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　　作者：赵燕菁、庄淑婷　中国城市规划设计研究院 　　一、区域竞争与合作： 　　一体化的基本问题 　　地区利益差异是导致区域竞争的根本原因。改革开放以来，地方的利益边界越来越清楚，行政性的资源分配在经济总量中的比重越来越低，各地不得不在通过市场的途径获得更大的地方利益。同时，流动性极大的投资，迫使政府间展开激烈竞争。1990年制定的土地制度将大部分土地使用权界定给地方，1994年财税分权，则使地方政府有了更加明确和不可转移的地方利益。地方政府越来越像一个企业，通过城市经营强化自己的竞争地位。 　　明确了区域竞争的本质，就明白越来越激烈的地方竞争不是所谓的“无序”和“恶性”的，而是制度进步的结果。正是这种进步，大大提高了政府这一最大国营企业的行政效率，成为中国近年来经济成长的主要动力。这一制度进步，解释了中国经济何以在民营经济发展起来、国营企业失去竞争力的情况下，突然获得了强大的国际竞争力。可以说，没有政府的企业化，就不会有今天中国经济的巨大进步。而所谓区域经济的“恶性”竞争，乃是这一制度安排的必然结果。有竞争就会有失败，用政府失败的例子（如珠海机场），可证明区域竞争是“恶性”的。 　　企图消除区域竞争的“坏处”，而不损失地方政府企业化带来的效率提高是不可能的。既然区域竞争是市场的结果，只要我们仍然坚持面向市场经济的改革，不回到计划经济的时代，就应当接受去参与竞争的事实，无论人们的主观判断是“好”（对老百姓和开发商）还是“坏”（对竞争力差的政府），区域竞争乃是一个事实。我们只有在这个前提下讨论区域的整合和一体化才能得出有意义的结论和区域政策。事实上，地方政府的企业化不仅导致区域竞争，同时也是区域经济整合的动力。重要的是，只有好的制度才能促成区域在竞争的基础上展开合作。 　　因此，那些企图寻找所谓的最优的“空间秩序”，然后依靠计划的手段实现这种秩序的空间战略，在技术路线上是错误的。这如同用身高决定胜负，实际上等于取消了比赛。改进规则才是使比赛公平合理的途径。同样，在区域竞争中，最主要的是完善规则，而不是预先规定最优的区域分工和等级排序。本文就是在这样的判断基础上提出的，我们认为区域战略政策的重点首先应当放在完善制度，而不是人为判断什么样的区域布局结果最优。事实上，目前世界上没有任何理论或实践曾经证明存在最优的空间次序。 　　二、空间一体化的问题本质 　　公共产品（财产安全、公共设施）定价的困难是政府出现的经济学原因。由于公共产品通过空间定价成本最低，因此，政府成为以提供公共产品为目的的市场组织，政府是通过“经营空间”为手段的社会服务提供者。无论是以前私营的政府，还是宪政改革后的现代政府，规模经济都是政府这一企业最显著的特点：公共产品的投入大多是恒定的，服务的规模不同效益完全不同。因此，尽力扩大自己的控制范围几乎是所有政府的本能。行政边界（包括国家边界）的出现一方面反映了不同政府的经营效率，同时也是为了界定政府间的产权，降低争夺的成本。工业革命以后，市场制度的完善，使得政府可以通过单纯扩大行政区划以外的扩张途径，通过其他的交易方式，可以获得比空间的占领更为有效的规模经济。 　　只有市场知道最优的企业边界，也只有市场知道最优的整合方式。最优的规模和行政边界也是自发竞争的结果，只有市场的途径可以趋近，人工设计的行政边界难以实现动态最优。而通过市场进行区域利益和权力整合的第一个前提就是明确的产权：地方与中央；地方与地方。过于频繁地调整政府间的利益，不仅不利于最优合约的形成，反而会诱发短期行为。第二个前提就是合理的竞争规则：产权的交易规则——公平的市场。 　　行政辖区内的资源和政府的服务应当是可以交易的。空间的投入和收益应当互相对应——每一项服务都能够在市场上定价。政府作为经营空间的企业，收入主要来自土地。所有政府的税收，严格意义上来讲都是地租。地租是公共产品（服务）的资本化。无论是出售土地还是征税，都是在出售某种政府服务。比如，国家提供财产安全（国防），就要收相应的国家税；地方政府提供设施就会征收地方税。在纽约，可以征收各种税收并提供公共服务的“政府”高达数百个（包括各种学区）。虽然市场的一体化，政府无须扩大行政边界，而是通过辖区内企业竞争力的提高，占领辖区外的市场，从而“间接”地向辖区外“征税”。这就是非行政整合的市场整合的经济基础。 　　区域经济一体化的根本出路是市场整合，而市场整合的前提就是政府角色的进一步企业化，唯有如此才能利用市场的途径整合区域经济。因此，要进行制度改革，尤其是各级政府营运机制的规范化。要做到这一点，首先要确定各级政府的产权边界，其中，中央政府和地方政府的产权边界尤其需要尽快划清。建立公认的交易规范，形成责权利统一的区域经营主体。目前，这些问题都还没有得到很好的解决，使得行政整合这种成本很高的经济整合方式成为区域经济一体化唯一的选择。税制改革只解决了部分的空间收益权划分，以土地为基础的权益分配还没有解决，才会出现土地转让的权力突然上收到省政府这种情况。很明显，由于城市的基础设施主要由城市政府提供和经营，企业的主要交易对象也是城市一级政府，由省政府甚至中央政府决定土地转让的政策是不可能持久的，在城市化高速发展的阶段尤其如此。事实上，几乎在所有的发达国家，土地相关的财产税，大部分都属于地方政府。地方政府的短期行为，只能通过制度的改进，而不是简单的权力上收来解决，没有好的制度，任何一级政府都有短期行为，这也是所有任期制企业的必然结果。 　　三、空间一体化的制度途径 　　通过立法（《土地法》、《规划法》、《税法》等），明确划分各社会主体——国家、地方、集体、个人的空间权力，及其转移途径。这些权力包括税收分享、地租分享、基础设施提供(社会服务)收益获得、地权转让（通过住宅出售）。稳定的行政边界，是界定政府间产权的重要手段。这是因为行政辖区所界定的空间和区位乃是政府企业化经营的“原材料”（就像石油之于化工企业、布料之于纺织行业）。而社会服务的提供主体，是界定政府间产权的主要依据。 　　在此基础上，重新设计各级政府的权力边界和获得机制。各级政府都应当成为财务独立、责任明确的实体，其资产和权利可以在市场上进行评估。其中，党的机构可以演化成代表中央利益的“董事会”，地方人大代表地方利益的“股东大会”，城市政府由职业化的公务员和“市长”组成。市长由“董事会”选择、“股东大会”批准，从职业经理市场上获得。专业化的城市经营公司（可以使中国公民或公司，也可以使世界上的专业人士或组织，如苏州的新加坡工业园）互相竞争，为不同城市提出针对具体城市的发展思路，获得委任后，推荐行政长官及其执政团队。“城市经营公司”的作用相当于发达国家的“政党”。“董事会”即“股东大会”（或直接由在本地纳税的永久市民）按照市场的原则授权（选举）“城市经理（或公司）”并对其工作绩效进行评估（可以借助专业的独立财产评估或信用评级公司），决定“城市经营公司”选择、轮替。“董事会”和“股东大会”规范政府的短期行为（如换届前突击卖地）。国家或区域利益可以通过其在“董事会”中的份额体现。 　　民主的制度并不意味着是简单的全民投票决定一切事情，而是“股东”根据自己的权益决定“企业”的经营策略和收益分配。股东必须是当地有稳定的直接利益的纳税者（永久居民），所决定的事宜也必须局限在其“股权”所覆盖的领域，目的是防止经营者的短期行为（任期导致的）。由于“股东大会”和“董事会”是拥有无限寿命的永久法人，可以协调代际间的长远利益，并同具体的经济法人（市民、城市经营者、企业家）通过无限的重复博弈，形成稳定的预期。这样，由于有限寿命（四年一届的政府或只想短期获利的企业）的经济主体引发的机会主义行为，就会在很大程度上得到缓解和遏制。必须明白民主不是改革的目的，民主是以失去自由为代价的。这是因为居民获得空间上无法移动的永久财产，所以需要用民主的形式（通过购买不动产并交纳财产税“入股”空间经营企业）保护所获财产的安全。只有民主中获得的好处（节省的交易成本）大于权威的制度，民主才是可行的。而只有拥有与本地利益密切相关财产的公民，才会真正对其投票权负责。至于采用什么方式，取决于成本。全体“股东”票决并非最好的方式，民主制度的范围，取决于自由的程度：自由的程度越大，对民主的需要就可以越低。换句话说，民主是对失去自由的补偿。完全可以自由进入或退出的市场，民主则是不必要的。 　　市政设施（污水、给水、绿化、环卫）、社会服务（教育、文化）乃至社会安全（公共安全、法律）都应当逐步通过竞争的途径提供。地区间的利益可以通过市场途径——竞争或合作获得分配。城市政府可以通过成立各种公司（公营或私营）参与不同区域要素的整合。在美国，A城市的消防可能委托给B城市的消防部门，而公安则可能委托给C城市的有关部门。地方政府的兼并、重组，则可以通过产权市场的交易，经国家和地方人大批准进行。国家利益可以通过产权市场的交易体现，比如可以在不同的地域按照不同的价格转让国家权益，或直接购入/抛出地方政府（成立/取消直辖市）。政府间的合作既可以通过合资公司，也可以通过专项委托，必要时可以行政合并（收购）。只要地方政府的权益清晰，就可抵押部分权益在市场上借债，某些业务甚至可以上市（许多城市事实上已经开始这么做了，如城市的市政和路桥公司）。 　　财产税的开征，可以大大拓展地方政府城市经营的范围。目前城市政府的经营主要通过吸引工业来实现，因为只有工业才能带来税收、就业、本地消费乃至房地产等外溢效益。因此，所有城市在吸引工业方面都不遗余力。许多地方政府为了获得工业的外部效益，大幅度降低地价（甚至出现零地价）和税收，工业也因此分散在许多不适合工业建设的区位。财产税的开征，使政府可以直接获得非工业以外的收入，使依赖工业和相关投资而发展经济的压力大大减少。比如环境敏感的地区和历史文化自然遗产地等，可以通过吸引非工业项目获得收益，从而使各个地区可以按照自己的区位优势进行分工。这时，由于过度的工业可能导致本地其他物业市值的下降，地方政府就会在不同的产业间选择，依靠自己的优势实行差异化的竞争。各地区的产业分工也因此会市场信号的导向下，自发形成。可以说税制越合理，政府的经营手段越多，政府就越可能在更大的产业范围比较机会成本和计算加总的社会利益，从而优化本地的发展路径和产业结构。 　　历史上几乎所有的城市都是由民间创立的，如果把以前的世袭制国家看作私人公司就更是如此。关键是我们要将这种制度创新制度化，降低民间力量进入城市经营市场的门槛。空间资源产权的市场化，为私人资本进入城市建立乃至经营城市创造了可能。不同类型城市的竞争，会为国家和个人提供更大的选择，展开更广阔的制度创新空间。国家的战略利益，如农地保护完全可以通过设立不同的市场转化门槛（如提高/降低土地用途转化费）进行调节。从广义上来讲，社区也是一种政府组织。事实上，国内许多大型社区，已经同国外小型城市规模不相上下。在美国，许多社区都是由业主的自治组织拥有和管理的。政府的职能分解后，管理可以更加社会化和专业化，职能可以大为精简，真正形成“小政府、大社会”。 　　温州的龙岗就是农民建设城市的典型实例。90年代以后，发达地区大量巨型社区（如深圳华侨城、广东碧桂园等），其规模实际上都近似小型甚至中等城市。这些社区在探索非政府提供公共产品方面进行了大量成功尝试。北美地区类似的实践更是比比皆是（最著名的就是专业化的旅游城市迪斯尼）。民间企业进入的途径多种多样：既有国家建设的（如华盛顿），也有自发形成的（如纽约），更有私人投资的（如迪斯尼和众多的中小城镇）。城市经营的主体也多种多样：有些开始是私人投资，随后逐渐转为地方集体自治。城市经理制度普遍实行，城市像普通公司一样盈利甚至破产。 　　1990年的土地有偿制度改革，特别是1994年分税制以来，实际的地方管理组织已经以非正式的方式向这一方向转移。只要更深化一些既有的制度，这一市场化的地区分权组织就可以水到渠成自然形成。区域经济的一体化可以依托这一市场，自发地组织并形成不同制度形式，而这些制度是无法通过人工设计实现的。这里制度并没有涉及最后的国家产权所有者——执政党——的权力形成路径，但由于执政党是全国性的利益组织，没有直接的地方利益，因此，即使没有直接的全民授权，也不会影响空间一体化的最优结果。从某种意义上来讲，城市化高速发展阶段，是社会财富形成的阶段，而民主制度的主要功能是维护既有财产的安全。在许多公民没有固定社会财产的阶段，过早推进表面意义上的民主制度，特别是票选民主，不仅有无益，而且有害。在这个阶段，公民的自由（主要的迁徙）是比公民的民主更有价值的社会目标。 　　区域经济一体化将会在各方利益（加总的社会利益）最大化的条件下，选择最优的途径——相互竞争或是合作来实现。实现的方法也可以多种多样——比如建立合资公司（纽约港务局模式）、兼并（广州-番禺模式）和竞争（上海-昆山模式）。国家则可以通过其地方利益的转移（如通过一级土地市场和地方党委——“董事会”），促成或阻止不符合自己利益的竞争模式。国家直接的命令式管理，逐渐为市场的间接管理取代——“手动”操作被“自动”操作取代。各地区之间的竞争，会促使各地探索最优的行政层级（市带县、划小/大行政区）和组织结构（缩减/增加编制），土地市场短期行为（抛售土地），也会为更加精明的利益计算所取代。 　　四、区域经济一体化的实施 　　区域经济一体化的前提，就是划清中央政府和地方政府之间、地方政府与地方政府之间的权力和财产边界。由于地方政府没有像企业一样形成完全的市场导向机制，其政绩不能在市场框架内合理评价，短期行为成为地方政府的通弊，中央政府不得不通过行政手段不断干预地方政府的短期行为，结果导致地方政府的合理经营机制也无法形成。不同级别的政府长期处于政策博弈的状态，难以形成共赢的机制。缺少利益导向机制还容易造成一刀切的区域政策。比如，沿海地区非农业土地的价值较高，农业土地的价值与内地城市接近，但土地供给指标却不反映这种比较优势的差异。结果，发达地区非农业用地不足，不发达地区却出现农业土地撂荒。水资源的分配也是如此：水权不清，使得水资源不能通过市场交易的方式解决。基础设施建设也是如此，国家对地方建设的支持主要是通过基础设施建设的方式进行，而基础设施在发达地区和欠发达地区的回报完全不同。而教育这一效益更高的投资领域，却由于缺少有效的利益回收机制（在哪一级政府，通过什么渠道），长期以来得不到重视。 　　中央政府获取利益一样应该通过市场——必须是有代价的（如国家公园），不能无偿剥夺地方的法定利益。全国人大应当成为监督中央权力边界延伸、仲裁中央和地方利益分配的机构（批准和否决税收获取和分配计划）。中央政府获得的收益（税收），应当同其提供的服务(如国家安全、扩区域司法服务、跨区域基础设施)相对应。中央政府通过财政转移支付和国家基础设施建设的方式，甚至直接管制（国家公园、直辖市）和投资，影响至关重要的国家利益（国家安全、政治稳定、区域平衡发展、民族政策、国家历史、自然遗产和资源）。 　　在区域政策中，财富和机会在人民之间的公平分配，是比它们在地区之间分配更重要的原则。贫困地区的人口向富裕地区转移，是一种比富裕地区向贫困地区转移财富更有效率的区域政策选择。发达地区对欠发达地区的最大支持不是物质援助，而是开放劳动力市场。在这个意义上，西部大开发以基础设施导向的财富转移方式，值得全面反思。其次，西部地区的发展应当更加依赖其最富裕的资源——劳动力，而不是外部资金的注入。由于劳动力的流动性，对其加工和培训的工作，主要由国家来操作。由于劳动力的主要需求地在沿海，国家对西部地区教育的投入，实际上是对沿海地区的间接补助。转移沿海地区的财富，直至西部的教育，是远比在西部投入基础设施效率更高的投入。西部的人口下降，资源和人口的比例改变，不仅有利于脆弱生态的恢复，也是提高西部地区生活水平的根本途径。现在西部大开发的许多项目（如粤海铁路）很快就会被证明是西部地区的负担而非财富，因为这些基础设施需要长期维护。中央政府作为一级企业，必须有自己的利益——在什么地方投资获得最大的收益。同地方政府的关系也应当尽可能地建立在市场的基础上，否则中央政府就会演变成为一个纯粹的福利分配机构，就会成为各地区竞相争夺的“免费午餐”