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现代农业发展和新农村建设离不开农村金融的有效支持。我国农村改革从变革土地制度开始，成就举世瞩目，但随着改革深化，尤其是加入WTO后，农村金融改革步伐难以满足农村经济发展要求的状况日益加剧。虽然，近年来国家加大了农村金融体系建设力度，但农村金融产品供给、服务创新、市场竞争与风险控制等领域依然存在较为严重的问题，“三农”金融需求和农村金融组织扩张需求并未得到有效“契合”，既不能满足农村金融自身可持续发展的现实需要，更无法适应现代农业、农村经济发展需要。重庆作为西部唯一的直辖市，集大城市、大农村于一体，截至2008年仍有72.14%人口生活在农村，城乡居民收入比高达3.81：1，在某种意义上是我国农村经济、金融发展的一个缩影。作为唯一的省级统筹城乡综合配套改革试验区，重庆肩负着开拓城乡协调发展新路径的重任。在中央高度重视农村发展、致力于解决“三农”问题的现实背景下，本文基于城乡统筹视角，以重庆为例深入揭示市场经济条件下农村金融服务面临的主要障碍，并针对性地进行服务创新与制度设计。
一、当前农村金融服务存在的主要问题
“金融是现代经济的核心”，农村经济发展离不开农村金融有效支持。然而，长期以来农村金融的种种问题使我国农村金融成为整个金融体系的瓶颈和“短板”，难以满足农村金融服务多样化的需要，也难以适应社会主义新农村建设和城乡统筹发展的需要。为此，我国**近年来积极推进深化农村金融改革的战略部署，着力解决农村金融服务薄弱环节，督促农村金融机构积极履行社会责任，引导改善农村金融服务质量和水平。目前，农村金融取得了长足进步，在解决空白乡镇金融服务问题上取得重大进展，整体保持了健康发展的良好态势。但是，由于经营理念和管理方式整体比较落后，加之金融服务创新的激励严重不足，现有农村金融产品与服务品种仍不能适应农村发展需求，而且抵御风险能力不强，农村金融系统性风险伴随着门槛降低而越来越严重，具体表现为四个方面：
（一）金融服务于“三农”发展的动力依然不足
从效率经营的角度出发，商业性金融机构的经营活动和经营目的都应该满足流动性、盈利性、安全性的要求，在城乡经济效益存在明显差异的现实条件下，金融机构选择为城市提供服务是其理性选择。以重庆市为例，其城乡收入比从2002年的3.45：1上升至2008年的3.81：1，绝对收入差距从5140.49元提高到11582.53元。相应地，从2003年开始试点农村金融改革的重庆市，其农村金融虽然自身有了长足进步，但服务“三农”的意识并未有效提升。2008年，重庆市金融机构农业贷款总额仅为199.68亿，比上年减少了48.22亿，降低了20%左右。就农业贷款占金融机构各项贷款的比重而言，白2002年以来，除2006年增加以外，整体呈下降趋势。2008年为近7年来最低点，农业贷款占比仅为3.16%，仅为2002年农业贷款占比的1／2（见表1）。此外，2008年重庆各类金融机构共发放农户贷款130.66亿元，比上年的147.53亿元减少了16.87亿元。从人民银行公布的最新数据来看，全国31个省份中仅有山东、江苏、浙江、福建、河南、内蒙古、云南、贵州农村银行业金融机构的存贷比超过50%，绝大部分省份在40%左右。存贷比偏低很大程度上说明农村银行业金融机构不愿意发放涉农贷款，农村信贷资金利用效率低，大量资金流出农村，致使农村经济一直处于失血状态。课题组对重庆北碚、万州、石柱、长寿、云阳5个区县12个乡镇、24个村2000户农户进行的实地调查显示，89%的受调查农户有金融服务需求，但由于当地金融机构服务“三农”的积极性不高，仅有16%的农户获得了信贷支持；而愿意通过金融机构融通资金的农户占比不足32%。由此可见，既有农村金融改革尚未形成金融服务“三农”的激励机制，金融机构为农村经济主体服务的动力缺失。
白银监会公布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》以来，截至2009年底，全国获准开业的新型农村金融机构已经达到172家，其中，村镇银行148家、贷款公司8家、农村资金互助社16家。但是，这些新型农村金融机构的服务功能还未能充分发挥，农村金融事实上仍然是农村信用合作社以及由其改造而来的农村合作银行、农村商业银行垄断经营，这在欠发达地区尤为明显。据银监会资料显示，2008年末，平均每万名农民拥有银行业金融机构网点1.5个，机构网点只有1个的乡镇有9134个，2751个乡镇未设任何银行业机构营业网点，其中绝大部分分布在中西部地区（2303个，占83.7%），而从银行业金融机构获得贷款的农户比例仅为农户总数的28%。这表明在广大中西部农村地区金融网点覆盖率过低，根本无法形成为提高服务效率而需要的适度竞争。课题组的调查表明，2009年重庆新发展小额贷款公司、担保公司和村镇银行91家，担保机构资本金达到120亿元，但是这些机构提供农村金融服务的比重仍然偏低。目前，重庆市的6家村镇银行为农户提供的金融服务几乎空白。以重庆最早成立的大足汇丰村镇银行为例，2008年开业以来其贷款主要投放给了当地企业，平均每笔贷款达149万元；农户获得贷款比例非常低，2008年甚至没有一户农户获得其信贷支持；截至2010年3月，其贷款余额达到7589万元，企业贷款占比高达59%，农户和农业经济组织贷款仅为20%左右。目前，在原重庆市信用联社和39个区县信用社、农村合作银行基础上组建而成的农村商业银行仍然占据农村金融业务的最大份额，成为事实上的农村金融垄断经营机构。由于缺乏竞争激励，该行对农村经济主体尤其是农户的金融需求重视度严重不足，其金融服务并不能适应农村经济发展的现实需要。以农村商业银行在重庆各区县的营业网点、各项存款、从业人员作为其经营的投入指标，以利润率、不良贷款率、农业贷款占比、农户贷款覆盖率、农村居民人均纯收入作为其产出考核指标，运用数据包络分析方法对40个区县农村商业银行服务“三农”的效率进行评价发现，有27个区县处于服务低效状态，其中11个农村人口比重较大的区县还出现了服务效率下降（见表2）。
随着城乡统筹整体推进、农村金融需求日益多元化，仅靠“存、贷、汇”传统业务很难满足经济发展需求和适应现代金融竞争形势。目前，我国农村金融服务供给大部分仅限于存款、取款、贷款和一般的汇兑，重点放在了生产环节。来自各方面的信息表明，农村对金融服务的需求是多种多样的，除去生产环节，消费、理财、保障等需求正在日益增加。然而，农村金融服务创新相对滞后，许多金融创新产品并不适应农村新需求，新兴的中间业务在农村难以提供全方位服务，尤其是对各类经济主体的信息、技术、市场服务不能满足农村需要。近年来，重庆市金融机构积极适应农村金融市场发展的新变化，不断加快金融服务创新，有力地支持了统筹城乡改革发展。尽管成效突出，但农村金融服务创新中同样存在一些突出问题和制约因素：一是统一的金融服务创新体制使得全国性金融机构分支行缺乏创新主动权，而地方性农村金融机构人力资源积累不足造成缺乏创新能力和技术支撑，制约了具有区域特色的创新发展。课题组实地调查显示，广大农村地区老百姓强烈呼唤金融服务创新、丰富农村金融业务市场产品、不断满足农村金融市场需求（见表3）。二是金融机构管理层的重视程度、投入的研发力量不大，缺乏鼓励可持续金融创新的政策和吸引人才的具体举措，创新业务开展缺乏明确方向和清晰定位，最终导致创新机制培育不足。从总体来看，目前重庆农村金融业普遍没有形成完整的金融创新战略发展规划，对未来创新行为尚缺乏统一的构思与引领。部分机构虽然将创新目标列入了发展规划，但缺少应有的战略分析、实施步骤、策略规划，同时对创新缺乏倾斜性的内部考核激励措施，导致基层行推广应用创新产品动力不足，农村创新产品和服务覆盖面有限，具有推广价值的创新产品和服务较少，远不能满足广大农村经济主体多元化金融需求。三是农村金融服务创新的信用环境和制度环境不理想，担保体系和配套市场建设不完善，影响到金融机构创新的积极性。实际上农民对于改善金融服务创新的信用环境是有积极性的，表3的数据显示，支持并愿意参加**与银行联合组织开展的农村“诚信村镇”建设活动的受调查农户比率高达93.3%，但这方面的推广、宣传工作不到位。
农村金融服务创新与功能提升必须基于风险的有效控制。然而，我国农村金融体系现行的风险管理模式相对简单，市场风险、操作风险管理与防范相对薄弱。农村金融服务创新的风险预警、防范机制建设仍然难以满足当前经济发展需要。银监会副主席蒋定之（2008）指出全国银行业金融机构案件总数及百万元以上案件数量中，农村合作金融机构占比分别达53%和52%，包括农村信用社、商业银行、合作银行等在内的全国农村合作金融机构共发生各类案件237件，涉案金额6.7亿元。其中，百万元以上案件68件，平均案值达870万元，同比上升26%；随着“扩大农村消费”信贷政策的实施，农村金融机构操作风险反弹压力将进一步加大。人民银行研究局局长张健华（2008）指出全国县域金融机构不良贷款平均数达到13.4%，远高于全国金融机构不良贷款比例。中国人民银行等部门的联合统计表明，2009年全国涉农贷款不良率高达7.4%，大大高于其他贷款，说明农村地区金融业面临着较大风险。不良贷款比率是反映金融机构金融风险程度的核心指标。重庆农村金融机构的不良贷款比率远高于其他商业性金融。中国农业发展银行重庆分行作为政策性银行，其不良贷款率达到16.97%；剥离不良资产后改革转型的重庆农村商业银行不良贷款占比也明显高于其他金融机构，为7.76%。这说明，农村金融服务创新与农村金融资源开发面临着金融风险的严重制约。
二、新形势下农村金融服务创新的目标定位
金融能否充分发挥其对农村经济的支持和杠杆作用关系着城乡经济能否实现一体化发展。农村金融服务面临的问题表明改革与创新已是当务之急。为了增强金融服务的集聚力、辐射力和贡献力，作为城乡综合配套改革试验区的重庆市，应当本着“总量与效率并重，创新与监管并举”的总体思路，明确农村金融服务创新的核心目标，积极鼓励并引导农村金融机构开展全方位的、适应性的服务创新。现阶段重庆市农村经济社会发展状况对农村金融服务创新提出了更高的目标。
（一）保障农村金融机构自身财务的可持续性
农村金融自身可持续发展能力不足严重制约了农村金融服务体系的功能发挥，由此抑制了农村经济的健康发展（熊德平，2009）。长期以来，农村金融改革受“工具金融观”、“机构金融观”、“**金融观”等计划经济金融观的影响，总停留在“就事论事”、“分分合合”的层面上，农村金融机构自身的资产质量、盈利能力、核心竞争能力、产品服务、风险防范、研发与创新等方面存在明显的不足，其结果是农村金融自身无法持续经营，不仅没有有效地服务于农村经济的发展，相反，“虹吸效应”导致了城乡收入差距的拉大与“二元结构”的强化。只有自身能够生存、发展的金融机构才能为农村经济发展提供可持续的金融服务。从重庆的情况看，在农村中小金融机构建立的初期，**一定要通过财政补贴引导、担保体系建设、信用制度完善等措施推进其自身财务可持续发展能力的培育。通过金融服务创新保障农村金融机构的健康运作对促进农村经济发展有非常重要的现实意义（岳意定，2008）。因此，农村金融服务创新必须基于可持续发展的目标，通过改善农村金融内外部环境保障自身财务的良性运行，从而实现其长期植根于农村、服务于农村、发展在农村、盈利在农村的要求。
（二）适应农村经济主体的多元化金融服务需求
这一目标定位从根本上讲就是农村金融与农村经济协调发展的目标，即通过农村金融服务创新，一方面培育多元化的金融产业主体和规范化的竞争，提供多种多样的金融服务，满足农村经济主体多样化的金融服务需求（张乐柱，2008）；另一方面，在市场化、全球化的背景下，要求农村金融能够有效地防范、化解内部运营风险和抵御外部环境风险的侵蚀，维护自身安全运行，并实现自身产业利益的最大化（温涛，2008）。农村金融机构必须在成本可算、风险可控的前提下，通过积极创新符合当地农村经济主体合理需求的产品和服务，逐步将在城市开发、开办的标准化服务，如保险、代理、租赁、保管、个人理财、信息咨询、担保等产品和服务推广到农村，满足日益增长的农村金融服务；农村金融服务创新要让有金融需求的个体或企业更容易地以较低的成本获得金融支持（张杰，2007）；农村金融服务创新要有效发挥政策性金融与商业性金融的协作功能，通过二者的协调配合在欠发达农村地区形成普惠型金融服务体系。因此，农村金融服务创新必须始终坚持以“三农”为服务对象，实现城乡金融资源高效、协调配置，充分适应农村经济跨越式发展的现实需求。
（三）服务于城乡统筹发展进程的现实需要
理论和历史的逻辑清楚地表明，中国国情下的农村经济发展，无论在理论和实践上对中国经济和社会发展都具有特殊的重要意义，中国农村经济推动着中国经济以独特的“中国模式”创造“中国奇迹”。然而，20世纪90年代（尤其后半期）以来农村经济发展出现了与国民经济发展不相适应的景象。农村经济与国民经济的不协调不仅导致农村发展遇到了前所未有的困难和矛盾，而且使农村经济问题成为影响全体社会成员利益、制约国民经济发展全局的关键问题，成为社会关注的热点、政治决策的重点和理论研究的难点。重庆市作为西部唯一的直辖市，“大城市带大农村”是其经济社会典型特征，如果不能有效解决“二元经济”问题，整个社会经济和谐发展的目标就无法实现。农村金融服务创新必须有利于搭建农村经济与金融合作平台，提升农村金融服务品质，扩大金融服务范围，提高金融运行效率，并通过动态调整不断缩小城乡居民收入差距，最终实现城乡统筹发展。
（四）实现农村金融风险的有效防范与化解
金融风险全球化时代，农村金融必须增强服务创新与风险管理的企业能力，建立现代的风险管理模式，提高风险的免疫能力。农村金融服务创新与功能提升必须能够保证金融风险的有效控制。金融服务创新的要点是将传统的金融交易风险进行解捆，但是风险并不会因为风险的解捆而发生太大变化。从某种程度来说，金融创新减少了金融机构因市场风险而出现危机的可能性，伴随而来则是增加了金融体系的信用风险，从而增加了金融危机出现的概率。因此，农村金融服务创新必须能够维护农村金融市场与金融体系的安全运行。建立风险防范与化解机制是金融机构进行合规管理和风险管理的基础，也是金融机构开展任何一项金融业务时尤其是开展较为复杂的创新业务时应当认真解决的核心问题。这就要求农村金融机构全面、及时地识别、计量、监测、控制创新活动面临的各种风险，避免在创新活动中遭受重大损失；要求农村金融机构做好客户评估和识别工作，针对不同目标客户群提供不同的金融产品和服务，使所销售的产品适合客户的真实需求，同时尽可能避免利用创新业务进行欺诈的行为；要求农村金融机构在创新活动中涉及投资、交易类业务时务必认真分析和研究交易对手的信用风险和市场风险，做好交易对手风险的管理。
三、农村金融服务创新应当遵循的基本原则
（一）针对性原则
针对性原则指的是服务对象的针对性、行业的针对性以及区域的针对性。农村金融服务创新，一方面必须坚持为农民、农业、农村经济服务的宗旨，从有利于农村经济发展的目标出发，使农村金融主体之间相互配合、协调发展。根据这一需求，农村金融机构的设置要尽量接近农民，接近农村经济主体，提供方便快捷的金融服务（刘明康，2007）。另一方面要从各地区农村的实际出发，要符合金融产业发展的一般规律。重庆市乃至全国农村的实际情况都表现为经济发展存在明显的地区不平衡。因此，农村金融服务创新不应采取同一模式，而应从各地经济发展的实际出发，遵循金融发展的规律，实事求是地进行新产品、新服务的开发。
（二）竞争性原则
竞争性原则是指要维护农村金融产业内部公开而有效的竞争，维护金融企业的合法权益不受侵犯，创造一个公平竞争的环境，防止垄断，鼓励金融企业在合理适度竞争的基础上提供高效率、多样化的金融服务。核心竞争力是竞争获胜的前提和关键，农村金融服务创新必须围绕提升核心竞争力展开。
（三）协调性原则
协调性原则是指农村金融服务创新要做到支持农业与其他产业的协调，支持农村与城市的协调，做到商业性、合作性与政策性金融配合的协调，各地区金融服务的协调，做到服务农业、农村内部各产业的协调。具体而言，第一，在金融服务创新的过程中要兼顾城市与农村，实现两者统筹兼顾，共同发展。这就要求农村金融服务创新采取“两手抓”的模式，一手模仿吸收城镇已经成熟又能符合农村要求的金融服务，另一手则要创造出适合农村经济特色的金融服务。第二，注意区分金融服务性质，保证金融机构权力和义务对等，使政策性和商业性服务既有区分又有联系，合理、适度地进行创新。第三，地区经济差异并不意味着创新只能集中在地理位置相对优越、经济较为发达的地区，在经济落后地区更应该因地制宜地创造出适应当地农村经济条件的服务。第四，农村金融服务创新必须兼顾农村各个产业和环节，为其实现增长提供必要的金融服务。尤其对于那些具有较高附加值和增长点的产业更应该增大金融服务力度。
（四）多样性原则
多样性原则是指农村金融服务创新必须要全盘考虑，保障不同经济主体对金融服务的不同需求。农村经济结构的多元化和多层次化决定了不同经济主体对金融服务需求的多样性，从而决定了多种类型金融业务并存的客观性和必然性。农村金融体制改革就是要构建一个符合市场经济体制和现代金融制度要求的农村金融服务体系，这个服务体系应该是一个业务种类齐全、结构丰富的多层次、多样化的金融机构的有机结合体（唐双宁，2008）。因此，农村金融服务创新必须打破当前农村信用社垄断农村金融的局面，建立起一种鼓励多种金融机构、多种金融业务共同发展、合理竞争的新型的农村金融产业格局。
四、农村金融服务创新的制度激励与制度保障
（一）完善金融服务于“三农”的激励制度，保障服务创新的针对性
“嫌贫爱富”是金融逐利的天性，无可非议，但**要思考如何调动各类金融机构服务“三农”的积极性和责任心，而且这种调动还必须是可持续的，是讲效率的。一方面，需要通过完善资金自主定价权、信贷补贴、税收优惠、定向费用补贴、增量奖励以及健全有问题农村金融机构的退出机制等宏观制度建设，为金融服务于“三农”提供连续的正向激励。重庆市作为城乡统筹配套改革试验区，各级**部门更应当率先推出具体的激励方案与措施并保障其有效实施。另一方面，要积极引导涉农金融机构践行社会责任，通过金融机构微观企业责任制度建设统一员工思想、有效结合地方经济特色、科学运用激励机制，全力推动“三农”业务开展，增强金融服务创新的针对性和有效性。农村金融机构作为金融公平的直接推动者，引导金融资源合理配置、有效满足“三农”发展的金融需求更是责无旁贷。农村金融机构应当通过培训、宣传、咨询等方式普及农民的金融知识，强化农民的金融意识，培养农民独立的金融人格，积极引导农民参与金融市场，这也是克服服务创新盲目性、增强服务创新针对性的有效途径之一。
（二）制定农村金融服务的质量考核与评价制度，提升服务创新效率
在制度设计中要把本地区农村金融资源的保有率、农户获得金融支持的占比作为检验农村金融服务绩效的核心指标，开展农村金融服务绩效的评估试点工作，积极探索内部考核与群众评议、专家评价相结合的评估办法，推动绩效评估制度化、公开化。这对于经济落后地区（如重庆“两翼”地区）农村金融资源外流可以起到有效的制度约束。农村金融服务的质量考核与评价制度必须正确处理农村金融公平与效率之间的关系，必须保障城乡金融资源的合理配置，同时注重公平，加大农村金融资源的投入。金融机构要以考核与评价制度为核心，进一步深化面向客户经理的劳动用工、人事晋升管理和薪酬分配“三项”改革，努力建立激励有效、约束严格、权责分明、奖惩分明的支农考核机制，切实激发广大农村金融机构客户经理服务“三农”的积极性。
（三）建立农村金融的人才培养和产品研发制度，增强服务创新能力
新时期农村市场快速发展为金融服务“三农”提供了巨大的发展空间。新农村建设特别是城乡一体化进程的快速推进无异于农村市场的一场革命，使农村布局、农民生活、农业生产发生了重大变革，也为农村金融发展提供了难得的历史机遇。农村金融面临的新形势蕴含了农村金融发展的契机，产品服务与金融创新、风险管理与竞争合作将成为农村金融发展的主题，而金融机构动态竞争能力构建将成为其发展的核心目标。为此，农村金融必须尽快建立健全人才培养和产品研发制度，以此为切入点增强农村金融机构的企业能力，特别是金融产品与服务的创新能力，通过金融创新拓展金融产品和服务手段，通过金融创新改善防范、抵御和化解金融风险的能力，培育农村金融机构的“核心胜任特征”，增强农村金融的核心竞争力，促进农村金融的有序竞争。对于地处西部的重庆而言，在改革试验进程中更要通过人才培养和产品研发，确保农村金融服务产品和服务方式创新充分适应当前农业产业化、农村城镇化加快发展趋势，充分适应农村金融需求多样化的发展趋势，要针对农村金融市场的特点来研发出具有针对性的金融产品。
（四）健全农村金融风险的防范与化解制度，确保服务创新的安全性
实现农村金融风险的有效监管，首先必须立足于微观视角改革与完善以预防为主的农村金融机构风险监控制度，重点在于加快农村金融机构自身法人治理结构、内部控制制度和风险管理制度建设。要按照银监会“管风险、管法人、管内控、提高透明度”的现代监管理念，树立人本意识，把“管法人”摆在制度建设的首要位置，把高级管理人员特别是“一把手”的综合监管作为“管法人”的核心内容。要通过制度建设保证业务部门的相对独立和职责分工，要形成严格的授权和审批制约制，建立独立的会计核算系统，科学有效地收集和分析管理信息，建立有效的内部审计、稽核制度。其次，必须加快宏观视角的农村金融风险监控制度建设，重点包括农村金融的预警监测和农村社会信用制度建设。一方面，要建立与农村金融业信息化状况相适应的预警制度，对区域内农村金融体系未来健康状况进行预测，标识高风险农村金融机构与金融产品。这一预警制度不仅要关注本区域内的农村金融运行情况，还要与其他区域形成信息共享与互动，形成区域性监控中心，有效化解金融风险的传递与蔓延。另一方面，要抓紧制定信用信息征集、使用和发布等方面的法律法规，建立农村信用考评和联合失信惩戒机制，完善联合信用信息系统，加强诚信宣传与教育，加快形成信用市场培育机制。最后，必须建立农村金融不良债权处置的长效机制。要设置专门机构并进行专业运作，不良债权处置要做到立法支持、政策配套、制度创新结合。
作者：温涛 来源：《农业经济问题》2010年第10期
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