关于提高我国人大代表素质的若干思考

【摘要】：人民代表大会制度的加强和完善 ,是一个系统性、综合性很强的工作 ,也是一项长期而艰巨的任务 ,其中人民代表素质的提高 ,是一个非常重要而又关键的环节。人大代表的素质是指其履行代表职责所必须具有的内在品质和能力 ,其核心内容包括知政、参政、议政和督政等方面的能力。它直接制约着各方面人民的利益 ,通过其选出的代表集聚、表达和实现的程度 ,影响到人民代表大会这一权力机关权威的树立和作用的发挥 ,因而构成人大代表素质的核心内容 ,是我们提高人大代表自身素质应抓住的关键

【关键词】： 人民代表大会制 代表 素质

一、人大代表素质的构成及现状
人大代表素质的构成，回答的是人大代表素质应当包括哪些方面内容的问题。对此问题，可以站在不同的角度，从不同的方面来认识。有的认为人民代表的素质应包括政治素质，即一定的马列主义理论水平，较高的法律水平，高度的工作责任感，较好的心理素质[1]。有的认为人民代表的素质应包括：“德”的素质，即有坚定的政治信念，强烈的代表意识，依法办事的作风，刚直不阿、主持正义的道德秉赋；“智”的素质，即有一定的法律知识，文化知识和科学技术知识；“能”的素质，即调查研究、参政议政、依法监督，考核与评议干部的能力；“体”的素质，即人民代表必须有健康的体魄[2]；甚至还有的主张对人大代表的年龄作出最低的限制，以此来保证当选的人民代表有一定的社会经历、工作经验，人大代表应具有中等以上的文化程度[3]。这些方面，从一般的意义上讲，都可包括在人大代表的素质之中，成为人大代表素质的组成部分。但本人认为，人大代表的素质应以其充分有效地代表人民行使国家权力产生直接影响和制约作用的那些方面为内容；从本质上讲人大代表素质就是人大代表为尽到代表的职责，充分有效地代表人民行使国家权力，使人大的作用得以发挥、权威得以实现必须具有的内在品质与能力。对人大代表应具备的素质作过于宽泛的理解，尤其是将搞好其它工作也需要具备的能力与品质都包括其中，看起来似乎是对人大代表素质的重视，实际上会导致内容的过于宽泛而无法突出重点，并不能真正做到有利提高人大代表素质的效果。基于此，本人认为，人大代表的素质的构成内容应包括以下几个方面：
首先是知政，即在整体上对我国国家制度的基本内容有一比较全面的了解。作为人大代表，对诸如我们国家的性质、基本政治制度、政党制度及其特点等问题应有系统的了解，对人大的工作程序、行政权力的内容及方式应清楚明白，深刻理解人民代表大会制的组织活动原则、构成要素及其相互关系，坚信它所具有的优越性，清醒地意识到人民是国家的主人及国家权力的源泉，自己是人民选派到权力机关代表人民行使国家权力的光荣使者。这样才能对人民代表大会制产生认同感，为积极地代表人民行使和运用国家权力，认真地履行代表的职责提供思想动力。
应当说，我国的人民代表大会制是以“国家的一切权力属于人民”这一现代民主观念为原理构造起来的，它具有现代一切民主制度的特征[4]，需要具有与这种民主制度相适应的人去操作，才能使其功能和优越性得到充分的发挥。长期以来，有不少人大代表在操作人民代表大会制运行时，思想上缺乏对我国现行政治制度的构成及其相互关系的把握，观念上不能自觉地对“国家的一切权力属于人民”这一人民代表大会制的基本原则予以认同，并用之来指导和支配自己的行为，许多时候是自觉不自觉地用诸如“贤人政治”、“人身依附”、“行政权力优越”等封建落后的观念去操作人民代表大会制，开展人大的工作，造成了操作者的实际品质与所操作的先进制度的内在要求发生价值背离，制约了人民代表大会制优越性的发挥，导致人大的权威不能真正地树立出来。这种现象的发生，除了外部环境的制约、体制本身的缺陷外，与人大代表自身的知政能力不足甚至缺乏，是有直接关系的。
其次是参政，包括参政的意识和参政的能力。所谓参政的意识，是指人大代表必须具有参预政治生活的热情，有“天下兴亡、匹夫有责”的主人翁责任感，有敢于为民请命的胆略，并将之作为代表人民运用国家权力的内在动因。这样才能对自己的人民代表身份产生强烈的认同，去积极地运用代表的权利，履行代表的义务。现实之中，有的代表在当选后无法进入角色，对代表工作漠不关心，甚至是敷衍了事，很少或不参加代表机关行使权力的活动。有些人大代表在参加人大会议期间，不是将主要的精力投入到参政的活动之中，而是从事一些与代表身份无关的行为，表明这些代表对自己应尽到什幺职责并不是很清楚。例如：1997年3月，八届人大五次会议期间，有这样几则关于人大代表个人活动的报道：全国人大代表，某位33年一直坚守教学岗位的中学特级教师，在来京开会期间，不忘带上课本，抓紧备课；全国人大代表、某著名骨科专家在代表驻地，与某医院同位素室的医生研究关于骨骼代谢方面的课题；全国人大代表、创立了“活教材激励性模拟外语教学”的某外语教师，在八届人大五次会议上，向全国教育系统的代表及时地推广这一外语教学法；全国人大代表、市劳模、江淮十大女杰之一的某位女厂长，因这几年每逢三八妇女节都在北京开会，不能和厂里姐妹团聚，但“心早已回到姐妹当中了。”全国人民代表中尚且存在这样的情形，地方人大代表的状况由此就不难想象了[5]。这些情况从本质上来讲就是一部分人大代表参政意识缺乏的表现。
所谓参政的能力，是指实际地通过自己的行为来参预国家政治生活、社会生活管理的能力。人大代表在人大开会期间提出、审议、表决议案，提出质询，审议其它国家机关的工作报告，考核和评议由人大选举、决定或任命的国家公职人员，人大闭会期间听取选民或原选举单位的意见，向选民汇报自己的工作，进行视察及调查研究，都依赖于代表的参政能力才能实现。
再次是议政。人大作为权力机关，无论是制定法律法规，对重要的问题进行决定，还是对国家机关进行监督，都要通过人民代表充分地发表见解和意见，也就是议政来实现。代表们来自不同的地区、职业、民族，代表的具体利益肯定会存在着差别，因而对所要讨论决定的问题总是有不同的看法，议政的过程也就是一个针对具体问题发表具体意见和看法的过程。代表发表的不同意见与看法产生于对某一问题的分析判断，并构成代表议政的前提。不具备议政能力，也就无法对国家的方针政策发表见解，更无法依据“国家的一切权力属于人民”的原则对政治活动和政治事件做出自己的判断，议政时只有人云亦云。
为了保证人民代表真正能够代表人民议政，宪法和法律赋予人民代表一系列的权利，如提案权、表决权、质询权、为履行代表职责而进行调查了解的权利，除此之外，还享有人身特别保障权和言论免责权，以使代表毫无顾虑地代表人民行使国家权力。
目前我国的人大代表中，议政素质虽在不断提高，但仍然存在着不尽人意之处。具体表现为：对审议的法律法规草案的立法意图所在难以理解，无法发表自己的意见；对“一府两院”工作报告的审议就事论事，且多站在各自地区、民族、职业的立场来看待，不能统观全局；提出的议案及质询案缺乏针对性，尤其是缺乏对问题的分析及提出解决问题的办法，故质量不高；履行代表的职责缺乏主动性，既不征求选民的意见，也不向选民汇报自己的工作，仅仅满足于参加人大的会议。
最后是督政，我国的人民代表大会制以“议行合一”为基本活动准则，人大制定的法律法规，对重要问题作出的决定，均要由人大组织的其它国家机关来负责执行，这些机关执行的情况如何，又要受到人大的监督。监督的内容主要包括：本级人民政府、人民法院、人民检察院和下级人大及其常委会是否遵守和执行宪法、法律、法规及上级和本级人大及其常委会的决议、决定；本级人民政府发布的规章、决定、命令是否违反法律、法规，是否认真执行人大批准的国民经济和社会发展计划及财政预算；本级人民法院、人民检察院制定的指导审判、检察工作的文件及其司法活动是否违反法律、法规，法律、法规规定的有关机关对地方性法规、自治条例和单行条例具体应用的解释是否正确等。人民代表不具备必要的督政素质，便无法对这些机关的工作情况好坏做出自己的评价，也就是说无法从根本上把这些机关置于人民的监督之下，实现国家权力和人民意志的统一。
综上所述，在人大代表的素质构成中，知政是基础，参政是前提，议政和督政是根本，知政、参政、督政均寓于议政之中，通过议政来实现。
二、人大代表素质与人民利益的集聚、表达和实现
我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这意味着各级人大代表是人民利益的表达者、维护者、体现者，是权力机关的最基本构成分子和活动的主体。其内在品质与能力即自身素质如何，直接关系到其所代表的人民意志和利益的集聚、表达和实现。
人大代表是人民利益的代表者。我国的人大代表来自于不同的地区、民族、职业、阶层、阶级，所代表的人民利益从根本上讲肯定有相同的方面，但也不可避免地存在一些差别。无论是相同或差别，人民的利益不会以有形的方式表现出来，为人们直接感受得到，更不会自动地涌现在当选为人民代表的个人的头脑之中。更何况人民的利益在构成上不可能是个人的简单相加，而是个人利益与群体利益的权衡，当前利益与长远利益的兼顾，还有国家利益与社会利益的协调。内容上都会或多或少地涉及到政治、经济、文化、社会等许多领域，而不是仅限于某个方面。人大代表要追求其所代表的人民利益的实现，必须自己首先在主观上明确人民的利益是什幺。这一过程实际上就是人民的利益通过人大代表进行集聚的过程。在这个过程之中，人民利益的内容及其表现要靠人大代表依靠自己的知识，发挥自己的主观能动性去认识和判断，只有具备这方面能力的人才可能胜任。而这种能力需要通过多方面的养成，不可能因为当选为人大代表而有大幅度的提高。这意味着对当选为人大代表有公民来讲，确实存在一个具备与不具备作为人大代表所需的内在品质和能力问题，存在一个代表自身的能力是否能够胜任代表的工作、很好地履行代表职责的问题。如果一个人大代表对自己所代表的人民利益是什幺都搞不清楚，期望通过其来追求人民利益的实现，使代表机关的立法、对重大问题的决定不违背人民的利益将是难以保证的。
人大代表具有集聚其所代表的人民利益的能力固然重要，但更重要的是还要有将其代表的人民利益表达出来，并积极地去追求其实现的能力。如前所述，人大代表所代表的不同地区、职业、阶层、民族的人民的利益尽管在根本上有一致之处，但在现实却存在着各种各样的差别，甚至在某些方面还会发生矛盾和冲突。无论是相同还是不同，没有人大代表在机关的活动和积极去追求，无论如何不会自动的实现。如何去积极追求，使之实现？一方面，人大代表要能够将自己所代表的一定的人民利益通过各种方式予以表达出来，与其它代表所代表的利益进行比较，看一看有哪些相同的方面，存在着哪些不同之处。在此基础上，才有可能被整合为根本利益或整体利益，并在人大制定有关法律或作出有关决定中得以反映。另一方面，每个人大代表在追求自己所代表的地区、民族、阶层人民利益实现的同时，又必须兼顾其它代表所代表的利益，必要时甚至做出适当的妥协、让步，牺牲一些具体利益和眼前利益，使根本利益和长远利益得到维护。若人大代表不具备这样的政治智能，其所代表的利益可能会由于表达不充分，无法被完整或全面地整合到整体利益之中；要幺是由于仅看到了眼前利益而导致根本或长远利益的丧失。
人大代表除应将人民的利益在代表机关予以表达并积极地去追求其实现外，还应尽到向原选区选民或原选举单位汇报自己的工作，接受原选区选民或原选举单位监督的义务。它要求人大代表对其所在人大的活动有透彻的了解，特别是对人大进行的立法、作出的决定、决议，讨论的有关问题有充分的认识，明白其意图之所在，是为了实现什幺宗旨，为什幺要这样规定或决定，这样才能在向原选区或原选举单位汇报自己的工作时讲得清楚，取得原选区选民或原选举单位的支持，充分了解原选区选民或原选举单位人民的反映和建议，以便能及时地将这些意见和建议反馈到权力机关，使人大进行的立法，作出的决定、决议，行使权力的活动真正地体现全国或所在区域内人民的意愿；同时也为原选区选民或原选举单位监督自己选出的代表是否称职，判断其有没有领悟所代表的人民利益是什幺并积极去追求其实现的能力提供依据。这一方面，同样要求我们的人大代表要具有良好的代表素质。
上述所言表明，人大代表的身份在本质上是中介性的，即在与人民群众，与人大及其常委会，与受人大监督的行政、审判、检察机关的关系中，处于联结点和枢机的位置，发挥着贯通上下，联系左右的媒介作用[6]，是人民群众在政治上的代言人。因此，代表素质的高低，既关系到人民利益的集聚，也关系到人民利益的表达，更关系到人民利益的实现。
三、提高人大代表素质的措施
人大代表素质的提高，有许多工作要开展，本人认为应着重从以下几个方面着手：
第一，对代表身份给予恰当的定位。这包含着两层意思在内：一是在思想上要认识到人大代表是人民意志和利益的代表者，人民的意志和利益的实现要依赖于人大代表的积极作为。因此，在提名代表候选人，确定代表候选人，特别是有关的政党、社会团体、选民或代表在介绍自己所推荐的候选人，选民和代表在决定是否投上某一候选人神圣的一票时，应立足于其知政、参政、议政、督政的素质，而不能以其工作成就的有无及贡献大小为出发点，变相地将人民代表的选举搞成评选先进和劳模的活动。不能将工作成绩与人民代表应有的知政、参政、议政、督政能力划上等号。二是候选人特别是当选的人民代表要对自己的角色身份有清楚的认识，认识到人民选举自己是为了让自己来代表他们的利益、行使当家作主权力的，体现的是人民对自己的信任和委托，应感到责任重大，职责重要。不能仅仅沉浸在当选后的幸福之中，将当选为人民代表视作是一种莫大的荣誉，产生荣誉感有余而责任感不足或缺乏的心理状态，对自身代表身份的认识发生错位。而这种状况在目前我国的人大代表，特别是地方人大代表中确实程度不同地存在。一些代表不积极履行代表的职责，不参加人大的会议，对讨论的问题不发表自己的意见，存在的问题不敢或不能提出自己的意见和建议，不向选民或原选举单位汇报自己的工作等等，实际上就是这种角色身份认识错位的表现。一位省人大代表在大会主席团安排代表审议政府的工作报告并提出意见时，竟说：“是党的教育和培养，才能使我得到一位人民代表的荣誉，这使我感激不尽，怎幺能提意见？那岂不是忘恩负义？”[2]甚至七届全国人大中有这样一位代表，当记者去采访她，问她带来什幺意见或建议时，她却说宾馆住得好，吃得好，什幺意见都没有，万分感谢党给她这样一个机会，能坐火车到北京[7]。即便是在我们大力加强民主与法治建设的今天，不是仍然发生了一些人大代表为了区区的蝇头小利，而出卖自己手中选票的现象吗[8]？尽管这种现象只是个别的，但却充分地暴露或显示了代表自身对其角色身份的认识的缺乏，不能不引起我们的重视。产生这种情况的原因是多方面的，但其中因素之一就是我们在代表的选举上过多地注重或强调代表的其它方方面面，而忽略了代表自身的素质即所选出的代表是否具有代表人民，反映人民意愿的能力这一关键问题。
第二，选举代表时，对不同级别代表机关的代表候选人的受教育程度提出相应的要求。一个人的素质高低，与其所受的教育程度有密切的关系。特别是当今人类社会已迈进知识经济时代，接受教育在人们提高自身素质中的作用越来越重要。要求人民代表具备一定的文化程度，是保证当选的代表能更好地履行职责，开展其工作的必要条件。有人会提出，我国选举法规定，公民选举权和被选举权的享有，不因受教育程度的差别而受影响，对人民代表候选人的文化程度作出要求，会违反选举的平等原则。本人认为，这是对平等原则作了片面的理解。法律上所要求的平等是一种有差别的平等，而不是平均主义式的无差别平等。选举法所体现的平等，指的是机会的均等，而且是在承认差别前提下的机会均等。对候选人的受教育程度作出规定，就是基于目前我国公民受教育程度实际上存在着差别这一客观事实的。问题的关键在于这种要求并没有针对具体的人，而是以不特定的人为对象的，对所有的人开放。只要符合法律规定了的受教育程度的公民，都可以平等地享有被选举权的机会，因此并不违反平等性的原则。虽然我们不能绝对地认为受教育程度越高，知政、参政、议政和督政的能力一定就越强，但至少我们不能说受教育程度越高，而知政、参政、议政和督政的能力反而越弱吧？
过去我们对西方国家法律中要求公民享有选举权与被选举权须具备一定的文化程度视作是资产阶级民主的虚伪性的体现，但能否因此就表明了我们国家的人大代表中，有不少的代表文化程度偏低，不能读懂有关的文件及法案，不能写出议案和建议，甚至有些代表是文盲，因而得出结论，认为这是社会主义民主真实性的表现或体现吧？从这个意义上讲，选举法所要求的平等性，除了形式上的机会均等外，还有其实质上的内容，那就是各方面的人大代表还应具备与其它代表一道行使当家作主，反映和实现人民意志及利益的能力，使各方面的人民的利益通过其代表有平等实现的机会或可能。不然的话，就会使人民代表的选举失去其追求人民利益的实现，体现人民在国家中的主人翁地位这一实质内容，堕落为只追求各方面的人民在代表机关中有自己的代表就行了，而不管这些代表能不能代表一定的人民的意志，有没有去追求其所代表的人民利益的实现的能力。如果是这样的话，这种民主倒真正地是虚伪的了。
第三，改革现行的代表制度。目前我国实行的是以地域代表制为主的地域代表制和职业代表制相结合的代表制度，尤其是在地方人大之中，地域代表占绝对多数。虽然在选举代表时，已考虑到了其广泛性的问题，尽量地使方方面面都能有自己的代表。但毕竟在当选之后，每个代表都是以代表某个选区或某个选举单位这些地域范围内人民的身份出现和开展活动的。一定地域范围内的人民既有民族的不同，也有职业的差别，人大代表理应代表这个地域范围内方方面面人民的利益。但由于代表个人的认识能力有限，根本不可能对所代表地域范围内各方面人民利益的具体内容是什幺作出非常准确的判断，更不可能十分准确地在其所代表的方方面面人民利益之间进行平衡，因而会导致所代表的人民利益难以兼顾到方方面面，甚至存在着较大的遗漏。有鉴于此，本人认为在目前这种地域代表制的情况下，应增加界别代表，即按照一定的职业或阶层划分来选举产生代表。随着社会主义市场经济体制的建立，不同地区、阶层人民利益的分化会日益明显，这些利益之间发生冲突和矛盾的可能性会大大增加。按界别来选举产生代表的好处是这些代表由于来自其所属的界别，对其所在界别人民的利益有切身的感受，情况也比较熟悉，因此，便于对其所在界别人们的意志和利益加以表达并追求其实现。同时，也有利于该界别的人民对其所选出的代表进行监督。
第四，建立对人大代表进行培训的制度。培训的内容包括党和国家在一定时期内的方针、政策；必要的法律知识；人民代表享有的权利及应履行的义务；人大制度的有关问题；人大行使权利的基本程序；民主、法治观念的基本内容；我国的政治制度，等等。参加培训应规定为人大代表须尽到的义务，人大代表当选后在任期之内必须参加由人大组织的这种培训，以提高他在任期之内履行职责的能力。当然，这种培训只是一种临时的补救措施，是在我国当前人大代表素质总体上不高，一下子在较短的时间内还无法得以较大改善的情形下所采取的办法。要使人大代表的整体素质得以提高，适应社会主义民主和法治建设的需要，要从多方面开展工作，特别是整个社会的民主法治意识水平的提高和加强，完全建立在当选后的几次培训的基础上显然是靠不住的，也不是长久之计。
参考文献：
周琼瑛;宪法程序的三维解读
张琨;人大代表素质问题探讨
张子成;行政相对人权利问题新探——以价值、制度和经验为视角
毛志亮;论我国的人大代表制度
高菲斐;论公民基本权利的宪法保障