国家发改委产业所：中国服务业体制沿革及其“十二五”战略

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改革开放30多年来，我国经济体制改革取得了重要进展，目前正处在战略性攻坚的关键阶段，需要着力提高改革的质量和经济效率。服务业与产业结构升级、经济发展方式转变、“三农”问题等经济发展中的重大问题密切相关。服务业改革虽然也取得了巨大的成绩，但与工业、农业相比，服务业领域政企不分、政事不分、行政垄断、多头管理、准入限制严重的状况仍然较为突出，已成为国民经济体制障碍最突出、最集中的领域。
　　
　　一、我国服务业体制改革演进及其态势
　　
　　（一）演进轨迹
　　
　　服务业发展是市场化改革的产物。30多年来，围绕拓展服务业供需空间、建立规范的现代企业制度和完善的市场服务体系，服务业改革大致经历了三个阶段。
　　1.准备与起步阶段
　　大体上从1978年到1991年，在这个阶段，伴随着改革开放，商贸餐饮、交通运输、居民服务等传统服务业开始从无到有，从单一计划体制向多种经济成分开放，服务业市场空间得到广泛、快速地拓展。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》发布，高等学校后勤社会化改革开始起步。1988年《国务院关于深化科技体制改革的若干问题的决定》发布，科研机构开始进入科技咨询服务领域.20世纪80年代末至90年代初大量咨询服务机构成立。在该阶段，服务业突破了计划经济的框框，改革方向逐渐明确，但该阶段服务业的市场开放还是比较混乱、初级的市场化。
　　2.全面推进阶段
　　大体上从1992年到2005年，中共中央、国务院于1992年发布了《关于加快发展第三产业的决定》，强调要放手让城乡集体、私营企业、个人兴办劳动密集、直接为生产和生活服务的行业，以此为标志，服务业体制改革在生活性服务、生产性服务领域全面推进，进入一个新阶段。高校后勤管理体制改革全面推进，80%以上的高校后勤部门从学校行政事业体中相对分离。1992年以后，国家推动建立现代企业制度，作为市场体系重要组成部分的行业协会和中介服务行业应运而生。1997年后，相当数量的广告活动从国有企业或**机构的广告部门中分离出来，形成独立的广告公司：1999年4月，我国正式开始将会计师事务所与各级**分离：进入21世纪，非国有咨询机构的数量已经远远超过国有咨询机构，国外咨询机构纷纷进入中国开展业务。
　　2001年12月，国务院办公厅转发了国家计委《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，明确提出市场化、产业化、社会化的改革思路，强调在金融、电信、媒体以及在文化、体育、教育、医疗等服务领域要放宽市场准入。党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为服务业体制改革指明了总体方向。2004年年初国务院决定向中国银行、中国建设银行注入450亿美元外汇储备，四大国有商业银行股份制改革开始试点。2004年，国家颁布《行政许可法》，以法律形式规范行政审批行为，地方**加大行政审批制度改革力度。总之，在上述政策措施的引导下，服务领域体制改革全面推进。
　　3.深化与突破阶段
　　2005年至今，进入服务业改革的深化与突破阶段。2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即著名的“非公经济36条”正式出台，允许非公有资本进入法律法规未禁入的垄断行业、公用事业和基础设施、社会事业、金融业等几乎所有的服务领域。从2005年开始，电信、邮政、民航体制改革方案获得通过，一些多年酝酿的与服务业密切相关的重点领域和关键环节的改革开始取得突破。2006年12月11日起，我国对外资承诺全面开放服务贸易业务。2007年初，国务院发布了《关于加快发展服务业的若干意见》（即2007年7号文），强调要继续深化垄断性服务行业、社会事业的改革，继续推进**机关和企事业单位的后勤服务、配套服务改革.建立服务业宏观统筹管理制度。2008年3月，国务院又发布了《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》，作为7号文的配套实施意见，从统筹、协调多部门工作的职能出发，在市场准入等方面提出了更为具体的改革措施。一些地方响应国家政策，出台了符合当地实际的服务业改革与创新的政策文件，在放宽市场准入等改革方面尝试突破。
　　
　　（二）主要绩效
　　
　　改革开放30多年，服务业体制改革取得重要成果。集中表现为以下三方面：
　　1.促进服务业潜在能量的释放
　　改革开放把服务业从计划经济的停滞状态下解放出来，一般性服务产品中“吃饭难”、“住店难”、“理发难”等短缺问题从根本上得到改变，消费性服务基本上形成买方市场。改革开放催生了我国科技咨询、信息咨询等生产性服务业，使得生产性服务业由小变大，由弱变强。金融保险业在体制改革中扩展了增长空间.知识密集的法律、会计、技术咨询、设计、广告等商务服务产业规模不断扩大。服务业市场体系逐渐完善，形成了以消费品和生产资料市场为主体，金融、房地产、人才与劳力、技术与信息、旅游与文化、物流等于一体的市场体系，发展服务业已成为建立整个市场经济体系的重要手段。随着社会资源不断流人，服务业市场空间更为广阔，潜在能量不断释放，可以说，改革从需求和供给两方面为服务业发展注入了强大的动力。服务业增加值从1978年的872.5亿元增长到2008年的120486.6亿元，增长了137倍，在GDP中的比重从1978年的23.9%提高到2008年的41.1%。
　　2.垄断性服务业市场化改革进展顺利
　　供电、邮政、电信、铁路等垄断性服务业初步实现了政企分离，铁路、航空、银行等产业的产权制度改革正在取得积极进展，有效竞争的市场结构逐步形成，符合市场规则的管理体制逐步建立。
　　电力行业已实行厂网分开，国有电力资产和电网资产实现了重组，设立了国家电网公司。2009年10月国家发改委和电监会联合制定《关于加快推进电价改革的若干意见（征求意见稿）》，作为电力体制改革最为核心的环节－－电力价格体系改革正在向更加规范的方向前进。民航业已形成了以民航总局、7个地区管理局、26个省（区、市）航空安全监督管理办公室为主体的政企分开、垂直领导的民航行政管理体制。继2004年航空运价改革方案和航线资源有偿使用制度实施之后，2005年、2006年又进一步放宽民间资本投资航空货运，民用航空销售代理的市场准入。2008年5月中国电信收购中国联通CDMA网.中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并人中国电信，中国铁通并人中国移动。电信业形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体。
　　2006年10月，原国家邮政局实行政企分开.组建新的国家邮政局和中国邮政集团公司，政企分开、独立监管的框架已具雏形。2005年8月，铁道部发布实施意见，允许国内非公有资本进入铁路建设、运输经营及运输装备制造。2009年6月国家发改委形成的一份旨在鼓励和促进民间投资的20条政策细则，对推动“三网融合”取得实质性进展.深化铁路建设投融资体制改革起到了积极作用。
　　四家国有商业银行已经实现或即将实现在境内或境外的上市，中国银行业通过改革重组、引进境外机构投资者、上市等措施，建立和完善了现代银行公司治理的基本架构.银行业的整体竞争力和运营能力发生了脱胎换骨的变化.与国际先进银行的差距正在缩小。农村信用社在管理体制、组织方式和产权模式的改革取得成效。证券市场在开放中进一步发展和规范，三大国有保险公司全部实施股改重组，保险业改革取得重要进展。
　　3.物流、文化产业在突破体制障碍方面迈出新步伐
　　物流业是典型的跨行业、跨地区的综合性产业，体制性问题较为突出。2004年8月国家发改委联合商务部等9部委发布了《关于促进我国现代物流业发展的意见》，提出除国家级别的法律法规和规定外，其他物流业前置性审批事项一律取消：改革货运代理行政性管理，取消经营国内铁路货运代理、水路货运代理和联运代理的行政性审批.取消国际货运代理企业经营资格审批。上述措施为营造物流业良好环境起到了积极作用。2009年物流业调整与振兴规划出台，强调降低市场准入门槛和加强物流业多部门协调管理体制的建设，进一步推动了物流业体制改革。
　　近些年我国鼓励文化产业体制改革的政策措施不断出台。比如，对在文化体制改革试点中转制的文化企业以及新办文化企业免收企业所得税。《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干规定》、《关于文化领域引进外资的若干意见》两个文件的发布，对鼓励、支持和允许非公有资本包括外资进入的文化行业和领域，可以参与控股、投资参股的文化企业领域，进行了明确规定，拓宽了非公有资本和外资进入文化产业的领域和渠道。新修订的《营业性演出管理条例》，取消了演出经纪机构涉外和非涉外的资格区分，有利于打破演出市场的垄断经营体制。2004年中央确定了9个文化体制改革综合试点省市和35个试点单位.2009年7月中宣部、文化部联合下发《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，我国国有文艺演出院团体制改革进入了攻坚期，国有院团转企改制成果显著。2009年初国家新闻出版总署印发《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，我国17万个印刷复制单位最早转企改制，基本实现了市场化，全国30个省级国有新华书店系统已于2008年全面完成转制工作。2009年国务院发布《文化产业振兴规划》，强调要进一步降低准入门槛，积极吸收社会资本和外资进入政策允许的文化产业领域。随着国有经营性文化单位转企改制取得重要进展，涌现出一批具有较强实力和竞争力的文化企业和企业集团，文化产业规模逐步壮大，以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局初步形成。
　　
　　（三）基本经验
　　
　　1.必须坚定不移地推进服务业的市场化改革
　　服务业发展的出路是改革。改革开放程度低是制约服务业发展的根本原因，市场化程度低，产业化进展慢，从供需两方面制约了服务业的快速发展和国际化水平的提高。目前，我国大部分服务领域的市场化仍处于较低水平，与我国总体市场化程度和发达国家成熟的服务业市场化相比，都存在较大的差距。大力发展服务业，首先必须提高和扩大服务业的市场化程度。
　　30多年的改革实践证明，尽管在一些地区和行业服务业改革出现了停滞、观望和倒退的现象，但是改革成绩是主流，改革决心大、设计周到的地方，改革的成效也大。改革开放以来服务业的全面、快速发展，得益于改革开放释放的强大动力。前一阶段破除旧体制的改革所能释放的服务业增长潜能已经基本释放出来.必须进一步深化改革，为经济发展持续快速发展造就新的体制动力和体制保证。无论是从服务业发展的要求还是整体经济体制改革的要求，必须要坚定不移地推进服务业的市场化改革。下一步整体改革攻坚要集中在与服务业紧密联系的几个关键领域和环节取得突破，必须坚定不移地推进垄断行业、教育医疗等领域体制改革，事业单位改制、后勤服务社会化、市场化进程。
　　2.**推动是服务业改革顺利推进的保证
　　**的组织管理和政策引导，是服务业改革顺利进行的重要保证。中国30多年来的服务业改革适应了社会主义市场经济体制建立和完善的需要，同时**的推动也加快了服务业改革的步伐。**本身的管理体制改革.服务业本身的产品创新和制度创新，也构成中国服务业改革深化的重要内容。**的推动对于服务业改革的推进至关重要。以1992年政策为例，1992年国家服务业政策提出了以产业化为方向.建立充满活力的自我发展机制，以社会化为方向，积极推动机关和企事业单位后勤服务改革等重大政策措施。这一重大决策，破除了当时各界在思想上、政策上和理论上的一些陈规旧律。1992年11月，国务院召开建国以来首次第三产业工作会议，此后，许多地方成立了由省市领导亲自挂帅的第三产业领导小组，计委明确了相应的主管处室，有的地方还成立了专门的第三产业工作办公室，保持了服务业工作职能的完整性。**精心组织，及时采取一系列政策措施，保证了服务业改革的顺利进行。在服务业改革深化和突破的新阶段，更需要**在职能整合和统筹协调方面发挥重要作用。

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关键词：国家发改委 中国服务 十二五 服务业 发改委 中国 服务业 体制 沿革 十二五

　3.企业产权制度改革是服务业改革的重要步骤
　　服务业30多年改革的实践证明，构建有效竞争的市场结构，培育有竞争力的市场主体是服务业改革的最终目标。我国服务业渐进化改革第一步是放松服务价格管制，第二步是实施市场结构改革，允许其他企业包括外资进入特定产业，第三步就是实施产权制度改革，通过股份制改造、上市或与外资合资、方式，对某些行业的国有服务企业进行产权结构调整，构筑服务业加快发展和提高竞争力的微观基础。服务业国有企业的改革.总体上是落后的.有些是由行政部门或事业单位改制过来的，还没有完全脱离行政性行为，靠垄断吃饭，有些长期依附于**，自主经营的能力较弱，这样的企业体制转换和机制创新的必要性、迫切性要比工业企业强烈得多，下一步服务业改革要继续推进政企分开、政事分开、事企分开、管办分开、营利性机构与非营利性机构分开、公共品与准公共品、私人产品分开、政资分开，加快服务业国有企业的改革步伐，在可市场化的部分，构筑适应市场经济要求的现代企业制度，建立和完善现代公司治理的基本架构.提高企业的整体竞争力和运营能力。
　　
　　二、服务业改革进程中存在的主要问题
　　
　　体制性障碍从供给与需求两方面制约了服务业的快速发展，抑制了服务业供需转化和巨大发展潜能的释放。从更大的视野和更高的层面，服务业改革的深层次问题在于：
　　
　　（一）垄断性服务业名义开放，实际不开放的现象比较突出
　　
　　金融保险、电信、邮政、城市供电、铁路、民航、港口、公用事业、广播电视等自然垄断和行政垄断性服务产业改革，虽然取得了积极进展，但深层次的体制改革任务仍相当繁重，政企不分、行政限制准入、行政审批过多等问题没有从根本上解决，铁路政企分开，清晰产权，完善的监管体系尚未建立。另外，又出现了国家利益固化为部门和企业利益的倾向，形成了新的行政性垄断。不少产业还未形成有效的市场环境和规范的准入制度，我国民间资本还不能平等地参与这些领域的市场竞争。虽然国家对这些产业领域从未明文规定不准民营投资经营，但“名义开放，实际不开放”的现象比较突出。
　　
　　（二）科教文卫体特别是教育和医疗改革进展缓慢
　　
　　教育、医疗、文化、科研、体育等领域公共服务与营利性服务不分，**职能错位，既影响公共服务数量和质量的供给，也抑制了作为产业部分的发展。一方面，基础性科研服务、农业服务、基础教育、农村教育、农村文化设施、农村医疗等方面的投入不足，可市场化的部分投资主体单一，高质量的医疗卫生保健、教育供给不足。另一方面，产出效益低下，表现在科研成果转化率低，转化周期长，大批量的高校毕业生由于不符合社会需求难以找到工作，医疗服务质次价高，公共医疗乱收费、药品高额回扣等问题。特别是在教育和医疗这两个服务领域突出，可市场化的产业部分发展不足，公共服务部分质次价高。这两个领域与广大百姓切身利益直接相关，但问题最多，产生了新的行业垄断。比如虽然2002年通过的《民办教育促进法》允许社会投资教育可以获利，但在实际工作中，教育管理部门还是对民办教育设置了过高的准入门槛，致使社会资本进不来，或进来也无利可赚。所以，这些年这些事业单位的改革进程进展不大.管理体制、产权关系、投资机制、职能定位等一系列的基本问题都没有解决。
　　
　　（三）多头管理、资源分割成为服务业改革难点
　　
　　大多数服务领域都存在多头管理、资源分割问题。多头管理造成部门条块分割、资源不能整合，市场培育存在较大困难。最明显的是，我国物流、软件业、电子商务、科技服务等领域的公共技术服务平台、公共信息平台的基础设施、区域性信息网络、公共信息资源开发利用就存在大而全、小而全的条块分割现象。部门行政壁垒、条块分割，使得这些专业化服务平台难以建立有偿消费机制。根据我们的调研，由于体制没有理顺，物流、批发、旅游、社区服务、农业综合服务、港口供应管理、会计审计、资产评估等服务领域都存在较严重的多头管理、条块分割问题，造成经营主体规模过小，资质参差不齐，低水平重复，经营模式落后。
　　
　　（四）**管理体制障碍使得市场准入不合理
　　
　　市场准入问题反映出体制方面的问题。由于**行政审批太多，造成效率低下，市场进入成本高。如在办理企业注册登记、营业执照和履行审批手续方面繁杂。准入限制分布广泛，准入限制形式多种多样，规定市场准入限制的法规文件非常庞杂，既有法律、有关**部门颁布的法规，也有临时性的通知。
　　此外，体制障碍使得行业准入形成混乱。典型的就是工程勘察和工程咨询组成的工程设计服务业。这两个行业都存在规模较大、资质较高、能力较强的事业单位或国有企业在一定程度上对民营资本的挤出效应。此外，还存在地方保护，按照我国现行的组织模式，工程设计服务业依然是国家、省、市三级管理结构，各省之间、各市之间难以形成有效的“互通有无，互相补充”。各级**及行业在规划设计、项目审查、方案论证等诸多方面，不能一视同仁，给相关服务企业的公平进入带来一定的负面影响。
　　
　　三、服务业体制改革的“十二五”战略
　　
　　（一）确立目标、基本思路及战略重点
　　
　　在后金融危机时代和我国新的经济发展周期，尊重服务业本身的发展规律，在所有可市场化服务领域中，实现投资主体多元化。到“十二五”末期，基本完成服务业体制改革任务。建立和完善与市场经济发展相适应的服务业宏观管理体制，服务企业国际竞争力接近发达国家水平。服务业市场化程度大大提高，新设企业或已有企业进入新的行业或经营领域.省际壁垒基本消除：按市场主体资质和服务标准.逐步形成公开透明、管理规范和全行业统一的市场准入制度。
　　近期目标，推进和完善垄断性服务业攻坚改革.构筑有效竞争的市场结构和市场主体。中长期目标，以**管理体制改革为重点，推动事业单位改革、企事业单位后勤服务社会化，建立和完善符合市场经济条件的服务业宏观管理体制。
　　按照转变**职能、政企分开、政事分开、政资分开、管办分开原则，加快**职能转变，以**管理体制为重点，分类推进改革，改革不适合服务业发展的行政管理体制和财税体制，把服务业从垄断性行业和领域中解放出来，从官办社会事业领域中剥离出来，把不带强烈意识形态的服务业剥离出来.把服务业从**现在的一部分扭曲的行政管理活动中剥离出来，形成促进服务业高效运行的宏观体制环境。具体改革思路为：
　　一是要改革完善服务业行政管理体制，把服务业工作作为地方政绩考核的重要指标.形成能有效推动服务业发展的政绩考核体制。改革现行抑制服务业分工的财税政策，重点完善物流、商务服务、技术服务等服务业的营业税、所得税政策，继续深化财政体制改革，增强地方财政能力，要逐步减少地方**的增值税分享比例，减弱地方**通过上项目获得收入的动机。
　　二是必须加快**职能转变的步伐。“八个不分”（政企不分、政事不分、企事不分、营利性机构与非营利性机构不分、公共品与准公共品、私人产品不分、政资不分、管办不分）都与**职能转变不到位密切相关，服务业体制改革的重点应是**本身的定位与职能问题。加快服务业体制改革的根本办法，是加快**职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济要求相适应的管理体制和运营体制，解决**职能越位、缺位、错位的问题。
　　三是加快推进服务业国有企业的公司制改革.建立现代企业制度.逐步将国有独资公司改造成股份有限公司。
　　四是放宽服务业市场准入、经营、投资限制，扩大市场对内对外开放程度。金融业要在宏观和微观市场基础条件具备的情况下.逐渐放宽金融业机构准入、业务准入标准和高级管理人员准入标准。研究制定可市场化领域，比如从企业、**分离出来的后勤服务、咨询服务市场的准入制度。要解决观念上对民营经济的禁入，为畅通民间资本市场准入渠道，**要多设路标，少设障碍。
　　五是尽快制定和完善相关法律法规，将服务业体制改革纳入法制化轨道。修改和完善《电力法》、《航空法》、《铁路法》，避免部门利益被法制化。健全完善《仲裁法》、《证券法》、《审计法》、《注册会计师法》专业服务的法律法规。建立和完善农业服务、信息咨询服务、机关企事业单位后勤服务等领域**服务采购制度。
　　“十二五”期间.服务业体制改革的战略重点为：
　　一是大力推进教育、医疗、卫生、文化、科研、体育等事业单位改革。要树立明确的改革观念，不能把公共服务职能与市场配置资源更好满足需求而实现市场化运作对立起来，支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利和营利性领域。为确保改革的顺利推进，在改革组织方式上，下一步的改革应由中央**统一实施，不能继续依靠部门和地方**。要统一规划，统一政策，具体做法上要因地制宜，又要有明确的改革要求。以国家政策文件的形式，明确提出下一阶段改革的方向、目标和任务，重点解决阻碍改革深入的、带有普遍性、政策性的难点和疑点。
　　二是推进铁路、电力、电信、民航、港口等垄断性服务业的管理体制改革，加快政企分开、政事分开、政资分开步伐。积极推动电力体制综合改革，推动电网企业主辅分离。继续落实邮政体制改革方案，建立邮政普遍服务亏损补偿机制。研究制定铁路体制改革总体方案，构造真正的、能在市场上提供完整运输产品的运输企业。放宽金融、保险业分支机构、经营业务和经营区域的限制。在市政公用事业领域，要探索采用公开招标、拍卖等市场运作方式合理配置社会资源。
　　三是以有利于整合资源和拓宽民营经济进入渠道和提高进入的顺畅度为目标，推进文化、新闻出版、电视广播等意识形态领域的改革。
　　四是以**多头管理体制改革为重点，推进物流、商务服务、旅游、社区服务等其他领域的改革。
　　五是推进涉外体制创新，包括外资、外贸和走出去方面的体制创新，推动服务业参与世界经济体系的合作与竞争。
　　
　　（二）建立完善服务业的宏观统筹协调制度，推动改革走向深入
　　
　　深化服务业改革的思路已经基本清楚，现在问题的关键是推动和落实，从组织管理上保证改革的顺利推进，当务之急是建立符合服务业产业特性的综合管理体制和机制。打破现行的条块分管的领导模式，确立一个超部门利益的宏观综合机构和强有力的协调和领导力量，协调跨区域和跨行业中的重大问题，整合资源、培育市场，避免多头管理，相互扯皮现象，推动改革攻坚实现突破。建议理顺机制，加强编制，改变源于工业经济时代的**机构设置，建议国家层面成立隶属于国家发改委的服务业发展局，在省、市级发改委成立专门的服务业发展处或生产性服务业处。垄断性服务业产业立法和改革方案的制定要体现国家利益.将政策制定职能和管制职能分离，避免改革出现部门利益化和利益部门化。建议国家对量大面广的服务业设立专门机构进行统一管理和协调，强化国家服务业宏观管理和调控职能。建议国家有重点地联系若干城市，进行服务业改革和创新试点，推进联系城市服务业的体制创新。

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家推动建立现代企业制度，作为市场体系重要
本文来自: 人大经济论坛 真实世界的经济学 版，详细出处参考：http://www.pinggu.org/bbs/viewth ... amp;from^^uid=2329842