、各有关部门和专家意见，国务院每一位领导同志都亲自主审了自己牵头负责的专项预案。预案的编制过程始终是充分发扬民主，集思广益的过程。2005年1月，温家宝总理主持国务院常务会议讨论并原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》；2005年2月，胡锦涛总书记主持中央政治局常委会听取并原则同意国务院关于国家突发公共事件应急预案编制工作的报告；2005年2月底，国务院向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况；2005年4月，国务院正式作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定，随后，国务院印发25件专项预案，80件部门预案和省级预案也相继发布。

　　特别令人感动的是，国务院领导除参加应急预案的审议外，还多次亲自审定修改。这里仅举一例，总体预案有这样一句话：“保障公众的生命财产安全”，我们在草稿中原来写的是“人民群众”。国务院领导在审议时强调，必须和国际接轨，必须对全人类负责，亲自将“人民群众”改成“公众”。一词之变，充分反映了国务院领导的严谨作风，更反映了我们党和国家领导人的广阔胸怀和与时俱进的精神。

　　六、依法执政，应急预案与应急机制、体制和法制建设相互促进



　　编制总体预案和专项预案、部门预案都始终坚持以有关法律、法规为依据，同时，又与《突发事件应对法》的起草小组密切沟通，相互衔接，取长补短，包括突发事件的分类、分级、工作原则、预防、监测、预警、应急处置、恢复与重建、宣传与培训、责任与奖惩等内容，既为《突发事件应对法》的起草工作提供了素材，又使应急管理工作全面纳入法治化轨道。

同时，编制应急预案必须与实践相结合，与国情相结合；必须做好应急资源的普查和整合；必须对全国应急管理的领导机构、办事机构（包括设国务院应急管理办公室）、工作机构、地方机构、专家组逐一明确；必须对应急运行机制，包括信息报告、应急管理工作流程等规范化、制度化；必须不断从各地各部门培训演练和实践中，以至国外的重大案例（比如抗击台风、印度洋海啸等）中吸取有益经验和做法，以完善应急预案，深化应急管理规律性的认识；必须做好常态与非常态的结合；必须坚持预防为主，做好预防与应急的结合。所以，“一案”与“三制”相互促进，相互支持，相互结合。预案的编制过程就成为一个不断总结经验教训的过程，一个查找薄弱环节和排查治理隐患的过程，一个不断学习改进工作的过程，一个拓宽视野不断创新的过程，一个与时俱进的过程。

　　上个世纪80年代，西方著名学者保罗。肯尼迪在其代表作《大国的兴衰》中曾探讨了中国崛起的有利条件，其中有一条是中国领导人已经形成了“一个宏伟的、思想连贯和富于远见的战略，这方面将胜过莫斯科、华盛顿和东京，更不必说西欧了。”环顾全球，一些发达国家开展系统的应急管理工作已有一、二百年的历史，而我们起步晚，基础比较薄弱，任重而道远。但是我们通过总结、借鉴国内外的经验教训，在建设中国特色的应急体系中，已经探索出一条成功之路，形成了一整套为构建社会主义和谐社会而服务的应急管理的战略战术，这就是以科学的发展观、正确的政绩观和科学的人才观为指导，坚持以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质；立足基层，依靠群众；政府主导，社会参与。我们坚信，以胡锦涛同志为总书记的党中央关于居安思危、增强忧患意识，清醒地面对严峻挑战的战略思想和加强应急能力建设的重大举措，必将带领我们战胜各种危机和考验。

　　作者简介：



　　闪淳昌：应急管理专家组组长，教授级高级工程师，高级经济师，原国家安全生产监督管理局副局长，原国务院办公厅应急预案工作小组副组长，现任国务院参事。

　　本文转载自《中国应急管理》

Love Your LifeHowever mean your life is, meet it and live it; do not shun it and call it hard names. It is not so bad as you are. It looks poorest when you are richest. The faultfinder will find faults in paradise. Love your life, poor as it is. You may perhaps have some pleasant, thrilling, glorious hours, even in a poorhouse. The setting sun is reflected from the windows of the alms-house as brightly as from the rich man's abode; the snow melts before its door as early in the spring. I do not see but a quiet mind may live as contentedly there, and have as cheering thoughts, as in a palace. The town's poor seem to me often to live the most independent lives of any. May be they are simply great enough to receive without misgiving. Most think that they are above being supported by the town; but it often happens that they are not above supporting themselves by dishonest means. Which should be more disreputable. Cultivate poverty like a garden herb, like sage. Do not trouble yourself much to get new things, whether clothes or friends, Turn the old, return to them. Things do not change; we change. Sell your clothes and keep your thoughts.Henry David Thoreau/享利.大卫.梭罗 热爱生活 Love Your Life 不论你的生活如何卑贱，你要面对它生活，不要躲避它，更别用恶言咒骂它。它不像你那样坏。你最富有的时候，倒是看似最穷。爱找缺点的人就是到天堂里也能找到缺点。你要爱你的生活，尽管它贫穷。甚至在一个济贫院里，你也还有愉快、高兴、光荣的时候。夕阳反射在济贫院的窗上，像身在富户人家窗上一样光亮；在那门前，积雪同在早春融化。我只看到，一个从容的人，在哪里也像在皇宫中一样，生活得心满意足而富有愉快的思想。城镇中的穷人，我看，倒往往是过着最独立不羁的生活。也许因为他们很大，所以受之无愧。大多数人以为他们是超然的，不靠城镇来支援他们；可是事实上他们是往往利用了不正当的手段来对付生活，他们是毫不超脱的，毋宁是不体面的。视贫穷如园中之花而像圣人一样耕植它吧！不要找新的花样，无论是新的朋友或新的衣服，来麻烦你自己。找旧的，回到那里去。万物不变，是我们在变。你的衣服可以卖掉，但要保留你的思想。

你的衣服可以卖掉，但要保留你的思想。

好东西  但是感觉我国应急管理上的确起步的太晚了

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