依法行政任重而道远——浅谈“民告官”的思考

在XXX继续教育学院学习近两年了，学到了不少理论，开拓了自己的思维和视野，也结识了不少朋友和来自全市各条公务战线的同仁。即将毕业了，自然难掩内心的激动与些许感触。作为一名公务员，我深知努力提高法律意识，不断增强依法决策、依法管理、依法办事的能力的重要，这也是我之前选择进修法律专业的原因之一。作为一名人民的公仆，我始终觉得，我们应该比人民更懂得一些法律，比人民更懂得使用一些法律，比人民更懂得维护法律的尊严与权威。
【内容提要】自我国施行《行政诉讼法》至今，我国各级人民法院受理的“民告官”行政诉讼案件不断上升，一方面反映了群众百姓法律意识正在不断增强，已懂得运用法律武器捍卫自身合法权益，另一方面也说明了我国当前行政机关的执法现状不容乐观，越权执法、滥用职权、程序违法等现象仍然存在，我国依法行政道路仍然严峻、漫长。为此，笔者从“民告官”存在的原因，简要分析“民告官”对依法行政的影响，从而就如何更好地推进依法行政提出一些个人的观点和看法。
【关键词】民告官 依法行政
由于几千年来的思想禁锢，我国群众百姓仍然存在一些“民不可告官”、“民难告官”的意识，对行政机关一些侵犯自身合法权益的违法行为，不是主动通过合法的行政诉讼程序去解决，而是想尽办法通过其他途径解决，这也使得我国现代意义上的行政诉讼在一段时间里失去了其现实意义。然而，随着我国依法治国策略的不断推进和社会主义现代化建设的不断深入，我国《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《国家赔偿法》等一系列法律的颁布施行，使得“民告官”案件审理有了日臻完善的法律依据，逐步走上了法治轨道，群众百姓也对行政诉讼有了重新的认识，因此，当行政机关与群众百姓的一些利益日益突出，如企业改制所形成的下岗职工的就业、社保、医保问题、房屋拆迁安置补偿问题等等，“民告官”案件也就不断上升，这对于我国推进依法行政是十分有利的。但是，当我们正在为群众百姓敢于告官、敢于监督官感到高兴的同时，仍然应该想到另外一个更为严峻的问题，那就是为什么在依法治国、依法行政强调这么多年的现在，行政主体执法行为仍然还在肆意违法、滥用职权，损害群众利益的事件仍然在上升，从中可看出目前行政机关的执法现状确实不容乐观，我国依法行政仍然是任重而道远。
“民告官”原因分析
官民矛盾之所以日益突出，民告官诉讼之所以日益增多，其原因是多方面的，笔者认为，主要有两个方面原因，即“民”所存在的原因与“官”所存在的原因。
首先是“民”，即群众百姓。长期以来，由于我国几千年的传统文化理念，“民”主动告“官”显得无所适从，究其原因是民不知道如何才能告官，如何才能赢官，一句话就是“法治理念”跟不上时代要求，尽管我国已经颁布了许多法律法规，可在我国由于普法宣传的力度不够，这些法律法规对于广大群众百姓来说仍然还很陌生，特别是在广大农村。为此，近几年来，我国不断加大普法宣传教育工作力度，政府机关、司法机关通过开展定期宣传、定点宣传及走访宣传等形式多样、内容丰富的宣传活动，贴近基层、联系群众地推广我国法律，在广度和深度上宣传法律知识，使得群众百姓有机会进一步知法、懂法，更新自身的法治理念，使自身拥有了维护自身合法权益的智慧，客观上极大地改变了群众百姓由于不懂法而不知道如何告官的被动地位，从而使得群众百姓具有了告官的勇气，因此，群众法律意识的提高是“民告官”的一大原因，“民告官”案件的上升是形势所趋、时代所需。从此点上看，群众法律意识的不断增强，有利于群众更好地监督行政机关的行政行为，行政机关在执法前也也会主动考虑各方面因素依法行政，从而避免因违法行为而成为被告，这使得我国依法行政具有了强有力的群众基础，对于实现依法行政的目标具有十分重要的意义。
其次是“官”，主要是指行政主体。在我国行政主体中，行政执法人员综合素质不强，特别是法律素质不高，难以适应不断发展的社会需要，当处理新问题、新情况时，还是运用老方法、老模式处理，从而造成行政执法质量不高，损害到群众的合法权益。如行政执法人员不按《处罚法》、《许可法》等法律法规规定的程序执法。执法人员违法执法的原因有两个方面，一是主观方面的，即执法人员本身思想认识上不到位、不重视，总认为依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦，习惯于“人治”，也有些个别领导和执法人员为了谋取私利，不顾实际情况、不顾客观规律，明知会牺牲相对人的合法权益而为之，故意“以言代法”、“以权压法”，从而损害到群众利益。另一方面是执法人员本身文化素质、专业素质、法律素质偏差，致使执法变成违法，也就是人们常说的好心办坏事。目前在行政机关的执法人员大部分是退伍军人、转业人员，对于行政方面的法律法规不是十分清楚，这些人员也是在不断的执法过程中才了解法律法规的，从而出现了想依法却违法，如行政执法中存在的主要问题是送达，调查取证、告知，听证等程序违法，如调查取证，往往是证据的取证序不合法，不能保证证据的有效性，不按法定步骤、顺序、方式和期限要求去实施具体行为，违反法定程序的现象比较普遍，这些问题在行政案件中也反复出现，为此，人民法院多次向执法行政机关及执法人员提出司法建议，但效果不是很好。此外，就是行政监督软弱乏力，行政违法难以追究，致使行政执法人员执法时没有顾及，即使本身不想违法，但由于得不到及时纠正，从而导致了行政执法人员一错再错，就目前来说，尽管我国现阶段已形成行政监督网络，但是绝大多数监督主体的监督软弱乏力，各级人大及其常委会的监督实际运用很不够，仅留于形式所发生的实际效力极为有限；政协等社会各界的监督基本未发挥作用；而行政机关的职能监督、行政监察等内部监督由于受复杂情况和关系等因素的影响，发挥作用不是很大，从而使得整个行政管理中就存在大量的“权力真空”，行政违法、行政过错得不到及时纠正、补救，一定程度上损害到了群众的合法权益。当在群众百姓法律意识不断增强的同时，而行政执法人员没有跟上节奏时，“民告官”现象就不断上升了。因此，“官”的原因是导致“民告官”的主要原因。由于我国依法行政的主要力量就是行政主体，行政主体执法过程中所存在的这些问题，损害到了群众百姓的合法利益，且与我国依法行政的目的相违背，这对于我国依法行政也是十分不利，将会成为我国依法行政一大障碍。
具体措施建议
从以上“民告官”原因分析可得出，我国当前依法行政主要困难和问题在于行政主体方面，而优势则在于我国群众基础较好，为此，我们应如何将困难和问题解决，并继续保证良好优势，从而更好地推进我国依法行政进程，笔者认为也可以从“民”与“官”两个方面入手，如在“民”方面，应该进一步增强群众法律意识，发挥人民群众的监督作用等，而在“官”方面，则应该进一步提高自身综合素质，尤其是执法水准等。总体上来说，包括以下几个方面：
一是增强“民”法律意识，稳固依法行政群众基础。“民告官”之所以呈上升趋势，主要是由于人民群众的法制观念和法律意识不断提高，真正知法、懂法，掌握了必要的法律知识，学会了如何在法律规定的范围内，对那些违法侵害自身权益的人和事，包括政府部门的违法行为，有理有据地打官司。因此，我们各有关职能机关必须从长远利益着眼，以“五五”普法活动为契机，不断加大普法宣传教育力度，通过举办法律宣传咨询会、走访群众宣传法律等方式，尤其是一些偏远农村和山区，努力提高群众法律意识，更新群众法治观念。这也是我国当前构建和谐社会主义社会的需要，民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会是和谐社会主义社会的主要内容。民主法治：充分发扬社会主义民主，切实落实依法治国基本方略，广泛调动各方面积极因素，需要公民民主法治意识的增强；公平正义：社会各方面的利益关系的妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾的正确处理，社会公平和正义的切实维护和实现，既要求国家公职人员严格执法、公正司法、依法办事，也要求广大公民自觉遵章守法，维护法律的尊严和权威；诚信友爱：全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处，需要所有人都以诚实守信来约束自己；充满活力：:一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定，上述“四个得到”的前提是“创造”的有序合法进行；安定有序：做到社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结，更需要所有社会成员“循规蹈矩”；人与自然和谐相处：生产发展，生活富裕，生态良好，则要求人们强化经济法律意识，重视自然环境的保护。从其内容可看出，构建和谐社会主义社会需要有良好的法治进行保障，而此点正是众多具有一定法律素质的群众合法行为的结果。为此，提高群众法律意识是时代所需，是符合历史发展潮流的。当然，当群众法律意识增强的时候，对于告官的行为也必须冷静对待，不能一遇到违法就告官，自己不满意就告官，这样不仅会给法院带来负担，也会给自己带来不必要的麻烦。我们应该正确引导群众自觉在法律规定的范围内正确行使自己的权力，切勿出现为了个人私怨而与政府有关部门无理纠缠等不理智行为，或者以告官为名威胁行政执法人员。这需要有关职能部门加强法律教育和思想道德教育，努力增强全民族的法制意识，提高人民群众的思想道德素质和科学文化素质。另外还有一点必须注意，就是提高群众法律意识必须避免两个误区，一是避免重城市轻农村，我们有关机关不能一味地只在一些大城市做普法宣传，而对于一些偏远山区则很少顾及，甚至有，所宣传的力量和力度都是不到位；二是避免把法律教育当成“走过场”。我国至今全民普法已经持续20多年，领导干部学法，对法官、检察官、律师等职业法律工作者都提出了必须有法律本科学历的要求；对公务员则要求全面进行依法行政的培训；学校的法制教育也正朝着课程、教材、课时和师资“四落实”的方向推进，等等，但是这些大多数情况下，好象都是走过场，缺乏实质性的内容。因此，我们必须把增强群众法律意识作为一项带有根本性的长期任务来抓好落实，这将会使我国推进依法行政进程具有更加深厚的群众基础。
二是更新“官”法治观念，牢固树立行政法治意识。长期以来，行政执法人员出现违法、滥用职权、越权等行为，主要是行政法治意识步枪。根据当前的实际，应从以下几个方面来更新观念；首先要革除“人治”思想，树立“法治”意识。“人治”是专制主义的产物，与现代社会的“法治”要求是格格不入的；“法治”是现代法治国家普遍适用的准则，是社会文明进步的标志。为了社会的长治久安，我们必须牢固树立“法治”意识，摒弃以言代法、以权压法、违法行政等陋习，维护法律权威，切实做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，切实维护和保障广大公民参与管理国家事务的权利；其次要革除法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等，摒弃“官本位”，确立“民本位”。从我国特殊国情来看，要想实现依法行政需要实现从“官本位”向“民本位”的转变仍然需要很长一段路要走，但是我们各级机关、人员都必须营造出一种良好的氛围，引导群众实现转变，一方面是行政执法人员自身必须树立起民本位观念，坚持马克思主义思想观、人生观、价值观，自觉地贯彻依法治国方略，并要有针对性地、经常性地、多渠道地参加各种培训，不断提高自身业务素质，使行政活动做到有法可依，有法必依、执法必严，违法必究，全心全意为人民服务。另一方面律师、法官和检察官包括人民陪审员都必须树立“以人为本”的新观念，以“三个代表”重要思想为指导，坚持法律面前人人平等，只有政府机关及其公务员，广大人民群众和司法工作者共同努力，我国依法行政才能实现，社会主义法制建设与和谐社会建设，才可能加快步伐。
三是完善行政权力监督，形成有效的监督体制。要想实现依法行政，必须强化对行政权力的监督。随着经济的发展和时代的进步，社会公共事务不断增多，行政机关的管辖范围越来越大，行政权力也相应增加；权力还有摆脱束缚自我扩张的特性，因此靠行政机关及其公务员自律依法行政是不够的，更重要的是要有一套真正强大有效的监督体系去制约行政主体的权力扩张和滥用。可见，强化行政权力监督，是依法行政的保证。为此，笔者认为可以从以下几个方面继续努力；首先要确立党监督的核心地位，按照党的路线、方针、政策依法行政，使行政行为置于党的监督范围下。其次要加大其他外部监督的力度。人大、政协、司法机关等监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督，在共同服务于党的监督这个中心的基础上形成监督合力。最好要发挥新闻媒体等社会各界的监督作用，只有这样，才能充分发挥现有监督网络的应有作用，保障依法行政的公正透明切实可行。
结语
总之，“民告官”在一定程度上反映出我国群众百姓法律意识不断增强，这对于推进依法行政是十分有利，然而也说明了当前我国行政机关的执法水平仍然存在问题，损害群众合法权益的现象仍然存在。由此可看出，我国依法行政任重而道远，我们必须革除一些与依法行政的要求不相适应的旧观念，进一步提高行政队伍素质，提高群众法律意识，为解决我国依法行政中存在的问题及困难创造良好条件，不断深入推进依法行政进程，实现执政为民的伟大目标。