农村土地征收中地方政府的角色失衡探讨

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摘要：地方政府角色失衡是农村土地征收中面临的重要问题。该文从公共利益界定、政府与市场关系角度出发，阐述了地方政府在农村土地征收中的作用边界；在此基础上分析了地方政府角色失衡的主要表现及其形成机制，表明地方政府极易超越公共利益目的征收土地、过度干预土地市场运行并侵害农民合法土地权益，偏离了其应有的作用边界。最后，提出了矫正农村土地征收中地方政府角色失衡的政策建议，主要包括明确农村土地发展权的归属、培育健全的土地市场、转变地方政府职能、建立多方参与的土地征收纠纷解决机制等。    关键词：土地征收，地方政府，角色失衡
    土地征收是我国国有土地所有权和集体土地所有权并存的情形下，集体所有土地转变为国家所有土地的唯一途径。长期以来，土地征收为促进我国工业和经济发展，增加政府财政收入，方便城市扩张产生了积极影响。但土地征收也由于范围过宽、补偿偏低、程序不公等原因侵害农民土地权益，广受诟病。特别是地方政府在土地征收过程中，屡屡超过其权力界限，导致政府行为失范，角色失衡，成为侵害农民权益的根源之一。本文试图阐述地方政府在土地征收中的作用边界，并剖析其角色失衡的表现和原因，从而为规范地方政府行为提供政策建议，以便保障农民合法土地权益。
    一、地方政府在农村土地征收中的作用边界
地方政府作为农村土地征收中的一个参与主体，发挥着至关重要的作用。地方政府的作用边界，即限定了地方政府的作用范围，也就是地方政府在土地征收中有所为和有所不为的界限。而这一界限，面临着理论和实践上的不确定性，实际上是一个模糊区域。具体而言，土地征收中至少包括公共利益的边界以及政府与市场的边界等两个主要方面，也是分析农村土地征收中地方政府主体作用的理论基础。
    1.公共利益的边界
    因公共利益的需要而征收土地，已是土地征收理论中的共识。我国土地管理法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。在公共利益理论发展过程中，公共利益可泛指公共目的、公共需要或公共福祉，并随着社会发展而不断适应新情势。但公共利益理论的发展，仍然未能完全解决公共利益范围的界定问题。有研究指出，“‘公共利益’是一个不可能在法律上确定的概念”。也正是由于此，立法者只能依据宪法规范在具体法律中规定公共利益的一般概括条款，而不能就此确立一个普遍标准，具体的判断标准则由行政机关来行使。当然，这并不否认公共利益总是与一个社群的存在和发展所必须的社会价值密切相关的基本原则。尽管公共利益在立法上存在一定的不确定性，但公利益仍然有其法定的范围。实践中，土地征收的公共利益范围通过概括式、例举式或折衷式在立法上得以体现，主要包括国防、社会公共设施、公益事业等涉及国家和社会公众利益的建设用地需求。由此可见，公共利益是一系列规则的集合，借鉴制度拓扑模型的运用经验，公共利益的边界可以采用穿过栅格空间中的一条封闭曲线来描述，封闭曲线内部栅格为严格的公共利益可行区域，外部栅格为严格的公共利益不可行区域，曲线穿过的栅格即为公共利益的模糊范围，通过对栅格空间加细，使栅格空间减小，则公共利益的边界将更为明确、具体和具有更多可选择性。这也就是地方政府在土地征收的自由裁量范围中，不能超越的公共利益边界。
    2.政府与市场的边界政府和市场是资源配置的两种主要机制，政府与市场的边界一直是理论研究中的焦点问题。政府机制主要倾向于采用法律、行政和宏观政策等手段配置资源，市场机制则通过供求、价格、竞争等方式配置资源，两者存在明显区别但也不是完全毫无联系。实际上，不管是政府还是市场，都会由于其自身内部的矛盾而导致政府失灵或者市场失灵。当政府失灵时，就需要引入市场机制以矫正政府配置资源的不足；当市场失灵时，则需要通过政府干预以约束市场过度自由化。由于政府与市场关系类型的差异，政府与市场的作用边界因而存在不同。在政府与市场相互替代关系中，政府与市场替代的边界就是政府作用的净收益（收益减去成本）等于市场作用的净收益；而在政府与市场相互补充关系中，则需要在发挥政府职能的同时，引入和发挥市场机制作用。因此，在资源配置过程中，政府和市场的平衡关系是，纯粹的公共产品由政府提供资金并组织生产，纯粹的私人产品由市场生产，准公共产品可以转向政府干预下的联营。
    农村土地征收，实质上是政府依靠行政权力剥夺农民的土地财产权，这种权力的行使以公共利益为限。也就是说，政府机制的作用仅限于公共利益的范畴。当超出公共利益需要时，就应该发挥市场的基础性作用，通过市场配置土地资源，政府的作用则在于为市场参与创造更公平的条件，为市场竞争制定必要规则并监督规则执行，从而提高市场交易效率，降低交易成本。当前，在我国农村土地制度创新过程中，市场替代政府或政府替代市场的程度，已成为诱致土地征收制度创新的重要因素，当农民制度选择和市场参与机会增加时，就有助于打破长期以来土地征收的单一格局，保护农民土地私权利。由此可见，土地征收中政府与市场的边界，就在于政府替代市场或者市场替代政府程度的差异。
    二、地方政府角色失衡的表现及形成机制
    由于农村土地征收中公共利益边界以及政府与市场边界的存在，地方政府就有超出这些作用边界的可能。当地方政府不以公共利益需要为依据征收土地，而且以政府机制过度替代市场机制，或者过分依赖市场机制的作用时，地方政府角色失衡就越明显。这主要表现在地方政府超越公共利益征收土地、过度干预土地市场运行、侵害农民合法土地权益等方面。
    1.地方政府超越公共利益目的征地
    为了公共利益需要而征收土地，已在我国法律中得到确认。但实践中，地方政府往往出于经济利益和政绩的需要，对“公共利益”进行扩张解释，将促进经济发展和城市建设的用地需求以及相关政府重点工程建设用地需求，甚至“经营城市”、“土地储备”也统统解释为公共利益需要，从而超越公共利益的范畴，把非公共利益用地纳入到土地征收范围之内，导致地方政府角色的“越位”。据国土部门调查显示，我国近10年征地用于公共利益的不到10%，征收后的土地被大量用于开发区建设、房地产开发等用途。这一过程中，地方政府通过其对公共利益的行政裁量权，间接地滥用了土地征收权。目前，在公共利益的边界之外征收土地，已成为地方政府角色失衡的主要表现之一。其原因就在于市场经济条件下，政府扮演的角色已经远远不是单纯的公共利益的代表，政府作为参与市场经济的一方，也有其自身的利益。在土地出让收益的驱动下，当政府对土地征收公共利益标准的自由裁量权，与政府对土地征收的执行权结合时，地方政府超出公共利益需要征收土地就具有了理论和现实的基础。加之分散的农民谈判能力较弱、信息不对称、基层民主制度不完善等原因，全方位的政府行为监督体系缺乏，政府权力得不到有效制约，致使地方政府角色失衡更为严重。正是地方政府对公共利益边界的屡屡突破，给农村土地征收带来严峻挑战。
    2.地方政府过度干预土地市场运行
    土地市场失灵、土地资源的准公共性、土地市场有效作用范围及盲区，为政府对土地市场干预的合理性提供了依据。在土地征收过程中，地方政府以政府机制替代市场机制，对土地市场进行过度干预。由于在现行土地征收制度下，土地征收越多，地方政府从土地有偿出让金中获得的收益就越多。这使得地方政府在突破了公共利益的边界之后，又通过供地市场化，垄断了土地的一级交易市场，将本来可以由农民与用地单位通过谈判方式进行的非公共利益用途土地的交易，也纳入到政府垄断的土地一级市场中，从而出现了政府“强制低价征收土地，垄断高价卖出土地”的现象。目前，土地征收补偿仍然只是按照土地过去的年均产值作为补偿标准，并没有考虑土地征用后的增值收益，更谈不上按照市场价格进行补偿；并且大量的农村集体建设用地进入市场流转也没有法律依据，农村土地市场基本上没有发展起来，取而代之的是地方政府对农村土地的大量征收，并形成了把计划经济的核心内容与市场交易的形式嫁接在一起的土地征收制度。政府对市场的过度替代，也使得政府本来应该承担的制定集体土地交易价格条例、裁决交易纠纷、强化土地补偿金管理和监督、查处违法用地等职责进一步弱化。相对而言，地方政府更热衷于“越位”成为土地市场主体，并又由此导致其在土地市场监管上的“缺位”。
    3.地方政府侵害农民合法土地权益
    政府的自利性特征，决定了政府并不是超脱于各利益阶层的社会利益分配者。当地方政府屡屡突破公共利益的边界以及政府与市场的边界征收土地时，农民合法土地权益受到侵害就并不奇怪了。据国土资源部的调查，地方政府是近年来土地违法的主体，而土地违法背后不外乎是利益驱动。地方政府过分攫取土地收益时，农民的土地收益就随之减少。较早期的一项研究指出，如果土地征收后出让获取的土地收益主要用来补偿失地农民，征地补偿费应该占到土地收益总额的68.6%，但是在实际利益分配过程中农民地位居于弱势，只能分得土地收益的5%-10%，村集体得25%-30%，村级以上政府及部门得到土地收益的60%-70%。由此导致的另外一个后果就是多征少用、未征先用、征而不用、暴力征收等土地违法现象层出不穷。可见，地方政府是利用其拥有的强制性权力制定有利于自身的土地征收规定，并在利益分配中居于主导地位，从而将本属于农民的土地权益，用于满足自身利益需求。当前，土地征收补偿偏低、失地农民生活缺乏保障、土地增值收益分配中农民利益得不到保障，已成为地方政府侵害农民合法土地权益、角色失衡的又一表现。除此之外，在地方政府的强势作用下，农民对土地征收的参与权、知情权等也面临损害，地方政府的越位已成为农村土地征收中急需解决的问题。
    三、矫正地方政府角色失衡的政策建议
    农村土地征收过程中，地方政府对公共利益边界以及政府与市场边界的过度突破，导致了地方政府角色的失衡，给农民土地权益带来损害。矫正地方政府在土地征收中的作用，克服地方政府角色的“越位”和“缺位”，尤为必要。按照中共十七届三中全会的精神，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，为解决公共利益边界问题提供了思路，也是今后土地立法的指导。笔者对矫正地方政府角色失衡提出几点建议。
    1.明确农村土地发展权归属
    产权的初始界定会影响资源的配置效率已被科斯定理所证明。目前，集体土地所有权和国家土地所有权已为我国法律所确认，农村集体经济组织拥有集体土地所有权并无疑问。但现行土地权利体系中，农村土地的发展权，即改变农村土地用途的权利，以及土地使用性质改变所产生的经济利益分配和归属权利，并不明确。尽管当前理论研究中，关于我国农村土地发展权的存在和归属均存在争议，但实践中，地方政府征收土地后获取了巨额增值收益，可见农村土地的发展权实际上为地方政府所占有。因此，明确农村土地发展权的归属，将改变农村土地用途的权利，以及由此带来的经济收益，确定为集体土地所有者所有，完全符合我国立法上关于集体所有土地权利地位的规定，这将有助于农民集体通过其拥有的土地产权，制约地方政府对土地征收权的滥用，从而使地方政府扮演的角色回归本位。
    2.培育健全的土地交易市场
    健全的土地交易市场可以弥补土地制度缺陷带来的负效应，减少权力“寻租”的空间，实现农村土地的优化配置。当前，地方政府应致力于培育发展健全的土地市场，而不是热衷于扮演土地市场主体的角色。在这一点上，政府既不能过度干预市场，也不能对市场放手不管。一方面，地方政府应制定农村土地交易的规则，建立土地交易的服务体系和信息网络，促进土地市场中介组织的成长。另一方面，地方政府要充当土地市场秩序的监管者，监督检查土地市场参与主体的经营活动，惩处交易中的违法行为，维护市场秩序，改善市场交易环境。对于非公共利益项目用地，要通过农村集体建设用地流转市场供地，保障农民在土地交易上的主体地位。从长远来看，逐步建立城乡统一的建设用地市场，是改变地方政府对土地市场行政垄断的重要措施。毫无疑问，我国经济转轨时期的土地市场发育，还需要政府承担更多的职能。
    3.转变地方政府在经济发展中的职能
    保护农民土地财产权益，关键在于转变政府职能，这是矫正地方政府角色失衡的又一措施。这就要建立以保障公民权利为核心的有限政府模式，使地方政府由行政管制型向公共服务型转变，提高地方政府供给公共产品、维护市场秩序的能力，达到规范公权力、慎用土地征收权的目的。在经济活动中，地方政府应尽可能地退出经济活动本身，正确处理经济建设中政府与市场的作用边界，将政府的行政行为与企业的经济行为分离开来，不以经济发展和政绩需要而征收土地，而是把土地征收真正落实到公共利益上。政府要建立起以税收为主要来源财政体系，充分发挥土地价格、税收等经济工具的杠杆作用，减少地方政府对土地财政的依赖，维护被征地农民的合法权益。在地方政府职能转变的过程中，还要充分发挥民主和监督机制的作用，这对于防范政府过度使用土地征收权，具有积极意义。总之，地方政府要回归到公共利益的维护者，土地市场的监管者，经济社会的管理者等本来职能。
    4.建立多方参与的土地征收纠纷裁决机制
    我国土地征收纠纷一般通过行政方式解决。但政府既是土地征收的实施者，又是土地征收纠纷的裁决者，并不能保证纠纷裁决的公正性。在英国，土地裁判所是处理土地争议的独立机构，对于征地决定是否有效、政府强制权行使是否合法等，主要由高等法院来决定；而征地补偿是否合理，则由土地裁判所来裁决。因此，可以借鉴国外的经验，建立政府、集体和农民共同参与的土地征收纠纷裁决机制，充分发挥群众监督作用，对土地补偿偏低等问题进行裁决，改变政府对农村土地征收的“定价权”。同时，还要建立土地征收的司法机制，审查土地征收目的、程序等内容的合法性，制约地方政府的非法征地行为，保障农民合法土地权益。
    充分尊重市场配置资源的基础性作用、尊重农村社会自主管理，体现政府职能的“兜底”特征，已为我国农业农村发展提供了良好启示。农村土地征收中地方政府角色失衡的矫正，也必然要遵循政府与市场的作用边界，遵循公共利益的边界，将公权力运行充分置于公众监督之下，尊重农民的土地财产权利，这才是最终解决之道。
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    作者简介：叶荚霞，南京理工大学人文与社会科学学院教授、博导；韩文军，南京理工大学博士生（南京210094）。

作者：叶美霞 韩文军 来源：《现代经济探讨》2010年第8期

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